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“三年自然灾害”时期政府的反应和救助研究
11:51:29　来源: 　　
原载《社会学研究》2003年第2期 原文标题：“三年自然灾害”时期我国省级政府对灾荒的反应和救助研究
年，在中国历史文献中通常被称为“三年自然灾害”或“严重困难”时期①，也是国外一些文献中提到的“灾荒”时期。在此三年期间中国大陆各地普遍发生了粮食供应紧张的状况，有些地区因此导致了人口的非正常死亡。从现存的历史文献来看，我们可以判断灾荒自1959年春就开始了，有些地区自1958年冬就出现了粮食紧张状况。②如果从国家统计局20世纪80年代中期颁行的人口统计资料来看，年这三个年份的死亡率明显高于其他年份。③
这次灾荒除了规模巨大之外，还有两个特点值得注意。首先就是灾荒的起因一直模糊不明，聚讼纷纭。以前的认识是主要由于“自然灾害”引起，近年来有学者提出灾荒的起因是多方面的，除了自然因素外，还有经济的、政治的因素起作用。国外的学者付出较大努力去寻找导致灾荒的主因，但结果也是莫衷一是。其次是这次灾荒持续的时间之长，较为罕见。
历史上只有由大规模瘟疫、战争导致的灾荒才持续时间比较久。由于粮食短缺而导致的灾荒，通常可由政府救荒，在一两年内控制灾情。粮食灾荒持续三年，说明政府在救荒过程中反应不够迅速。
1984年，托马斯·波恩斯坦（ThomasBernstein ）在《理论与社会》杂志上发表了一篇名为《斯大林主义、灾荒和中国农民：大跃进期间的粮食征购》的文章。文章中，波恩斯坦对比了前苏联20世纪30年代初和中国50年代末发生的灾荒，认为与苏共相比，由于中国革命“农村包围城市”的特点，中国共产党和农的关系更为密切，所以农村的灾荒不能用政府蓄意剥夺农民剩余来解释。通过对50年代末中国粮食统购统销政策的考察，波恩斯坦提出了一个问题：为何中国政府在农村粮食状况紧张的情况下仍然实行高征购的政策？按照他的看法，政府对农民生活一直甚为关注，救荒尤恐不及，何以会出现这种情况？波恩斯坦的这个问题实际上是个灾荒反应和救助的问题：政府救荒行动较慢，是因为不知实情吗？灾荒规模如此之大，怎么可能不知道？但是如果知道，又为何不作出反应？
笔者在本文中试图回答这些问题。以往的研究将注意力主要放在中央政府的反应上，比较注意大的政治事件，尤其是1959年夏天的庐山会议对历史发展的影响。但是我认为，研究政府的反应和采取的措施将眼光仅仅局限于中央政府是远远不够的。在灾荒时期，中国各省间的死亡率不但有着极大的差异，而且省级政府的行为决策也对灾荒的严重程度和肆虐时间有着极大的影响。我们即使回答了中央政府是否知情的问题，也难以解释这种省际间的巨大差异。因此，本文将利用省级的粮食分配数据和一些历史性的文字材料，主要从省级政府而非中央政府的角度来考察他们对灾荒的反应和救助。根据对省级历史数据的分析结果，我发现，省级政府不但在很大程度上知道灾荒的实情，而且作出了积极的反应，只是由于许多省级政府不肯向中央求援，或者即使求援也已为时太晚。再者，由于统购统销体制造成的省际和省内粮食销售和调拨能力上的局限也使得对灾荒的救援效果不大。
现有的解释和进一步的问题
现有的研究集中于寻找灾荒的起因。传统的解释是“自然灾害”，但是这个解释并不完备。实际上，中国共产党内的一些高层人士也认为此次灾荒人为的因素非常重要，在1962年召开的“七千人大会”上，刘少奇也提出了著名的“三分天灾、七分人祸”的说法①（薄一波，1993；李锐，1999）。那么人为的因素又有哪些呢？
林毅夫的解释是农业生产制度的崩溃。他构建了一个博弈论模型，论证人民公社制度因为取消了“退出权”（自由退社的权利）而使得社员竞相消极怠工，最终导致农业生产率和粮食生产的迅速下降（Lin ，1990）。另外，布拉莫尔认为是直接的相关农业政策导致了灾荒的出现。据他对四川省的研究，1959年与上年相比，粮食播种面积急剧下降，这直接导致了粮食供应总量的不足（布拉莫尔，1995）。这两种解释均是基于传统的解释灾荒的视角，即食物短缺或供应不足（foodavailabilitydecline ，FAD ）。
近年来新出现的一种解释其根据是当时一种特殊的粮食消费机制———年遍及全国的“公共食堂”制度。当时由于党的号召，全国各地农村普遍办起了以生产队为单位的“公共食堂”。社员自家都取消了炉灶而在食堂吃饭。有些地方提倡“吃饭不要钱”，鼓励社员“放开肚皮吃饭、鼓足干劲生产”，造成了粮食浪费的现象（赵发生，1988）。一种新的解释认为，在食堂这种“公共产权”的制度下，人人都会“敞开肚皮”乱吃，结果“寅吃卯粮”而造成灾荒（Chang ＆Wen ，1997；Yang，1986）。这种解释虽然观点鲜明，而且也是针对年的灾荒而言，但证据却颇为不足（龚启圣，1998）。同时，从当时的报道来看，“敞开肚皮”的食堂只是少数，大部分地区采取的是“按人定量”或者“凭票吃饭”的做法。
以上这些集中于粮食生产和消费的解释有两个缺陷。首先，这些说法是就全国情况笼统而论，对于各省死亡率差异极大的事实没有给予足够的重视。其次，如果问题都是出在粮食的生产环节上，那么如何解释1959年春天和有些省在1958年冬就开始的灾荒？1958年粮食在各省普遍获得丰收，生产激励机制和粮食播种面积下降对生产的影响至少要到1959年夏收时才能反映出来；而且分省的粮食数据表明，粮食总产越高的省份灾荒反而越严重（Lin ＆Yang，2000）。这些现象都告诉我们还要将注意力集中到粮食的分配而非生产机制上（Walker，1984）。
所以一些学者认为，灾荒主要是征购“过头粮”———即政府从农民手中征购走过多的粮食———造成的过高的粮食征购率造成的（Bernstein ，1984；Kung＆Lin ，2002）。此观点最早由波恩斯坦提出，但是他没有提供相应的数据，其结论只是参照前苏联30年代的灾荒推断的。有分省数据分析的见龚启圣和林毅夫的文章（Kung＆Lin ，2002），该文说明了、1960年连续三年过高的粮食征购是造成灾荒的最为显著的原因。
但是，“过头粮”的观点在解释了灾荒的起因之后，随即带来了另一个问题，即政府为何在灾荒已经大规模发生的时候仍然坚持高征购？从征购粮的情况来看，各省在灾荒最为严重的两年———年，粮食征购率却达到了历史最高点。这个令人迷惑的现象使我们不得不将注意力转移到政府对灾荒的反应和采取的措施上来。中央和各省为何对粮食紧张的情况没有反应或者反应迟钝？是毫不知情还是有意隐瞒？
反常的征购率和粮食分配体制
如果我们计算在灾荒时期全国的平均死亡率和粮食征购率就会发现，死亡率高峰是在1959年和1960年，而同时粮食征购率也达到了历史最高点（详见表1）。这不禁使人得出中央及各省对灾荒毫不知情或反应迟钝的看法。那么，会不会各省之间的征购率差异比较大呢？也就是说，虽然总的来说，中央反应迟钝，但各省会不会因自己省内死亡率的变化而对征购率有所调整呢？
要回答这个问题，一个粗略的办法是看1960年的征购率在各省是否因1959年的死亡率升高而下降①，计算方法如下：
死亡变化率=〔（1960年死亡率-1959年死亡率）1959年死亡率〕×100%
征购变化率=〔（1960年征购率-1959年征购率）1959年征购率〕×100%
我们将所有省份（新疆、西藏和台湾除外）包括在内，算出了全国平均的死亡变化率和征购变化率以及这两个指标的标准差，见表2.
从表2中可以看出，年全国的死亡变化率较大，省际差异也很大（标准差为68.67），但相比之下，征购率的平均变化率只有0.36%，标准差也相对较小（28.91）。
这说明，与死亡率的变化不同，各省的征购率在1959年和1960年间几乎没有出现明显的变化。
换句话说，虽然有的省灾荒严重，有的省灾荒较轻，但农民的粮食征购率对这种差异没有什么反应，还是一律进行高征购。由此我们可以得出不但中央而且各省也对灾荒的情况反应迟钝的看法。但是这个看法是否站得住脚呢？中央知道情况较晚可以理解，但省级政府也不知情吗？
要回答这个问题，我们首先要看粮食的征购率受什么因素的影响，将它用作反映省级政府是否知情的指标是否恰当。从1953年开始，我国政府决定对粮食和油料实行国家计划收购和计划销售的政策，限制并逐步取消粮食市场，这主要是学习前苏联的经验，力图稳定粮食供应以加速工业化的政策（薄一波，1993；陈吉元，1993）。一般说来，征购率是根据各地方农业社（或生产队）的估计产量、三留（种子、饲料、口粮）标准和城市人口的消费量计算出来的，在这三个变量中，中央对全国各地的人均口粮标准（包括城市和农村）都有明确的指示和规定的范围②，所以决定各地征购率的主要因素实际上是农业的估计产量，这在1955年以后被称为“定产”，是统购统销工作的首要任务，农业人均定产较高的省份征购率也相对较高。所以在一般情况下，一个省的征购率反过来也能反映出一个省的粮食生产水平。
前面介绍过，各省的征购计划是在上一年秋后或本年年初作出的。而1958年秋后正是全国浮夸风刮得最盛之时，各地都在放高产卫星、创世界纪录，粮食“定产”变成了一项政治工作，成为衡量地方干部是否“右倾”的重要标准。我们可以看到许多历史材料讲述在各级地方干部中，下级怎样受到上级的压力而不得不虚报产量的事实（Becker，1998；楚汉，1996；Bernstein ，1984）。1959年秋后恰值“庐山会议”之后在全国掀起“反右倾”运动，产量和征购计划都成为衡量是否“右倾”的政治标准（李锐，1999）。各省的领导都没有胆量冒被扣上“右倾”帽子的危险。在这种形势之下，计划一旦作出，是否能够完成就成为衡量干部是否称职的重要标准，这就是年秋有些地方无视灾荒情况严重，仍然强迫农民交粮①的重要原因。由此看来，省级政府很难对本省真实的粮食生产和消费状况作出比较准确的估计（Walker，），以致于常常出现有的地方征了“过头粮”，而有些地区征得不足，要花费大量的人力物力来“纠偏”（福建省地方志编纂委员会，1993）。而且，征购计划一旦作出，在当时的政治风气下，除非出现全国瞩目的受灾减产，就都只能超额完成，而不能完不成任务，否则省内决策领导就会被中央或省内政敌扣上“右倾”或“地方主义”的帽子。因此，在灾荒时期，全国普遍的高征购率是由浮夸风和高估产决定的，高估产导致的高征购势必不可避免（赵发生，1988）。这样一来，征购率能够随本省灾荒的情况而变化的余地实际上非常之小。所以我们如果只考察征购率，就很难看出各省的变化从而得出各省没有反应或反应迟钝的结论。要考察各省的反应，只能从粮食工作的其他两大环节———粮食销售和省际粮食调拨入手。
省内征购上来的粮食首先要以计划统销价格以人定量的形式销售给省内的城市居民，这叫做城市统销。另外对于受灾的农村地区、以种植经济作物为主的地区和偏远的海岛、山区还要销售一部分粮食，称之为农村统销，由于是返回农村销售，所以又有些地区叫做返销粮。
②返销粮的数量主要随当年经济作物的种植面积和受灾情况而变化，一般发放高峰是在春季青黄不接之时。城市统销的部分有分配上的优先权（ubanbias），这是由于中国优先实行工业化的整体发展战略所致，所以这部分变化的余地很小。而省级政府对于农村返销的部分则有较大的决定权，能够根据各地受灾的情况作出反应。
粮食统销和粮食征购一样，在统购统销初期是由国家统一严格控制的，但是到1958年，中央对粮食购销制度实行了改革，即推行“购销差额管理、调拨包干”的办法，只关注各省的购销余额，将粮食的具体征购量和销售量向各省放权（赵发生，5）。由于征购受到全国政治气氛的影响，所以省级政府和粮食部门真正能够有较大决定权的实际是统销尤其是农村返销粮部分。③我们由这种分析可以期望从返销粮的变化上来检视省级政府对省内粮食余缺状况的反应。
征购上来的粮食在统销之后，剩下的部分就归入本省的粮库。为了平衡各大行政区的粮食消费状况并防止各大区自立山头，中央政府规定自己对各大区的征购粮食剩余有统一的调拨权以在全国范围内调剂余缺。在1958年调拨包干实行之后，中央实际上加强了对调拨的控制，调拨计划由落实到大区变为落实到各省。到1959年由于粮食状况趋于紧张，中央不仅直接控制各省的年度调拨计划，而且开始下达安排每个季度的调拨计划。1960年，许多月度调拨计划也由中央直接控制（赵发生，1）。④
由上可知，虽然中央规定在计划性的统购统销体制下自己拥有对所有统购粮完全的决定权，但在实际运作过程中，中央有能力加以关注的只是粮食征购的数字和执行情况，这是各省之间征购率差异较小的原因；另外，对于省际的粮食调拨，随着粮食购销状况的日趋紧张，中央也越来越严密地加以控制。对于粮食返销，由于中央只是关注购销余额和调拨包干的情况，省级政府可以动用自己的粮食库存来加大返销量。我们就此找到对于省内粮食余缺状况比较敏感的指标。
省级政府对灾荒的反应
（一）省内返销。省内返销是本省政府对省内灾荒、灾害以及其他原因造成的缺粮地区的粮食回销。在保证本省城市居民的口粮供应和国家粮食调拨、出口任务的前提下，省级政府对本省内返销粮的数量和地区的发放拥有较大的决定权，可以说硬性政治任务的压力比较小，因此反映在年增长的变化上就比较大。像前面考察死亡率和征购率的关系一样，笔者作出了各省平均的返销率和调拨率在年间的变化情况，见表3.
非常明显，在灾荒时期，人均返销的平均变化幅度为19.91%，几与死亡的平均变化幅度相同，标准差则高达20686，说明省与省之间的决策差别非常之大。这个线索告诉我们省级政府采取了救助行动，但是要确定这一点，我们还要进一步回答一个问题，即决定加大返销量的是否都是那些缺粮省，而决定不销或少销的是否都是那些余粮省呢？
我们假设灾荒时期省级政府对灾荒情况毫不知情或不作反应，那么返销粮的数量和本省的死亡率应该没有显著的关系。我们将各省的粮食返销和死亡率分成两个阶段来作统计分析。
这两个阶段分为正常时期（年、年）和灾荒时期（年）。
现有的研究表明，死亡率和人均粮食产量与人均征购量有显著的关系，所以我们在控制这两个变量后来观察返销粮和死亡率的关系，结果见表4.
由表4可以看出，在控制了人均粮食产量和征购量之后，各省的粮食返销在正常时期和灾荒时期有显著的差别。也就是说，在灾荒的三年中，各省实际上都对灾荒作出了反应，就是增加返销粮的数量，这表现为死亡率越高的省份返销粮就越多（净相关系数为+0.21）；而在正常时期，返销粮的发放则与死亡率没有明显关系。这个发现推翻了我们原先的假设，即各省对灾荒毫不知情或没有反应的假设。实际情况是，死亡率越高、灾荒越严重的省份，省级政府在积极地发放返销粮救荒。为了确认这个发现，我们将11个灾荒严重的高死亡率省（高峰死亡率超过20‰）在灾荒时期的返销情况列在表5中。
表5中列出的是返销粮的年增长率和高死亡省的死亡率。可以看出，除了安徽省外，其他高死亡率的省份在年都加大过返销粮的发放量（见表5中阴影部分），其中西南两省四川、贵州反应相对较慢，而河南、湖南、广西、云南、甘肃和青海则明显在1959年就对灾荒采取了措施。1961年的返销量的减少一方面与灾情已逐渐缓解有关，另一方面也因为各省的粮食库存已耗竭殆尽，无力再增大发放量。
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