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打破部门信息壁垒,构建民生数字资源共享工程的调研与思考
文章来源：&& 作者：&&点击数：
打破部门信息壁垒，
构建民生数字资源共享工程的调研与思考
――以杭州市为例
提& 要：本文分析了有关英、美、加拿大、澳大利亚、新加坡等发达国家电子政务的民生理念和国内电子政务建设中的民生特色。对杭州市各民生管理部门的现状进行了理性的分析，提出了实现民生数字资源共享工程的路径选择和建议。该工程是“浙江记忆”的重要组成部分。
关键词：民生 数字资源 共享 调研 思考
一、民生数字资源的相关概念及内在联系
“民生”一词最早出现在《左传?宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”，这里的“民”是“百姓”的意思。《辞海》中对于“民生”的解释是“人民的生计”。这是一个带有人本思想和人文关怀的词语，渗透着一种普世情怀。在现代社会中，民生与民主、民权相互倚重。
本文将民生数字资源界定为涉及个人在社会活动中形成的数字档案与电子信息。从个人生命周期来看，它包括个人“从摇篮到坟墓”或“从出生到死亡”的所有资源。如出生时的出生证明和户籍信息、就学时的学籍、就业时的人事和业务信息、结婚时的婚姻登记信息、就医和体检时的电子病历和电子健康档案、社会保障信息、养老信息、通讯信息、信用信息、奖惩信息、死亡信息等。民生资源是构建民生记忆、区域记忆―浙江记忆的重要组成部分。
从载体形态来看，本文中的民生数字资源包括传统档案资料的数字化成果和电子业务数据、电子文件（电子公文）等。
从民生数字资源的形成单位来分析，涉及面很广。部分资源见表1
形 成 单 位
资& 源& 种& 类
出生证明、电子病历、电子健康
学生学籍（电子学籍）、教师业务和人事
组织、劳动、人事
干部任免档案、人事和就业
养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险
公积金管理中心
婚姻登记、低保、社会救助、收养登记、移民
林权档案（山林延包）
户籍信息、户口迁移
房产登记档案信息
育龄妇女、二胎审批
工商行政局
残疾人联合会
房屋拆迁、土地承包、流转等
国土资源局
农民建房审批登记
表1：民生数字资源的形成单位分析
从个人隐私的敏感程度和保密程度来说，民生数字资源可划定为不同的等级。如普通级、保密级和绝密级等。
从利用者来说，可分为个人利用本人的相关数字资源和政府各部门之间的相互利用等。
从民生数字资源的内在联系来看，所有数字资源都是围绕个人而形成的，因此应每人设置一个唯一的编号，如人名+身份证号等，从而将所有这个人的数字资源有机的联系在一起，这样公众才可以方便的查看其本人的所有数字资源，而不必关心这些资源来自何处。
从民生数字资源的内容来分析。大致可归纳为：
1．教育类民生资源：教育是民生之基，是人才战略之本，也是每个家庭的关注点。这一类民生资源主要包括各大中小学校等教育机构的资源，其中应当特别关注的是特殊教育机构、贫困地区教育、民族地区教育、民办教师、独生子女、助学、外来务工人员子女教育等资源。
2．就业类民生资源：就业是民生之本。近年来，社会就业压力增大，通过建立就业类民生资源有助于政府及时掌握就业信息，及时采取各种扩大就业的措施，提高公民就业率。主要包括:城镇失业和下岗人员、农村劳动力、大中专毕业生、军转干部安置、就业培训等资源。
3．收入分配类民生资源：收入分配是民生之源，合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。主要包括：各机关、企事业单位和组织的薪金(工资、津贴、奖金等)、个体劳动者的收入(可从税收档案中体现)、低收入者等资源。
4．社会保障类民生资源：社保是民生之依，是社会安定的重要保证。社会保障类民生档案的设立有利于加强社会保障基金管理，并为社会保障工作提供依据，使国家的保障金给予真正需要的公民。这一类民生资源主要包括:各类社会保险、低保、残疾人、残疾军人、老龄人群、扶贫项目、破产企业等资源。
5．医疗卫生类民生资源：健康是人全面发展的基础，关系到千家万户的幸福，其设立可以为公共医疗卫生事业提供基础数据。这一类民生资源主要包括：公民健康、病历、各类人员医保、育龄妇女生育、新型农村合作医疗、城镇困难群体医疗、妇幼保健等资源。
6．维护社会稳定类民生资源：稳定是民生之盾，社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的重要前提。其建立有利于及早发现不稳定因素, 及早采取预防措施。这一类资源主要包括：信访、流动人口、安全、治安案件、犯罪案件等资源。
7．其他民生资源范围：其他民生资源主要指以上6类中没有涉及的与公民生产、生活息息相关的其他资源。如物权类、林权、土地承包、房屋拆迁补偿等资源。也包括环境保护、城市建设、婚姻等资源。
综上所述，民生数字资源共享工程的理想状态是：公民通过身份验证，登录共享平台后可查询到所有本人的数字资源（见图1），并可方便的索取由政府相关部门出具的证明。这个平台是最权威的公民信息集散地。公众无须知道这些民生数字资源存放在何处、须向哪个部门申请，只要一个入口，就能获取所有的个人信息。而政府各部门可利用此平台全面地、动态地掌握某一区域居民的生活、生存状态和民情信息，不再有信息壁垒和信息烟囱的存在。政府领导也可借助此平台提供的最权威的民生信息，经过统计分析，形成科学的决策。
图1：部分民生数字资源
二、国内外民生数字资源共享工程的借鉴
（一）国外电子政务建设中的民生理念
笔者简要梳理了发达国家电子政务的理念和成功经验。
．新加坡：建立“从摇篮到坟墓”的电子公民中心。“新加坡电子公民（eCitizen）”中心，成为全球最为成熟的政府对公众模式。将一个人“从摇篮到坟墓”的人生过程划分为诸多阶段,在每一个阶段里，都可以得到相应的政府服务,政府部门就是你人生旅途中的一个“驿站”。每一个“驿站”都有一组相互关联的服务包，例如在“就业驿站”里，你可以找到这些服务包：“雇佣员工”(专为雇主设计)，“寻找工作”(专为求职者设计)，“退休”，“提高技能”和“在新加坡工作”(专为外国人提供)等。“电子公民”网站里共有九个驿站，涵盖范围包括：商业贸易、国防、教育、就业、家庭、医疗健康、住房、法律法规和交通运输，这些驿站把不同政府部门的不同服务职能巧妙的联系在一起。例如，在“家庭”驿站里，“老人护理”服务包来自卫生部，而“结婚”服务包则来自于社区发展部。目前，新加坡公众可以通过电子在线提供的服务共有2600项，电子公民中心可以将其中的1700多项服务传送到每个人的家里。
．美国：电子政务“以公民为中心，而不是以官僚体制为中心”。美国于2002 年2 月发布的《电子政务战略――简化面向公民的服务》强调：“政府需要改进其运行方式――如何开展政府事务，如何对待为之服务的公民”。这一管理视角要遵循三大原则：以公民为中心，而不是以官僚体制为中心；以结果为导向，为公民创造可衡量的改进；以市场为基础，积极推进创新。
．英国：建立“以公众为中心”的电子政府。英国信息化建设的指导思想是：（1）建立“以公众为中心”的政府；在电子政务建设过程中，应加强跨部门的合作，以更好地满足公众需求；在制定有关政策和方案时，应照顾到少数民族及残疾人的需求。（2）英国电子政务的又一个亮点是通过网络实现和扩大公众服务。提高家庭的互联网接入率。据英国互联网使用统计报告，截止2009年底，96%的英国家庭接入互联网。（3）协调保密与信息共享。英国公布了人们期待已久的《保密性和数据共享》报告。该报告指出，要为公众提供人性化的、有效的服务，必须首先处理好市民的个人信息，让市民相信他们的个人隐私得到了充分的保护。
．加拿大：确立“从出生到死亡”、“以民众为核心”的电子政务建设宗旨。加拿大电子政务在建设过程中，认真研究了与电子政务相关的行为主体，即：政府，企（事）业，及居民。“以民众为核心、提供有责任心和更有效的服务”是加拿大电子政务的建设宗旨。政府在广泛调研部门和民众意见的基础上，在外网上设立了公民、商业、国际联系3大类35个子类的内容，基本满足了公民从出生、成长、教育、工作、医疗保险、社会福利、贸易往来和与世界沟通等各个方面和各个层次的需要，包括了从出生到死亡全过程的服务。加拿大电子政务十分重视民众的反馈，几乎所有的网站都有用户满意度调查，每年定期出版用户满意度调查报告，对民众的反馈意见给予很高的重视。
．澳大利亚：电子政务“面向客户”--公众。澳政府将公众视为政府的“客户”，除提供及时、权威的信息外，主要是通过建立一系列以用户为导向的门户网站，使公众更易获取集成的服务。门户网站分为综合性和专业性两类。为了避免在信息革命浪潮中，出现地区间、群体间的“信息差”，澳大利亚政府又开展了反“数字鸿沟”行动：一是重视基础设施建设，提高互联网普及率，尤其是偏远地区网络覆盖率；二是引入市场竞争机制，降低用户上网成本；三是面向特殊群体提供专门信息服务。
（二）国内电子政务建设的民生特色
笔者列举三个典型案例来剖析国内电子政务建设中的民生特色。
．广州市政府：电子化“一站式”政务服务。在电子政务方面，广州在全国处于领先地位。代表市政府在互联网上形象的综合网站群，为市民提供了方便、快捷、透明的电子化“一站式”政务服务。“中国广州政府”门户网站的“政务公开”和“网上办事大厅”栏目，迄今已组织了工商、外经贸、人事、卫生等30多个政府部门近300个办事项目实现网上办理，无论白天黑夜随时接收市民传来的信息。没有“8小时以外”的信息化，造就了“24小时广州政府”。广州已建立起市、区两级网路平台和三级网络平台。广州市政府电子政务建设是全国地方政府的一个窗口，通过这个窗口，我们预感到民生数字资源的共享必将成燎原之势。
．医疗卫生：电子健康档案。今年，江西省有46万社区居民在社区服务卫生机构利用健康档案，通过“刷卡”，享受到政府提供的价值600多万元的基本公共卫生服务。从2008年起，江西以社区为单位，建立了社区公共卫生服务信息系统。目前，全省已建立规范的居民电子健康档案81万份，为4.8万名高血压患者和1.2万名糖尿病患者实施了规范病历管理。2009年初，江西省又出台了一系列医疗卫生惠民政策，为老年人、低保对象、残疾人和妇女、孕产妇、儿童等重点人群，新增B超、肝功能等多项免费检查服务项目，提高了重点人群的保健补助费发放标准。全省社区卫生服务机构利用居民健康档案，共有24万名老年人、低保对象、残疾人，17万妇女，4万名儿童享受了这项服务。
浙江省目前正在实施“全人全程健康信息系统”：以个体生命周期为出发点，涵盖新生儿期、婴儿期、幼儿期、学龄前期、学龄期、青春期、青年期、中年期和老年期九大生命阶段，对生命历程中生理、心理和社会等进行多个维度动态变化的健康服务。中国工程院院士、浙江省科协主席李兰娟认为世界各国都在医改：健康档案是重点。中国现在也在建立以数字卫生为核心，以居民电子健康档案为基础的信息共享和利用项目改革。还有一个例子就是杭州的部分省级综合性医院以居民电子健康档案为基础，区域卫生数据中心为枢纽，利用统一的标准和规范，将分散在区域内各级各类医疗机构的信息系统（电子病历、医院信息系统、体检、检验等）相关个人健康，记录采集、存储在区域卫生数据中心，从而在区域内实现安全的个人电子健康档案信息共享。
．档案部门：新农村建设档案信息资源共享工程。国家档案局近年提出了建立覆盖人民群众的档案资源建设体系、利用体系、安全保管体系。全国性的民生档案资源建设、农村档案信息资源共享工程和浙江省档案局的档案登记备份工作是其主要体现。以萧山区为例，萧山区推出了“民生数字档案下乡进村”项目。该项目是指区档案局整合区档案馆馆藏、林业、民政、镇街和村社区室藏有关民生领域的数字档案资源，让村、社区的指定查档人员在自己的办公电脑上能访问本村、社区的相关数字档案。既是一项便民措施，更是共建共享镇街村民生数字档案资源的新尝试，是为新农村建设提供切实有效的档案服务的新途径。已共享各类档案数据库170万条，数字档案达150万页。数字档案馆自2004年至今访问人数达256727人次；查看原件数达40249件。其中大部分查询利用了涉农档案，或直接为农民服务。该项目已作为案例写入国家档案局《农村档案人员工作手册》，并在2009年全国农业档案信息资源共享工程会议上作典型发言。萧山的案例是政府部门服务民生的一次有益的尝试，对杭州市民生数字资源共享工程有一定的借鉴作用。
（三）国内外电子政务建设的启示
综合上述国内外的案例，给我们可以发现成功的电子政务都注重以下几个方面：
（1）以公众为中心。见表3
“从摇篮到坟墓”的电子公民中心
以公民为中心，而不是以官僚体制为中心
以公众为中心
从“出生到死亡”的全程服务
面向客户―公众
为民服务，民生管理单位接入街道
区域性的电子健康档案工程
数字卫生与电子健康档案
农村档案信息资源共享工程、民手数字档案下乡进村
表3：国内外电子政务建设的核心理念与成功案例
（2）国内服务民生项目都是从某一地域、某一行业或某一种民生数字资源起步的，都是实实在在的民生数字资源共享给老百姓，而不是大而全的、大而空的项目。
（3）注重信息的保密和共享问题。基本上都通过颁布法规政策、立法等方式来建立公众对个人数据保密性的信任，从而使电子政务工程发挥最大的作用。同时通过一系列技术手段解决政务信息、个人信息的保密和共享使用的矛盾，推动电子政务以公众为中心理念的落实。如英国、加拿大等。
（4）以政府为主导，积极开展电子政务。各国均有强有力的管理体制。如美国、英国、澳大利亚等。
（5）引进科学管理方法和技术。如项目管理理论和技术、客户关系管理、IT服务外包等。如加拿大、新加坡等。采用物联网和RFID（俗称电子标签）等等。
（6）消除数字鸿沟。各国政府采取多种手段消除数字鸿沟。包括提高互联网普及率，尤其是偏远地区网络覆盖率；培养电子市民；面向特殊群体提供专门信息服务等等。如英国、加拿大、澳大利亚等。
三、杭州市民生数字资源共享工程的现状调研
为了了解杭州市各民生数字资源管理部门对共享工程的现状，我们专门设计了杭州市民生数字资源共建共享工程问卷调查表并建立了相应的网页。该表由14大题16小题，内容涉及对该工程的认知程度、可行性与难点、互享资源、实施方法及总体看法等。该调查表发放17份，收回13份，占76.4%。反馈调查表的单位分别为杭州市公安局、杭州市环保局、杭州市劳动和社会保障局、杭州市民政局、杭州市卫生局、杭州住房公积金管理中心、杭州市残疾人联合会、杭州市林业水利局、杭州市人口和计划生育委员会、杭州市教育局、杭州市建设委员会、杭州市档案局、杭州市信息化办公室。通过对调查表的统计分析，现状如下：
（一）民生数字资源共建共享工程的共识已初步形成
参与被调查的13家单位均表示对该项工程的相关信息有一定的了解，占总调查单位的100%，可见民生数字资源共享工程在杭州已有相当的共识。
关于民生数字资源的范围，有7家单位除了认同背景资料中所列的民生数字资源种类外，还提出了其它种类：1.物价、税收、工商等各类收费、公共交通；2.住房、特殊人群保障等；3.物业管理；4.公证档案信息；5.工商登记；6.个人信用；7.职业技能；8.学习培训……。
关于民生数字资源共建共享工程的意义和作用，13家单位纷纷认为若在杭州市开展该项工程，有利于推进各部门相关民生数字资源的规范化建设和有效利用；有利于政府部门之间数字资源的共享，减少重复投入，提高行政效率；有利于老百姓对本人信息的方便利用，从而改善民生，占100%；其中有11家单位认为还有利于打破部门之间的“信息烟囱”和“信息壁垒”，占91.82%；其中有3家单位更是提出了自己的想法，认为开展此工程还有利于提高数据质量，优势互补；有利于建立健全政府信息资源共享保障机制。调查表明，杭州市的相关民生单位对开展民生数字资源共建共享工程都表示了相当的认同。
在此次调查中，多家单位纷纷发表了富有建设性的建议，表示了较大的兴趣，认为这是一项很值得开展的前瞻性工作，建议此项工程的开展应本着“政府主导、社会参与、政策扶持、部门联动”的基本原则，切实做好以下几个方面的基础性工作：1、将数字资源的保密放在重要位置，同时，还要做好与原有数据资源的整合；2、提高互联网普及率，尤其是偏远地区网络覆盖率，同时还要做好信息需求者的电脑知识培训工作，简化共享系统的操作方法，方便单位和个人的利用；3、建立民生数字资源共建共享软件平台，加强安全技术研发与信息安全法，同时也应兼顾便民性、服务性与特殊性，应充分考虑面向残疾人等特殊群体提供专门信息服务；4、加强部门协调，遏制各自为政、敝帚自珍，从而使得该项工程为公众发挥更大的作用；5、加强数字档案馆建设和民生数字档案资源建设；6、积累基础，完善体系，拓展应用；7、选择好的发展和示范点，培育具备自我发展能力的应用领域。这些建议表明民生资源管理单位对该工程的态度是积极的、主动的、建设性的，并在总体趋向上是一致的。
（二）杭州市民生数字资源共享工程的时机和条件已基本具备
在提到杭州市开展民生数字资源共建共享工程的时机是否成熟时，有4家单位认为时机已成熟，可操作。有的认为杭州本身信息技术比较发达，同时家庭电脑的普及率较高，而且现在是高科技信息化时代，开展此项工作已是迫在眉睫；有的认为经过多年的积极推进，目前已经形成相当好的基础，为深化应用创造了很好的条件。有8家单位认为有条件，但难度较大。从上面的数据可以看出，占92.3%的单位都认为在杭州市开展该项工程具备了一定的条件，还指出了开展的难度所在。
类似民生数字资源共享工程的研究和尝试可为杭州市开展此项工程提供理论上的研究成果和有益的经验教训。我们发现已有4家单位不仅有所了解，还研究过，可见在杭州市已有一些部门开始研究此项工程的可行性。有4家单位不但研究过，还尝试过，杭州市民政局、档案局、住房公积金管理中心、信息化办公室分别开展了低收入家庭信息核查平台、民生档案登记备份、市民卡工程、社区健康档案与个人信用等，这些单位已开展或正在开展的民生项目效果良好。
（三）杭州市民生数字资源的共享需求相当强烈
在提到如果在杭州市开展民生数字资源共建共享工程，各相关民生单位可以提供哪些民生资源给公众和各部门共享和需要利用哪些部门单位的资源时，大多数单位从实际出发，列举了许多资源（见表2），可见他们对开展此项工程的热情程度，踊跃参与。从表2中可以看出各民生单位都列出了可共享的民生数字资源，虽然表中有些不是民生信息，有的单位没有回答，但有一部分是受老百姓欢迎的信息，如居民健康信息、残疾人就业信息、个人公积金信息、职称评定等，表明了这些单位对民生问题的关注，难能可贵。从表2中可看出，13家单位中有10单位对其它部门的民生数字资源有很大的需求而且需求相当紧迫。各部门对民生资源的相互需求是开展此项工程的最佳条件。
单&&&&& 位
可共享的民生资源
需要利用别部门的民生资源
杭州市公安局
杭州市环保局
环境信息：区域空气、水质、噪声方面的信息
气象、城管、规划部门
杭州市劳动和社会保障局
无：应由业务单位填写
工商、民政、公安、教育等（最好由业务单位填写补充）
杭州市民政局
公安、劳动保障、工商、房管、税收
杭州市卫生局
居民健康信息
杭州市残疾人联合会
残疾人就业信息及各项优惠、扶持政策；办事流程
民政、劳动、教育、卫生、住房、社保、公安及档案局等部门的民生资源
杭州市林业水利局
水雨情汛息
天气、国土、城管、农业
杭州市人口和计划生育委员会
特殊情况再生育率批结果
公安、卫生、民政
杭州市教育局
公安局、社保部门、民政局、卫生局等
杭州住房公积金管理中心
个人查用所属公积金账户信息
房管、社保、工商、质监、民政
杭州市建设委员会
《杭州建设网》
主要来自于政府各部门
杭州市档案局
部分公证档案、破产改制企业档案、职称改革、大学生分配、公务员录用和工资改革档案等
杭州市信息化办公室
作为政府组成部门，应该关心所有的民生工作，所以也应当了解多数民生数字信息
表格2：杭州市各民生管理部门资源可共享和共享需求表
（四）杭州市民生数字资源共享工程的实施方法
当问到最应先解决的问题时，有10家单位（占76.9%）认为应成立市政府领导机构和执行机构，以解决民生资源的保密与共享、行业纵向管理与地方横向管理等诸多问题，杭州市信息办特别强调要有专业执行与咨询机构；有3家单位认为应颁发行政规章，确保民生数字资源共建共享的良好行政环境，有些单位还分别提出了应建立各部门和公众对民生数字资源保密性和真实性的信任机制、应建立民生数字资源的电子目录交换体系、应建立对各相关部门单位的考核和激励体系。在问到该如何设置执行机构时，有9家（占69.2%）单位认为应单独成立民生数字资源共建共享工程执行机构，杭州市信息办特别强调应有强有力的综合协调机构，有的单位提出应由杭州市信息办牵头，在杭州市政府的交换目录平台上开展；有的单位提出应以社会保险部门为主导，因为各种保险信息是与老百姓休戚相关的民生信息；有的认为应以档案局为主导，因为档案部门汇集了各政府部门的民生档案资源。
现有的民生资源是否可以直接利用问题，经调查，有10家单位认为自己所在单位的民生资源需要规范化，占76.9%；有9家单位认为需要筛选可共享数据，占69.2%；有5家单位认为本单位的民生资源需要数字化，占38.5%；认为民生数字资源共享会与现行规章冲突，需要政府协调的也有5家，占38.5%。
关于公民查询民生数字资源的利用方式问题。有8家单位（占61.5%）认为最好是建立两个民生数字资源服务平台：一个内网，专供各单位内部查询；一个外网，专供公众查询；其次是在图书馆、档案馆、办事服务中心、市民中心、村社区等公共场所提供查询，有3家单位提议；也有1家单位提出应专门设立查询地点。最好的查询凭证是利用身份证，有9家单位认同，占69.2%，其次是市民卡，有6家单位认同，46.2%,其它也有提出专门研发的智能卡，或多种技术手段的结合等。
关于民生数字资源共建共享工程的突破口问题，呼声较高的排序依次是市民政局、市社保部门、市公安局、市卫生局，分别占46.2%、46.2%、38.5%和30.8%。也有单位认为应将市档案局和市房管部门作为突破口的。
（五）杭州市民生数字资源共建共享工程存在的困难
经调查，13家单位中有8家认为虽然开展该工程已具备一定的条件，但还存在相当难度，主要原因是各部门之间的沟通协调问题、信息的保密问题、真正需要的市民信息化水平不高、观念问题等。有1家单位甚至认为时机不成熟，原因是百姓根本不了解。
在问到如果在杭州市开展民生数字资源共建共享工程，会面临的最大困难时，有8家单位认为是各政府部门之间的协调与沟通问题，占61.5%；有5家单位认为困难还在于各部门的认识问题，占38.5%；有4家单位认为是数字资源的保密问题，占30.8%；其中有1家单位认为困难还在于与现行管理体制、法律法规之间有一定抵触，占7.6%。
通过调查，课题组发现并分析了目前杭州市实施该工程的有利条件和存在问题。民生资源管理单位对该工程已形成初步的共识、时机和条件已基本具备、对民生数字资源共享的需求相当强烈、实施该工程的方式方法科学可行。当然，还有以下虽未列入调查问卷、但众所周知的有利条件，如杭州市政府信息化程度相对较高、市民和村民信息化素质较高、政府部门民生资源库种类丰富、相对完整，政府部门之间的信息共享依赖度和共享意识增强等。
但是部门之间的信息壁垒依然存在、对共享工程的理解不够、部门民生资源库规范化程度低、条线之间的行政规章冲突和信息保密与信息共享关系的难以把握是实施该工程的主要障碍。
要顺利开展此项工程，我们必须充分掌握和利用各种有利条件，认真研究解决存在的问题和困难，提出科学、有效的杭州市民生数字资源共享工程的路径选择。
四、民生数字资源共享工程的几点思考
要卓有成效地开展民生数字资源共享工程，笔者认为既要充分借鉴国内外电子政务建设关注民生、服务民生的理念、思路和方式、方法，又要立足区域各民生资源管理单位的现状，通过科学的研究和理性的分析，提出各地民生数字资源共建共享工程的路径选择。以下是几点思考。
（一）全面树立服务民生的电子政务建设核心理念
政府应大力倡导服务民生的电子政务建设理念，将目前的电子政务建设主要为政府服务、为本部门服务、为领导政绩工程服务全面转向为民服务，将公众当作客户进行客户关系管理，市政府及各部门的电子政务建设主要以公众为中心，为市民提供“从摇篮到坟墓”的全程服务。政府各民生管理部门要全面梳理民生数字资源，自觉、主动地将相关的民生数字资源进行共享。
在调查中，某些单位也提到了开展该项工程的难度在于各部门的观念问题和公众的观念问题。因此政府应大力宣传电子政务建设的核心理念―以公众为中心，大力宣传该工程的相关内容和意义，让政府部门、公众的观念有所转变，使各相关部门单位积极配合，使公众也积极的参与进来，从而使得该项工程发挥最大的功效。
（二）列入地方政府国民经济和社会发展规划
民生数字资源共享工程是一个系统工程，由于人们观念、认识的不统一，部门利益和现行法律法规的冲突，资源分布在政府各职能部门、且民生资源需要数字化、规范化和大量筛选，需要投入相当的人力、财力和物力，不可能一蹴而就，因此需要统筹规划，分段实施。政府应将其列入地方政府国民经济和社会发展规划，加强预算管理。我国电子政务建设缺乏总体规划，政府各个部门各自为政，各级政府电子政务建设缺乏上下沟通。在资金筹措上，八仙过海，各显神通，资金浪费和重复建设较为严重，资金预算缺乏规范流程和依据。
（三）专门成立权威的机构负责开展民生数字资源共享工程
专门机构的成立，可以更好的执行和实施该项工程，让各个政府部门的服务无缝集成，实现所有政府机构的信息与服务的传递，减少不必要的麻烦，节约更多的时间，提高效率。问卷调查结果也表明政府各部门希望能成立专门的领导机构、执行机构和咨询机构。
成立专门机构的职责如下：1.制定有关的行政法规和政策方针，以保障此项工程在强势的法律和行政环境下开展。2.协调政府各部门之间的关系，加大各部门之间的沟通，消除存在的“信息壁垒”和“信息烟囱”。3.制定统一的技术标准和业务规范，如民生数字资源共建共享目录交换体系、民生信息保密与信息共享―提升公共服务质量的途径、民生数字资源共建共享元数据标准、民生数字资源共建共享数据交换标准等等。4.对政府各部门提供的民生信息的筛选、清洗和规范进行指导，并有一定的专技人才从事此项具体的业务工作。笔者认为此项工作虽然是业务和技术工作，但应涉及信息保密、个人隐私和信息安全，不宜外包或由企业承担。5.研究、建立、推广应用和运维杭州市民生数字资源共享软件平台。6.负责对政府部门民生数字资源共建共享工程的绩效考核。
（四）认真找准民生数字资源共建共享工程的突破口
找准民生数字资源共建共享工程的突破口，对于此项工程的开展十分必要，只要有一个或几个突破口，以点带面，那么整个工程就能一步一步开展起来。
结合目前的现状，笔者认为突破口应以公安局的人和户籍信息作为基础资源库，然后在社保、民政、卫生、教育、档案等选择一种以上的民生资源库作为先行试点，也可以同一单位两种或两种以上的民生数字资源进行整合，如社保部门可以整合五险形成个人社会保险信息；卫生部门可以将一个区域出生医疗证明档案、电子健康档案和电子病历档案整合起来，或将上述某一种档案信息在整个地区各大医院之间进行整合。档案部门可以整合婚姻登记档案、户口迁移档案、农民建房档案、职称评定档案、职务任免档案形成民生档案资源库。也可以对上述至少两个或两个以上单位的民生数字资源进行整合，如在公安部门的户籍信息资源库基础上，整合社保部门的一种以上的民生数字资源。
（五）科学谋划民生数字资源共建共享工程的技术路线
结合国内外的经验和杭州市的调研，笔者认为一要建立独立的民生数字资源共建与共享软件平台，应组织、聘请专家设计共享平台的功能需求书，并经多方论证，才能通过公开招投标物色相应的软件公司。二是网络，一个在政务内网或外网，供政府各部门进行数据交换和相互查询共享。供公众查询的民生信息可根据需要放在英特网或专门的网络服务点，如图书馆、档案馆、办事服务中心、市民中心、村社区等公共场所。三是查询凭证。凭身份证、市民卡等有效证件可在指定服务点出具凭证。同时象个人网上银行一样建立个人“网上信息库”，公民登录后，可看到本人所有的档案与信息，从出生、就学、就业、就医、健康、保险、经济信息等。技术手段可采用身份证或市民卡号码加USB KEY、动态口令、口令卡等金融级的安全凭据。这样即使在英特网上，公众的个人信息也是安全的。四是明确个人信息安全等级。一些保密等级的个人信息应按照保密网的要求建立，如人事处理信息；其次是个人隐私信息，如财产信息，按照个人隐私保护的要求建立；最次是个人一般性、不甚敏感的信息，这类信息是最大量的，如出生、就学、就业、职称评定、职务任免、个人荣誉、社会保险、公积金、民政信息、医疗卫生信息等。不同等级的信息采用不同的技术手段加以隔离。五是引入科学管理方法，如项目管理的理论和技术、客户关系管理、IT技术外包等方法。
（六）逐步建立民生数字资源共建共享工程的保密与共享体系
首先必须制定相应的行政规章，妥善处理好市民的个人信息，让市民相信他们的个人隐私得到了充分的保护。有了一个良好的法律环境，才能建立公众对个人数据保密性的信任，才能为公众提供人性化的、有效的服务。
其次要消除数字鸿沟，努力提升公众共享民生数字资源的受惠率。按照目前的情况，一是要重视基础设施建设，提高互联网普及率，尤其是偏远地区网络覆盖率；二是对公众进行全面的计算机培训，可以通过农技110，农民信箱等渠道贯彻；三是要面向特殊群体提供专门信息服务。
注&&& 释：
[[i]]姚国章：《美国电子政务战略规划解析.中国信息产业网》，/xxh/content//content_726140.htm，.
[[ii]]中思网：《英国电子政务建设对我国的启示》，/Doc/web//8796.htm
[[iii]]曾勤生：健康档案让46万社区居民享受免费医疗服务[N].中国档案报，.
[[iv]]李兰娟：网聊未来医疗：从生到死 每人建一份活档案，/roll//872908.htm
[[v]]杭州市民生数字资源共享工程问卷调查网页，
[1]Owen E.Hughes：Public Management And Administration：An Introduction（Third Edition）[M]，Macmillan Press，1998
[2]《国家电子政务总体框架》，/view/e27cbb4cf7ecd1d6.html
[3]《年国家信息化发展战略》，http://www./n56780.html
[4] 赵菁华：电子政务概念的由来及发展[N].人民日报，.
[5] 杨冬权：以实现农村档案信息共享为目标 开辟社会主义新农村建设档案工作新天地―在全国农村档案信息资源共享工作现场会上的讲话[N].中国档案报，.
[6] 英国公共服务网，http://www.direct.gov.uk/en/index.htm
[7] 美国政府网，http://www.usa.gov/
[8] 美国公共服务网，http://www.usa.gov/Citizen/
[9] 新加坡政府网，http://www.gov.sg/
[10]新加坡公共服务网，http://www.psc.gov.sg
[11]加拿大政府网，http://canada.gc.ca/home.html
[12]加拿大公共服务网，http://www.psc-cfp.gc.ca/index-eng.htm
[13]澳大利亚政府网，http://australia.gov.au/
[14]澳大利亚公共服务网，http://www.apsc.gov.au
作者简介：
陈金官，杭州市萧山区档案局信息技术科科长、副研究馆员。
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