摘 要 新《环境保护法》内含许多制度、理念的创新，承载着环境保护基本法的厚望。然而，新环保法的法律位阶不凸显，涉及环保" />
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关于新《环境保护法》的几点思考
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　　摘 要 新《环境保护法》内含许多制度、理念的创新，承载着环境保护基本法的厚望。然而，新环保法的法律位阶不凸显，涉及环保的法律呈分散、扁平状，难以通过修改全部单行法来承接新环保法的使命。新环保法所构建的公益诉讼制度中，诉讼主体要件不明晰，诉讼范围未包括行政机关的不作为。鉴于此，建议制定司法解释以对环保法进行细化和完善。 中国论文网 /2/view-6266731.htm　　关键词 环境保护法 公益诉讼 行政机关 　　作者简介：吴梅，中山大学法学院，在职研究生，研究方向：经济法。 　　中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：（-02 　　新《环境保护法》（以下简称“新环保法”）已于日通过修订，将于日起施行。本次修订，也是25年磨一剑，较之于旧法，新环保法在制度、理念上有显著的突破和创新，被评价为“史上最严格环保法”。在享有盛名的同时，新环保法在细枝末节上仍有所疏漏，亟需补充修改，完善与相邻法律制度的衔接，使新制度、新理念得以顺利落地。 　　一、新《环境保护法》的细化 　　新环保法目前是环境保护的最新法，根据新法优于旧法的原则，应获优先适用，当新环保法没有规定时，才适用其他相关法律法规。同时，新环保法被定位为环境保护的基本法，在环境保护工作中起到统领作用，这决定了新环保法必然有很多基本制度的构建，或是原则性、准则性的宏观规定，例如环境规划、环境监测、总量控制、生态补偿、排污许可等。这意味着这些立足较高的新制度、新理念要落实，需要制定配套细则才能完成。“若是这个问题不能得到妥善解决，新《环境保护法》中关于生态保护的规定将会被架空，形同虚设。” 　　将新制度、新理念予以细化、量化规定的一个困境是，新环保法作为环境保护基本法的地位不够凸显。新环保法与其他相关法律法规，例如《海洋环境保护法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《农业法》、《草原法》、《矿产资源法》等，都是由全国人大常委会审议通过，就立法位阶而言，新环保法并未脱颖而出占据明显的统领地位，但从新环保法的内容来看，又要求是自上而下的立法模式，这使得新环保法不能有效助推其他法律法规的修改，影响环保基本法与单行法相契合的进程。再者，涉及环境保护的立法较为宽泛，若拟完全通过修改各领域的环保单行法来配合新环保法的实施，不能达到高效落地之效果。 　　鉴于此，笔者建议通过制定新环保法司法解释的方式直接、集中地进行细化规定。新环保法中除了原则性的宏观规定外，本身也不乏细致规定，例如按日连续处罚、违法排污设备拆除权、环评机构和环监机构责任连带等。因此，涉及到属于水、空气、土地等与环境保护相关领域的法律条文的修改，可以纳入新环保法司法解释中一并完成，形成以原则为主、细则为辅的新环保法体系。 　　二、环保公益诉讼的主体资格要件 　　新环保法吸收了国际通行的公益诉讼制度，但在制度设计上采取过于保守的态度。新环保法的三次审议中，在公益诉讼的问题上争议最大，曾数易其稿，将诉讼主体由中华环保联合会改为全国性社会组织，最终扩展为满足一定条件的社会组织，这反映了公益诉讼制度在博弈中的不成熟规定，另一例证如下：新环保法要求，“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”，这一规定的立足点是值得肯定的，但从上下文无法推定该条文是属于诉讼主体资格要件的规定还是属于一般的管理性规范，以致“牟取利益”所引致的法律效果不明晰，无法推断以下两种情况该如何处理：对于诉讼前该社会组织就明知诉讼结果必然与其具有经济利益关系，该社会组织还能否提起公益诉讼？诉讼过程中才显露该社会组织的牟利意图，此时该社会组织是否被中止或丧失诉讼主体资格？ 　　社会团体违反职业操守和社会道德风尚，虽然有《社会团体登记管理条例》等法律法规的具体罚则来约束和规范，但因新环保法是规定环境公益诉讼主体资格的本源法律，若该法仅对“牟取利益”进行消极评价，未明确纳入主体资格要件，容易产生歧义，难以推定适用，毕竟“牟取利益”在决定社会团体资格，与决定环境公益诉讼主体资格上属于两个不同的问题。此外，新环保法未明确规定主体资格丧失的具体情形和后续处理，若拟通过援引其他法律法规来弥补该本源法律的疏漏，在逻辑上是难以实现法律规定的闭合。 　　基于法律完整性和统一性的考量，笔者建议增设“社会组织与其所从事的公益活动没有经济利益关系”这一规定，并置于第五十八条第三项，与其他两项并列作为环保公益诉讼主体资格的要件。同时，将“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”修改为“提起诉讼的社会组织通过诉讼牟取经济利益的，法院有权中止该社会组织的诉讼活动，符合第五十八条所列条件的其他社会组织向法院申请参与该诉讼活动的，法院应当继续审理。”公益诉讼实际上已经构成对传统诉讼主体资格制度的突破，通过较大程度地开放公益诉讼，“有助于治疗‘违法成本低’的中国环保痼疾，加强行政执法效力。” 　　三、环保公益诉讼的范围 　　在环保公益诉讼制度的构建上，还有一个非议之处，即“环境公益诉讼到底涵盖不涵盖对行政机关不作为的责任”。《环境保护法》的修订草案和审议通过的修正案，均未正面涉及该题，仅将公益诉讼范围表述为“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”。笔者主张，应将环保公益诉讼范围明确扩张至行政机关的不作为行为。 　　首先，公益民事诉讼和公益行政诉讼的旨意具有同一性。允许社会组织对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起公益民事诉讼，是借助相对强势的群体力量来克服弱势群体在私力救济活动中的功能缺陷，旨在保护生态环境和维护受害个体之利益。而允许社会组织对行政机关的不作为行为提起公益行政诉讼，同样是通过扩张诉讼主体范围来实现环境保护和私权救济。 　　其次，允许公益行政诉讼，符合新环保的责任本位理念。清华大学环境学院环保产业研究中心主任傅涛表示，“环保法重点是讲责任归属，而不是权利归属”，“如果说老的环境法是在分配权利，修订后的《环境保护法》则已经开始在分配责任，他初步构架了一个以责任为主导的、环境可持续发展的全新体系，虽仍有些许不到位，但已经向责任性环境法走出决定性的一步。”针对生态环境所引致的责任，应当组成周延的责任体系，既包括污染环境、破坏生态行为人的刑事责任、民事责任和行政责任，还应当包括行政机关不作为的法律责任，而对于后者责任的追究，理应扩张诉讼主体范围，适用公益诉讼规则。
　　再者，允许公益行政诉讼，能促使公众参与环境保护的程度。新《环境保护法》增设一章“信息公开和公众参与”，赋予公民、法人和其他组织享有信息、参与和监督环境保护的权利，正体现立法者极力强化公众环境保护功能的意愿，打破行政机关对生态环境进行监督、管理的垄断局面。允许符合条件的社会组织对行政机关提起诉讼，恰好是社会组织参与、监督行政机关保护环境工作的强有力保障。 　　简言之，将环境保护公益诉讼的范围放宽至行政机关的不作为，与新《环境保护法》所新增的“信息公开和公众参与”理念相契合，也与新《环境保护法》的价值取向相一致。允许环保行政公益诉讼，也是对环境行政代履行制度阙失的一种补充，“从目前我国环境执法实践来分析，环保机关执行力的强化虽是急需，但强化应只是弱化的过渡，以最终实现环境法执行的公权与私权共同参与、共同保障。”据此，“环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼共同居于‘一体两翼’的地位，不可偏废其一”。 　　四、小结 　　新环保法的修订和颁布意义重大，明确将环境保护纳入国家基本国策，辅之以多项制度为生态环境的可持续发展保驾护航。但环保法的修改，应当逐渐褪除计划经济的痕迹，“主要思路是将现有8部环保单行法进行整合，并将其提升为国家基本法” 。而在整合过程中，较为高效的方式则是通过司法解释弥补新环保法的疏漏，以及取代滞后于现代经济活动的旧环保单行法的部分适用。 　　参考文献： 　　[1] 金煜，王硕.解读“史上最严格环保法”.http：//www.banyuetan.org/chcontent/sz/szgc /2 433.html，最后访问时间：日. 　　[2] 常纪文.新《环境保护法》：史上最严但实施最难.环境保护.2014（10）. 　　[3] 夏军.新环境保护法的突破和困境.http：///55238.html，最后访问时间：日. 　　[4] 王玮.政府环境责任怎样做到尽责而不越界？http：//.cn/fzxw/fzy w/752_1.html，最后访问时间：日。 　　[5] 刘永丽.傅涛：新环保法的责任维度解析.http：//news./html/201 4/05/ .shtml，最后访问时间：日。 　　[6] 竺效，丁霖.论环境行政代履行制度入《环境保护法》――以环境私权对环境公权的制衡为视角.中国地质大学学报（社会科学版）.2014（3）. 　　[7] 王灿发，程多威.新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建.环境保护.2014（10）. 　　[8] 卢慧.人大代表建议《环保法》提升为国家基本法.http：///fz//5919011.shtml，最后访问时间：日。
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信息来源：中国环境报
　　地方政府的环境责任是什么？如果用一句话来表述，就是对本行政区域的环境质量负责。这是新《环境保护法》在总则中做出的法律规定，后面有关地方政府环境责任的条款，基本都与这一条有逻辑关系。　　对行政区域的环境质量负责，就是要让环境质量越来越好，底线是不能越来越坏。为政一任，如果环境质量下降了，生态比过去破坏了，就要承担责任。这项法律规定，体现党中央关于生态文明建设的重大执政理念，与党和国家有关环境责任追究的一系列规定相衔接。有了党规、国法作依据，环境责任追究就不再是一句口号。地方政府没有履行应尽的环境责任，主要负责人的仕途就要受到影响，如果由于决策错误或者监管不力出现重大生态环境问题，就要追究责任，而且终身追究。　　对环境质量负责，或者说，要使环境质量越来越好，起码不能越来越坏，最关键的问题是正确处理保护与发展的关系。保护与发展，两者相辅相成，又有一定矛盾。党中央、国务院要求各级党委和政府一定要正确处理保护与发展关系，这既是政治责任，也是法律责任。新《环境保护法》的很多条款，实质上是关于地方政府如何正确处理保护与发展的规定。　　相对于修订前，新《环境保护法》关于政府责任的规定大大加强了。那么，是不是说，地方环境保护的责任全部都由政府来承担呢？当然不是。政府的权力有限，责任同样是有限的。　　新《环境保护法》明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。特别是企事业单位和其他生产经营者，应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。公民应当采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。　　地方政府对企事业单位和其他生产经营者的环境行为实施监管，对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人给予奖励，并且推动公众参与，加强环境宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环保志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造环境保护的良好风气。　　地方政府的具体责任，可以概括为四方面，财政投入、监督管理、直接做事、鼓励单位和个人做事。涉及省级以下地方政府的环境责任，共有14条，体现于新《环境保护法》总则、监督管理、保护和改善环境、防治污染和其他公害等四章。每一条都有深刻内涵和很强的针对性，是地方政府履行环境责任的基本依据。
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地方政府的环境责任是什么？——关于新《环境保护法》等法律法规及有关文件规定的十四个应当||||||||||
最新播报：
全国人大常委会关于修改《海洋环境保护法》等七部法律的决定
　　新华社北京12月28日电
全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国海洋环境保护法》等七部法律的决定
（日第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过）
第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定：
一、对《中华人民共和国海洋环境保护法》作出修改
（一）将第四十三条修改为：“海岸工程建设项目的单位，必须在建设项目可行性研究阶段，对海洋环境进行科学调查，根据自然条件和社会条件，合理选址，编报环境影响报告书。环境影响报告书报环境保护行政主管部门审查批准。
“环境保护行政主管部门在批准环境影响报告书之前，必须征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。”
（二）将第五十四条修改为：“勘探开发海洋石油，必须按有关规定编制溢油应急计划，报国家海洋行政主管部门的海区派出机构备案。”
（三）删去第八十条中的“审核和”。
二、对《中华人民共和国药品管理法》作出修改
将第十三条修改为：“经省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，药品生产企业可以接受委托生产药品。”
三、对《中华人民共和国计量法》作出修改
（一）删去第十条第二款中的“并向国务院计量行政部门备案”。
（二）将第十四条中的“国务院计量行政部门”修改为“省、自治区、直辖市人民政府计量行政部门”。
四、对《中华人民共和国渔业法》作出修改
将第二十三条第二款修改为：“到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放。海洋大型拖网、围网作业的捕捞许可证，由省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门批准发放。其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放；但是，批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。”
五、对《中华人民共和国海关法》作出修改
（一）将第十一条第一款修改为：“进出口货物收发货人、报关企业办理报关手续，必须依法经海关注册登记。未依法经海关注册登记，不得从事报关业务。”
（二）将第二十条第一款修改为：“进出境船舶和航空器兼营境内客、货运输，应当符合海关监管要求。”
（三）将第二十六条修改为：“海关接受申报后，报关单证及其内容不得修改或者撤销，但符合海关规定情形的除外。”
（四）将第八十六条第八项修改为：“（八）进出境运输工具，不符合海关监管要求或者未向海关办理手续，擅自兼营或者改营境内运输的”。
（五）删去第八十八条中的“和未取得报关从业资格”。
（六）将第八十九条修改为：“报关企业非法代理他人报关或者超出其业务范围进行报关活动的，由海关责令改正，处以罚款；情节严重的，撤销其报关注册登记。
“报关人员非法代理他人报关或者超出其业务范围进行报关活动的，由海关责令改正，处以罚款。”
（七）将第九十条修改为：“进出口货物收发货人、报关企业向海关工作人员行贿的，由海关撤销其报关注册登记，并处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任，并不得重新注册登记为报关企业。
“报关人员向海关工作人员行贿的，处以罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
六、对《中华人民共和国烟草专卖法》作出修改
删去第八条中的“经全国或者省级烟草品种审定委员会审定批准后”。
七、对《中华人民共和国公司法》作出修改
（一）删去第七条第二款中的“实收资本”。
（二）将第二十三条第二项修改为：“（二）有符合公司章程规定的全体股东认缴的出资额”。
（三）将第二十六条修改为：“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。
“法律、行政法规以及国务院决定对有限责任公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的，从其规定。”
（四）删去第二十七条第三款。
（五）删去第二十九条。
（六）将第三十条改为第二十九条，修改为：“股东认足公司章程规定的出资后，由全体股东指定的代表或者共同委托的代理人向公司登记机关报送公司登记申请书、公司章程等文件，申请设立登记。”
（七）删去第三十三条第三款中的“及其出资额”。
（八）删去第五十九条第一款。
（九）将第七十七条改为第七十六条，并将第二项修改为：“（二）有符合公司章程规定的全体发起人认购的股本总额或者募集的实收股本总额”。
（十）将第八十一条改为第八十条，并将第一款修改为：“股份有限公司采取发起设立方式设立的，注册资本为在公司登记机关登记的全体发起人认购的股本总额。在发起人认购的股份缴足前，不得向他人募集股份。”
第三款修改为：“法律、行政法规以及国务院决定对股份有限公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的，从其规定。”
（十一）将第八十四条改为第八十三条，并将第一款修改为：“以发起设立方式设立股份有限公司的，发起人应当书面认足公司章程规定其认购的股份，并按照公司章程规定缴纳出资。以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手续。”
第三款修改为：“发起人认足公司章程规定的出资后，应当选举董事会和监事会，由董事会向公司登记机关报送公司章程以及法律、行政法规规定的其他文件，申请设立登记。”
（十二）删去第一百七十八条第三款。
此外，对条文顺序作相应调整。
本决定对《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国烟草专卖法》所作的修改，自公布之日起施行；对《中华人民共和国公司法》所作的修改，自日起施行。
《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国公司法》根据本决定作相应修改，重新公布。
[责任编辑：环境保护公众参与办法
环境保护部令部令 第35号
环境保护公众参与办法
　　《环境保护公众参与办法》已于日由环境保护部部务会议通过，现予公布，自日起施行。
部长&&陈吉宁
　　环境保护公众参与办法
　　第一条 为保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，畅通参与渠道，促进环境保护公众参与依法有序发展，根据《环境保护法》及有关法律法规，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。
　　第三条 环境保护公众参与应当遵循依法、有序、自愿、便利的原则。
　　第四条 环境保护主管部门可以通过征求意见、问卷调查，组织召开座谈会、专家论证会、听证会等方式征求公民、法人和其他组织对环境保护相关事项或者活动的意见和建议。
　　公民、法人和其他组织可以通过电话、信函、传真、网络等方式向环境保护主管部门提出意见和建议。
　　第五条 环境保护主管部门向公民、法人和其他组织征求意见时，应当公布以下信息：
　　（一）相关事项或者活动的背景资料；
　　（二）征求意见的起止时间；
　　（三）公众提交意见和建议的方式；
　　（四）联系部门和联系方式。
　　公民、法人和其他组织应当在征求意见的时限内提交书面意见和建议。
　　第六条 环境保护主管部门拟组织问卷调查征求意见的，应当对相关事项的基本情况进行说明。调查问卷所设问题应当简单明确、通俗易懂。调查的人数及其范围应当综合考虑相关事项或者活动的环境影响范围和程度、社会关注程度、组织公众参与所需要的人力和物力资源等因素。
　　第七条 环境保护主管部门拟组织召开座谈会、专家论证会征求意见的，应当提前将会议的时间、地点、议题、议程等事项通知参会人员，必要时可以通过政府网站、主要媒体等途径予以公告。
　　参加专家论证会的参会人员应当以相关专业领域专家、环保社会组织中的专业人士为主，同时应当邀请可能受相关事项或者活动直接影响的公民、法人和其他组织的代表参加。
　　第八条 法律、法规规定应当听证的事项，环境保护主管部门应当向社会公告，并举行听证。
　　环境保护主管部门组织听证应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，并保证其陈述意见、质证和申辩的权利。
　　除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行。
　　第九条 环境保护主管部门应当对公民、法人和其他组织提出的意见和建议进行归类整理、分析研究，在作出环境决策时予以充分考虑，并以适当的方式反馈公民、法人和其他组织。
　　第十条 环境保护主管部门支持和鼓励公民、法人和其他组织对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督。
　　第十一条 公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，可以通过信函、传真、电子邮件、“12369”环保举报热线、政府网站等途径，向环境保护主管部门举报。
　　第十二条 公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。
　　第十三条 接受举报的环境保护主管部门应当依照有关法律、法规规定调查核实举报的事项，并将调查情况和处理结果告知举报人。
　　第十四条 接受举报的环境保护主管部门应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益。
　　第十五条 对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，依法给予奖励。
　　国家鼓励县级以上环境保护主管部门推动有关部门设立环境保护有奖举报专项资金。
　　第十六条 环境保护主管部门可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式，支持符合法定条件的环保社会组织依法提起环境公益诉讼。
　　第十七条 环境保护主管部门应当在其职责范围内加强宣传教育工作，普及环境科学知识，增强公众的环保意识、节约意识；鼓励公众自觉践行绿色生活、绿色消费，形成低碳节约、保护环境的社会风尚。
　　第十八条 环境保护主管部门可以通过项目资助、购买服务等方式，支持、引导社会组织参与环境保护活动。
　　第十九条 法律、法规和环境保护部制定的其他部门规章对环境保护公众参与另有规定的，从其规定。
　　第二十条 本办法自日起施行。
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