组织转型中单位去社会化是什么?_百度知道
组织转型中单位去社会化是什么?
具体定义?急用
提问者采纳
单位社化含义指剥离单位所承担部社职能前单位仅要给员工发工资要建房、办幼园等等单位社化要剥离些职能让建房事交给专门房产发商办幼园让其教育机构办等
其他类似问题
为您推荐：
社会化的相关知识
其他2条回答
说简单点儿就是企、事业中用工人员规范，必须使用面向社会招录的人员（公务员），取消合同工、临时工
说得复杂点，就是：
规范市级机关、事业单位社会化用工行为，理顺机关、事业单位用工方式，提高服务水平，保障用工单位和个人的合法权益
机关新聘工勤人员和事业单位政府购买劳务岗位用工人员等各类用工统称为机关、事业单位社会化管理职工。
1、各机关、事业单位应按照“从严控制，精简高效，先批后用”的原则，面向社会招录社会化管理职工，录用人员统一实行工资市场化、管理合同化、保险企业化管理方式。
2、机关原则上在行政附属空编内或车辆编制数内申请使用社会化管理职工（参照公务员法管理的事业单位可在单位空编数内，按照合理的原则申请使用），特殊情况必须专题向市编委申请。
事业单位社会化的改革思路与对策分析
事业单位目前存在的突出问题
1、体制不顺。当前，事业单位在体制上依然存在着政事不分的严重现象。从中央到地方都有一部分政府部门之外的事业机构。且承担着行政职能，如档案管理机构、史志机构、环境监理机构、统计调查机构、物价检查机构等。这类机构实为事业性质，使用事业编制，而行使的却是政府行政职能，其人员经费一般都是财政承担。还有一些党政机关因自身编制不够，使用事业编制的现象也比较普遍。另外，还有一些事业单位在组织形式、管理方式、人事制度等方面事业单位往往按政府机关去执行，套用行政级别，行政化倾向十分严重、官本位意识突出。
2、部门所有、条块分割。我国事业单位基本是按照计划经济体...
等待您来回答
下载知道APP
随时随地咨询
出门在外也不愁&& 技能鉴定
关于加强社会化职业技能鉴定进一步推进企业技能人才评价工作的意见晋人社厅发〔2011〕31号
各市人力资源和社会保障(劳动保障)局，各有关企业：&&& 为贯彻落实《山西省中长期人才发展规划纲要（年）》，加快高技能人才队伍建设，“十二五”期间，实现为125万人次提供鉴定服务，建成10个国家级示范鉴定所，培养100名省级优秀考评员，在50个企业建立技能人才评价制度，为我省转型跨越提供技能人才保障，现就加强社会化职业技能鉴定，进一步推进企业技能人才评价工作，提出如下意见。&&& 一、建立规范高效的职业技能鉴定工作秩序&&& （一）规范各级各类职业技能鉴定机构的服务体系。省职业技能鉴定中心主要负责省属国有企业（含国有控股）和中央驻晋企业的职业技能鉴定工作；市级职业技能鉴定中心负责本行政区域内市属和市属以下国有企业（含国有控股）的初、中、高级（国家职业资格五级、四级、三级）职业技能鉴定工作；职业技能鉴定所（站）依据省人力资源和社会保障厅批准的职业（工种）范围，除配合鉴定中心的考评工作外，重点在非公有制企业和其它社会从业人员中开展职业技能鉴定工作。全省技师、高级技师（国家职业资格二级、一级）的考评工作，在省技师评审委员会的领导下，由省职业技能鉴定中心组织鉴定考核。市级职业技能鉴定中心负责本行政区域内市属及市属以下企业、其他社会从业人员技师、高级技师报名、资格审查等事宜。全国统考的新职业，由省职业技能鉴定中心具体组织实施。省职业技能鉴定中心在全省设立的新职业考试报名点，要及时上报主管行政部门备案。行业鉴定机构在国家批准的特有职业（工种）范围内开展鉴定。&&& （二）加强职业技能鉴定机构的管理和监督。省职业技能鉴定中心负责指导、协调全省各级各类职业技能鉴定机构的工作，并提供相关的技术支持服务。同时做好省管鉴定所（站）的日常业务管理和质量考核工作。考试鉴定的日常安排要及时上报主管行政部门。市级职业技能鉴定中心要加强对所管职业技能鉴定所（站）的业务指导、日常管理和质量考核工作，并提供相应的技术服务，考试鉴定的日常安排要及时上报主管行政部门。各级各类职业技能鉴定所（站）是职业技能鉴定中心职能的延伸，必须接受同级人力资源和社会保障行政部门及其职业技能鉴定中心的监督管理和指导。经国家人力资源和社会保障部批准设立的行业鉴定机构（中心、所、站），要在省人力资源和社会保障厅的管理下开展工作，按时报送各种统计报表，主动接受质量监督检查。各级人力资源和社会保障部门要切实加强对职业技能鉴定工作规划、管理和监督检查，积极推动我省职业技能鉴定工作健康、有序、快速发展。&&& 二、鼓励技能竞赛，激励技术创新，形成有利于技能人才成长的社会氛围&&& （三）鼓励职工参加各级各类技能竞赛活动，提升职工学技能积极性。各级人力资源和社会保障部门要进一步发挥好职能作用，积极支持企业开展内部岗位练兵、技术比武、技能竞赛等多种活动，调动职工学技术、比技能的积极性。要指导行业、企业和社会团体积极开展多层次的职业技能竞赛，以促进企业、行业、地区之间劳动者技能交流。要按照《山西省职业技能竞赛管理办法》规范和指导技能竞赛活动，保证其健康、有序开展。技能竞赛预赛阶段，要组织各职业（工种）职工广泛参加。经层层竞赛选拔进入决赛阶段后，省级一类竞赛同职业（工种）参赛选手要不少于30名，其它竞赛级别应不少于20名。对省级一类技能竞赛获得各职业（工种）前三名的选手，由省人力资源和社会保障厅颁发技师职业资格证书，并可破格申报高级技师资格考评，同时报请省人民政府授予“三晋技术能手”荣誉称号；第四至六名的选手，颁发高级工职业资格证书。已取得高级工职业资格证书的，颁发技师职业资格证书。对省级二类技能竞赛获得各职业（工种）第一名的选手，由省人力资源和社会保障厅颁发技师职业资格证书，并可破格申报高级技师资格考评，同时报请省人民政府授予“三晋技术能手”荣誉称号；第二至三名的选手颁发高级工职业资格证书，并可破格申报技师资格考评。第四至六名的选手，颁发高级工职业资格证书。对市级一类技能竞赛（按高级工标准要求命题）各职业（工种）第一名的选手，由省人力资源和社会保障厅颁发技师职业资格证书；第二、三名选手颁发高级工职业资格证书，并可破格申报技师资格考评。中央驻晋企业参加全国技能竞赛的优胜者，根据大赛组委会的竞赛规则、规程和奖励办法，企业可向省人力资源和社会保障厅申请颁发职业资格证书。对同期、同一赛事多次获奖人员，按最好成绩颁发相应等级职业资格证书。&&& （四）建立技能人才激励机制，激发技能人才的创新动力。对技术技能贡献突出的优秀人才和先进人物，经企业申报，省人力资源和社会保障厅批准后，可直接颁发职业资格证书。其中：“中华技能大奖”、“全国技术能手”称号获得者，颁发高级技师职业资格证书。全国劳动模范或“全国五一劳动奖章”获得者，颁发高级技师职业资格证书。“三晋技术能手”获得者，颁发技师职业资格证书。省级劳动模范或“省五一劳动奖章”获得者，颁发技师职业资格证书。对获得国家和省技术发明奖的，颁发上一等级职业资格证书；贡献突出的，颁发技师或高级技师职业资格证书。&&& 三、分类分步组织实施，进一步做好企业技能人才评价工作&&& （五）建立分类分步的技能人才评价管理工作机制。企业技能人才评价工作要依据国家职业标准，在企业建立起一套符合本企业生产特点的职工业绩考核和技能评价体系，将评价工作纳入企业发展规划。先期试点的企业，在总结试点工作的基础上，要建立企业技能人才评价长效机制，有计划、有步骤地组织实施。具有一定规模、生产经营正常，新申请纳入企业技能人才评价范围的企业，要制定本企业技能人才评价实施方案，报省人力资源和社会保障厅核定后组织实施。各企业要规范鉴定申报、资格审查和工作流程，完善内部管理制度，按规定向省职业技能鉴定中心上报职工技能鉴定考核成绩，申请核发职业资格证书。&&& （六）支持鼓励企业开展技能人才评价工作。&&& 1、企业可依据国家职业标准，制定符合生产实际的能力考核和业绩评定内容，自主组织本企业职工初级、中级、高级职业技能鉴定工作。对先期试点的企业已开展全体职工、全部工种技能鉴定的，经省人力资源和社会保障厅批准，可在企业设立技师、高级技师专业评审组，以企业为主开展技师、高级技师的评审。试点期间已设立技师、高级技师专业评审组的企业，由企业自主组织评审。企业可打破标准化考核鉴定方式，根据生产、设备、技术、工艺等岗位特性需求，在企业生产一线开展鉴定工作，在生产服务过程中进行考核。对掌握高超技能，工作业绩突出的劳动者，要打破年龄、工龄、身份、等级的限制，破格参加技师、高级技师考评，让优秀技能人才脱颖而出。评审结果报省技师评审委员会批准。&&&&2、企业可选择职业技能鉴定所（站）进行技能鉴定。需要设立职业技能鉴定所（站）的，只要具备规定条件，均可由省人力资源和社会保障厅批准设立。纳入企业技能人才评价范围的企业，均可组织本企业技师、高级技师考评的报名和资格审查工作。&&& 3、可从本企业具有技师、高级技师和中、高级技术职称的人员中选聘考评员。企业技师、高级技师评审专家组组成人员由相关专业高级职称或高级技师的人员组成，成员不少于7人。&&& 4、企业可按照自身特点对鉴定试题进行30%--40%的调整，实际操作鉴定可结合生产进行。国家试题库中没有试题的职业（工种），由省职业技能鉴定中心和企业共同组织命题。具备条件的，也可以由企业按照国家职业标准自行组织命题，报省职业技能鉴定中心审定。&&&&5、企业组织的技能竞赛，凡按照高级工标准命题、竞赛方案经省人力资源和社会保障厅确认、本企业同工种80%以上职工参与竞赛的优胜者，企业可向省人力资源和社会保障厅直接申报第一至三名优胜者的职业资格。其中，各职业（工种）第一名选手，颁发技师职业资格证书；第二、三名选手，颁发高级工职业资格证书，已取得高级工职业资格证书的，可破格申报技师职业资格考评。对本企业评选的技术能手，可向省人力资源和社会保障厅申报上一等级职业资格。&&& 6、企业要整体推进本企业全体职工、全部工种的技能鉴定工作。&&& 四、完善技能人才使用与待遇相结合的机制&&& （七）严格实行就业准入制度。对技术工种要继续实行“先培训、后上岗”制度。企业技术岗位职工，必须从取得相应职业资格证书的人员中选用；求职人员应聘企业技术岗位（工种），必须持有相应的职业资格证书。&&& （八）建立技能人才工资及待遇激励机制。进一步深化企业内部分配制度改革，坚持和完善以岗位工资制为主的分配制度，并向高技能岗位适当倾斜，适当拉开不同等级技能劳动者的收入分配差别。企业可探索高技能人才协议工资制和项目工资制等多种分配形式。对取得初、中、高级职业资格证书的应聘在岗职工，应给予相应的技能补贴。对聘任上岗的技师、高级技师，企业应分别给予工程师、高级工程师的相关待遇。&&& （九）实行企业技能人才带头人制度。企业应普遍推行首席技师制度、名师带徒制度和技能贡献奖励制度。首席技师应聘期间，企业可按月发给一定数额的津贴。首席技师中的高级技师达到法定退休年龄时，确因工作需要，由企业申报，有关部门批准，可以适当延长退休年龄。企业要组织安排优秀青年员工拜高技能人才为师，确立明确的师徒关系和培养时限标准。名师带徒期间，可根据培养任务量大小享受相应的补贴。企业每年都要对技能劳动者的技术创新和技能贡献进行评选表彰，成绩突出的，要给予一定的物质奖励。&&& 五、加强管理监督，维护职业技能鉴定的严肃性和权威性&&& （十）严格考务和证书管理。各级各类职业技能鉴定机构要统一使用人力资源和社会保障部推广的考务管理软件。按规定时限和方式发布申报条件、考核时间和考评工作方案等相关信息。试卷统一由省职业技能鉴定中心印制，在印刷、传递过程中严格保密。全省职业资格证书空白文本统一由省人力资源和社会保障行政部门向人力资源和社会保障部申领，由省职业技能鉴定中心按规定向有关机构发放。职业资格证书由省、市人力资源和社会保障行政部门严格按规定办理验印核发。对违反规定异地购买证书、违规考核乱发证、集体舞弊等行为，发现一起查处一起。情节严重的，将移交司法机关处理。&&& （十一）完善质量管理和监督制度。要切实抓好职业技能鉴定管理人员、考评人员、质量督导人员和技术专家四支队伍建设，建立考评员定期培训、资格管理和诚信档案制度，严格考场考务管理。对批准成立的鉴定所（站）实行年检评估制度，建立优胜劣汰的退出机制。要实行质量监督制度，职业技能鉴定中心组织的考核鉴定，由同级人力资源和社会保障行政部门负责质量监督。职业技能鉴定所（站）组织的考核鉴定，人力资源和社会保障行政部门可委托同级职业技能鉴定中心负责质量监督。纳入省技能人才评价的企业组织的考核评价，省人力资源和社会保障机构要按规定派遣质量督导人员进行现场质量督导。质量监督要首先从建立试卷（件）随机抽查制度抓起。人力资源和社会保障行政部门或职业技能鉴定中心要按照责任分工，组织专人对各批次试卷（卷）进行随机抽查，初、中级资格证书考核的抽查比例不低于5%，高级的抽查比例不低于10%，技师、高级技师的抽查比例不低于15%。经抽查发现问题的，不予核发职业资格证书；凡不合格人数超过20%的，要重新进行鉴定考核，全部费用由原鉴定机构负担；凡三次出现重新鉴定考核问题的所（站），要予以撤销。对不具备鉴定质量保证条件或存在重大违纪违规行为的职业技能鉴定所（站），要及时予以撤消。&&& （十二）广泛接受社会监督。全省实行职业资格证书网络管理和查询制度。省职业技能鉴定中心要及时通过“山西国家职业资格网”（）或“山西公共招聘网”（），向社会公布职业技能鉴定考评结果，自觉接受广大群众和社会的监督。凡参加职业技能鉴定考核，并取得职业资格证书的人员，都要由省鉴定中心负责录入网站，便于社会各方查询相关信息。同时，在省人力资源和社会保障厅及所属省职业技能鉴定中心设立举报电话。（举报电话，3521797）。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 二〇一一年三月十日中国研究服务中心
　　　　　　　　　　单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁
　　原载《战略与管理》2000年第1 期
　　中国城市社会控制方式的转型，在20世纪上半叶主要是从传统社区向法定社区（市政层级）演变，在20世纪下
半叶则经历了一个否定之否定的过程，先是由以法定社区为主转向以单位体系为主，然后又开始由单位制向社区制
　　1949年以后城市社区与单位的关系，大体上可分为三个阶段：50年代是第一阶段，在这个阶段中社区与单位齐
头并进，法定社区（市政层级）从区一级延伸到街道一级，控制力大大加强；单位制度从党政军机关扩展到所有国
营和集体性质的基层企事业法人，单位社会逐步形成。六七十年代是第二阶段，通过社区单位化和单位社区化的双
向发展，单位社会进入全盛时期，法定社区沦落到城市社会的边缘地位。八九十年代是第三阶段，城市中的单位社
会逐渐萎缩、瘫痪乃至濒于解体，社区组织重振旗鼓、面貌一新、日益壮大，开始向主导地位回归。
　　进入80年代以后，社区的概念重新获得确认并逐步被官方文献所采用。90年代初，政府主管部门正式提出了社
区建设的思路。临近世纪之交的时候，随着单位社会的迅速瓦解，各项社区发展和社区工作陆续提上议事日程并取
得了初步成效，社区建设愈来愈成为城市发展的重中之重。
　　一、法定社区组织的巩固和延伸
　　中共接管大城市后，宣布废除保甲制度，对基于保甲编成的区级建制进行了合并改组，并重新配备了行政干部。
经过几次反复后，区的行政地位最终确定为一级政府。1949年6 月17日《天津市人民政府关于变更区街组织的指示
》说：根据“市级为城市工作之基本单位”与“警政合一”之原则，兹特决定“各区政府改组为区公所”。1950年
8 月北京市也制定了《区公所试行组织条例》。同年11月13日政务院公布的《大城市人民政府组织通则》则又将区
公所改回为区政府，其第一条规定：区人民行使政权的机关为区人民代表大会（或代行其职权的区各界人民代表会
议）和区人民政府。
　　中共对城市社会的掌控远远超过国民党统治时期，除进一步加强了区级组织外，更重要的是通过种种措施，将
社会控制和市政管理深入到城市社会的最基层。
　　1 ?扫荡传统社区组织
　　在军事接管完成后，中共通过“镇反”等政治运动，对城市中所有的传统社区组织和民间势力进行了摧毁性的
打击。以上海市卢湾区五里桥街道为例，在全街区38000 余人中，有1324人被作为反革命分子和刑事犯罪分子逮捕，
占居民总数的3.2 ％。当事人回忆：“记得有几次大搜捕、大扫荡，当天逮捕的犯人临时集中在……大厂房里，犯
人坐在地上满满一屋子。”这种强烈的冲击和震撼既能让人瞬时麻木，又具有深远持久的威慑力。
　　2 ?组建街道办事处
　　中共对城市社区实施社会控制的重心是在街道。国民政府曾经试图在街坊一级建政，由于资源、时局和理念诸
方面的原因，以失败而告终；而中共则成功地把自己在城市中的政权组织延伸至街道。尽管在最初几年中，各城市
的市政当局各行其是，没有形成一个统一的模式。
　　在1954年以前，全国各城市的街道组织包括三种类型：一是设街政府，为城市基层政权，如武汉市、大连市、
郑州市、太原市、兰州市、西宁市。二是设街公所或街道办事处，为市或市辖区的派出机构，如上海市、天津市，
以及江西、湖南、广东、山西等省的一些城市。三是“警政合一”，在公安派出所内设行政干事或民政工作组，承
担有关工作，如北京市、重庆市、成都市。日，全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》，
统一规定：10万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；10万人口以下5 万人口以上的市辖区和不
设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关；管辖区域一般应当
同公安派出所的管辖区域相同；街道办事处共设专职干部3 人至7 人。
　　中共在50年代中期决定把基层政府建在市辖区而不是建在已有一定组织基础的街道，主要是出于向苏联学习的
考虑。从理论上说，苏维埃制度是以生产单位为组织细胞而不是以基层社区为组织细胞；从实践上看，苏联把基层
政权设在区级，中国便照猫画虎地也设在区级而不是街道。彭真在1953年6 月8 日写给毛泽东等的报告中谈了主管
当局在此问题上的看法：“目前各城市的街道组织很不一致。在基层政权方面，除少数城市在公安派出所内设民政
干事，领导居民工作外，有的城市在区人民政府之下，成立了街人民政府，并召开过街人民代表会议；有的城市在
区人民政府下设立了街公所或街道办事处。……城市街道不需要再建立一级政权。因为城市的许多工作都是需要集
中统一处理的，不宜分散进行，如街设街政府，就很容易政出多门。随着国家工业化和向社会主义的过渡，工人阶
级以外的街道居民将日益减少，街政权将更不需要，更不应当建立。但由于我们现在的工业还很不发达，同时还处
在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属工厂、企业、学校、机
关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐
使之就业或传业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或
区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。”
　　3 ?改组和强化城市居民组织
　　1949年底至1950年初，城市中的保甲组织撤销后，取而代之的是防护队、防盗队、居民组等名目不同的居民组
织。1950年3 月，天津市最早建立了称为居民委员会的组织。同期，武汉市部分街道建立了居民代表委员会和居民
小组。在1952年开展的“民主建政”运动中，有些城市在街政府下设闾，有些城市由公安派出所按户籍段组织了各
种不同的居民组织。有些城市成立了大型居民委员会，有些城市成立了小型居民委员会，有些城市仅有居民小组，
有些城市并在居民小组之上还设有中心小组。
　　彭真在上面提到的报告中说，我们搜集了各城市的材料和意见加以研究后，认为街道居民委员会的组织是需要
建立的。它的性质是群众自治组织，不是政权组织。居民委员会应由居民小组选举产生，在城市基层政权或其派出
机关的统一指导下进行工作，但它在组织上并不是基层政权的“腿”，不应交付很多事情给它办。日，
全国人大常委会据此通过了《城市居民委员会组织条例》。到1956年，居民委员会在全国绝大多数城市普遍建立了
　　彭真把居民委员会的性质定为“群众自治组织”，然而，居民委员会之所以能够比以往的闾邻、保甲组织更有
活力，在社区控制上发挥了更大的作用，恰恰在于它具有“政权组织”的性质，充当了基层政权的“腿”，办了基
层政权交付给它的很多事情，根本的原因是其经费来自国库。《城市居民委员会组织条例》规定：“居民委员会的
公杂费和居民委员会委员的生活补助费，由省、直辖市的人民委员会统一拨发，标准由内务部另行规定。”1955年
12月21日，内务部和财政部联合发文，对居民委员会委员的生活补助费做出具体规定，并进一步明确了：“居民委
员会的经费，由省、自治区、直辖市人民政府统一拨发，在地方预算的行政管理费支出乡镇行政经费项下列支。”
在实际运作中，居民委员会的“行政管理”属性也就很清楚了。
　　二、单位制对社区的蚕食
　　单位制度源于根据地时期形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制。所谓“革命队伍”是以中共党员为核心
的公职人员群体，根据地党群团体、军队、政府机构和公营企事业是“革命队伍”一元化组织的不同职能部分。
“革命队伍”中的成员一律实行供给制，其范围逐渐扩展到衣、食、住、行、学、生、老、病、死、伤残等各方面，
依照个人职务和资历定出不同等级的供给标准。供给制使个人的私生活空间极其狭小，物质生活和精神生活都完全
依赖于“公家”的分配，几乎没有任何选择的余地。一个人只要参加“革命队伍”中任何一个单位，便成了“公家
人”的一分子。
　　中共夺取全国政权后，在革命干部中实行多年的供给制逐步改成了工资制（毛泽东对此很不情愿，“大跃进”
和“文革”时期曾两度想要恢复供给制），但由“公家”把“公家人”“包下来”的基本原则与精神，却通过单位
制度的普及而得到进一步的发扬光大。为什么中共要把“革命队伍”中的一种特殊管理制度在全社会推广，路风作
过以下的分析：⑴由于国家一方面尽力消灭市场关系并用行政手段控制资源的分配，另一方面又强迫企业承担起劳
动者永久性就业和福利的责任，因而造成劳动者对就业场所的全面依附，其实质是个人对国家的依附。⑵决定新中
国国家组织过程的政治结构和原则使法律没有成为国家管理社会的主要手段，因而在实现了公有制基础上被纳入行
政组织结构的经济组织成为国家对社会进行直接行政管理的组织手段。⑶由于同样的原因，当在国家政治生活中居
于绝对领导地位的党组织延伸到一切社会基层组织之后，劳动者的就业场所同时成为他们参与政治过程的主要场所。
⑷对于个人来说，就业场所的党组织和行政当局不仅是劳动过程的管理者，而且在政治上和法律上都实际代表了党
和政府。在社会生活受到国家行政权力全面控制的条件下，离开就业场所党政当局的认可和证明，个人的许多社会
活动就无法进行（例如婚姻登记、户口登记、工作调动等等）。当社会上的各种就业场所逐一被纳入计划经济体系
后，单位社会（亦称总体性社会）就形成了。
　　在单位社会中，身份制、单位制、行政制是三个相互关联的核心因素。单位社会中的每一个城市居民都有自己
的一份档案，档案上都列有成分一栏，成分为干部、工人、军人和学生的属于单位体制内的一员，其他成分的城市
居民则被打入另册。根据彭真的观点，街道办事处所管辖的“工人阶级以外的街道居民将日益减少”，在1953年，
这种人口在有的城市中还占到60％，而在“三大改造”和“大跃进”运动之后，在单位体制以外的城市就业人口已
经所剩无几。这样一来，城市法定社区组织的作用与单位组织体系相比，就越来越微不足道了。
　　三、社区单位化
　　50年代末至60年代初，在“大跃进”高潮中，中共曾尝试在城市社区中也建立政社合一的人民公社组织。
　　日中共八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》指出：人民公社在城市中也在开始
进行一些试验。城市中的人民公社，将来也会以适合城市特点的形式，成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工
具，成为生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者，成为工农商学兵相结合和政社合一的社会组织。1960年
3 月9 日，中共中央下发《关于城市人民公社问题的批示》，批示称：中央认为对于城市人民公社的组织试验和推
广，应当采取积极的态度。
　　天津市河北区鸿顺里街道率先成立了全国第一个城市人民公社。自1958年6 月至1960年3 月底，全国25个省、
市、自治区共建立598 个城市人民公社，公社人口达1800多万，其中河南省各市的公社人口占城市总人口的90％以
上，黑龙江省占98％。大多数城市人民公社建在街道一级，少数城市建在区一级。例如，天津将103 个街道办事处
合并改建为52个城市人民公社。武汉市将市辖区改为城市人民公社，若干街道办事处合并为一个分社，若干居民委
员会合并为一个管理区。上述中央批示转发的哈尔滨市香坊人民公社的情况也是建在区一级，下设管理区和居委会。
公社党委会和公社委员会是在原香坊区委和区人委的基础上，吸收了几个国营大厂的领导人组成的。有关该公社情
况的报告起草人认为，城市人民公社的首要作用是在辖区内组织生产大协作，其次是发展社办工业和集体生活福利
事业。然而，当时的街道办事处的行政级别只是科级，市辖区的绝大部分也不过是处级，而辖区内的国营大企业不
乏厅局级单位，街道和区级领导机关根本无法对其协调，某一个“条条”上的企业领导人也无法支配和指挥另一个
“条条”上的同级别企业，让城市人民公社在辖区内“组织生产大协作”是完全不切实际的，因此很快便放弃了。
　　同年5 月11日，中共中央批转了《北京市委关于城市人民公社工作问题的报告》，指出：北京市委的报告对目
前正在发展城市人民公社的地区有普遍指导意义。报告中提出的先组织生产，后组织生活；政社合一迟一步正式提
出；暂不和大工厂、机关、学校合并组织等，都是重要的步骤和政策问题，希望各地认真研究。至此，城市人民公
社的主要任务便明确为组织职工家属和其他闲散人员参加生产和福利事业。北京市委当时提出的口号是“变消费城
市为生产城市”，要求实现“人人都劳动，户户无闲人”。
　　组织城市人民公社，就是要消灭城市社区中残存的单位体系外的一些死角，使城市社会彻底单位化。在“大跃
进”高潮中，城市人民公社通过实行党的一元化领导，大量兴建社办企事业，组织家庭妇女就业，使街道居民也跻
身于单位体系之中。而且，城市人民公社与农村人民公社一样，还是政社合一的社会组织。
　　上海市五里桥街道于1958年12月建立党支部，1960年建立党委，随着街道党委—居委会党支部组织网络的形成，
1960年4 月开始试办城市人民公社，专职干部增加到39人（包括党委办公室7 人）。1960年，北京市将小学、幼儿
园、副食店、地段医院等由区下放到城市人民公社管理，公社自己也兴办了一批工厂、食堂、服务所、托儿所。公
社的行政干部由街道办事处时期的7 人增至70～80人。公社党委下设党办、组织部、宣传部、监委、团委、妇联，
公社委员会下设工业办、财贸办、城管卫生办、行政办，从这些设置可以看出，街道在转为公社的同时已经从区政
府派出机构变成了基层政府机构。“大跃进”失败后，各地的城市人民公社于1962年先后撤销，下放的和社办的企
事业绝大部分都收归区属，重新恢复的街道办事处也再次明确是派出机构，街道社区的单位化转型半途而废。在单
位社会中，所有的单位均隶属于“条条”和“块块”，但以前者为主要隶属关系。中央政府的“条条”是各部委及
其主管的企事业单位，省、市、自治区政府的“条条”是各厅局及其主管的企事业单位，市政府的“条条”是各委
办局及其主管的企事业单位。本来，市辖区和街道两级是以抓“块块”工作为主的；但在“大跃进”运动之后，区
政府分别接受了下放的市属企事业单位和上抽的街道办企事业单位，也建立起自己的“条条”，并把区属各单位的
工作放在远比街道工作更重要的位置上。这样一来，只有街道办事处没有自己的直属单位，只能把所辖居民委员会
的社区管理作为自己的主要职责。
　　四、单位社区化
　　“单位社区化”有两层意思：一是单位和社区在城市地理空间上的重叠，二是通常所说的“单位办社会”，用
单位的多元化功能取代了社区功能。
　　吴缚龙认为，中国城市社区可以分为四类：传统式街坊社区、单一式单位社区、混合式综合社区、演替式城乡
边缘社区。后两类社区在80年代以后才成气候，第一类社区是历来就有的，60年代和70年代主要发展的是单一式单
　　单一式单位社区（居民区）的形成最初是受前苏联的影响。1957年5 月，全国设计工作会议要求：“今后尽量
利用中等城市，有些城市考虑只放一两个工厂，这样不仅分布均匀一些，而且可以不必急于进行城市规划和规模大
的城市建设。”后来又提倡大庆的“干打垒”精神，让单位因陋就简地自行解决职工居住问题，并代行城市政府的
规划和建设职能。单位与城市社区在空间上的重叠，大至整个市区（例如大庆石油管理局和大庆市、铜川矿务局和
铜川市），中至市辖区，小至街道办事处和居民委员会辖区。由于大庆石油管理局是副省部级单位，大庆市只是地
级市，前者在很长一个时期中把后者视为自己的一个主管后勤工作的职能部门。在一些大型企业中甚至设有公安分
局和派出所，直接行使社区政府的治安管理职能。更多的企业中设有家属委员会机构（简称家委会），在单位居住
区中行使类似于居委会的职能，与居委会同样列入街道办事处的隶属序列；不同之处在于，居委会干部从街道领取
补贴，家委会干部则通常是企事业单位的正式干部。
　　政府把所有的社会资源集中到自己手中，这样就断绝了社区自行发展的可能性；而政府又把自己掌握的资金最
大限度地投入了直接生产部门，极不愿意向城市基础建设和生活福利事业投资，这就必然要导致“单位办社会”，
以填补“政府空位”。本来应当由社区承担而在中国的单位社会中由单位承担起来的职能主要包括：职工住房、各
种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构、子弟小学、班车服务等。
　　根据李路路等研究，在住房制度改革以前，城镇住房投资90％以上由各级政府解决，但由政府房管部门直接管
理的公房不到25％，75％以上都已分配到各个单位管辖；即使直属房管部门的住房，由于历史原因，实际上也已由
单位自行调配，其搬迁空出来的房子通常由本单位的人填补，无须房管部门过问。根据1951年制定的《劳动保险条
例》，职工的社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险和女工生育保险，实行劳动保险基金制，由企业缴纳保
险金，由独立于企业外的工会主办，基金的30％由全国总工会掌握用于全国或地区性调剂，70％由企业留作直接支
付。而1969年2 月财政部军管会《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》规定：“国营企业一律
停止提取工会经费和劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支”。这
样一改，社会保险就变质为单位保险。
　　“文化大革命”进一步强化了单位社会，城市社区组织更趋削弱。大规模的知识青年上山下乡和城镇闲散人员
下放农村运动，使社区组织失去了大部分管辖对象。街道办事处和党委也被“造反”和“夺权”，基本上陷于瘫痪。
上海五里桥街道仅留3 人处理日常事务，新成立的权力机构街道“革命委员会”相继被造反派、工宣队、民兵营和
军队把持，而且时间都不长，主要工作已由对居民事务和经济事务的管理转向开展接连不断的政治运动，如“斗批
改”、“大批判”，以及动员居民到农村安家落户，动员知识青年上山下乡等。按朱健刚的说法：“革委会虽然名
义上管理整个街区，但实际上无论从政策资源和人力资源上都已经失去对整个街区的制度化权力的控制，在‘抓革
命’的过程中，街区的权力伴随着街区内大部分事务的转移转向了单位内部，街区权力在单位之外呈现出几近真空
的状态。”
　　五、单位社会的萎缩
　　“文化大革命”结束后，街道“革命委员会”被撤销。1979年7 月1 日通过的《地方各级人民代表大会和地方
各级人民政府组织法》，重新确定了街道办事处的性质，1980年1 月8 日，人大常委会确认《城市街道办事处组织
条例》继续有效。在此前后的一段时间里，城市社区组织的作用开始显现出来。例如，年间，有5 万多
赴新疆生产建设兵团的上海知识青年返沪，成群结队到市委、市政府请愿，高峰时期少则三四千人，多时达到九千
余人，一时给市委、市政府造成很大压力，主要靠街道办事处和居民委员会干部走家串户，做家长工作，再通过家
长做知识青年的工作，才缓解了这一社会问题。
　　在城市社区重新获得活力的同时，单位受到了两种不同趋势的推动，一种趋势令单位相对独立于国家，使其在
社会生活中发挥更加重要的作用；另一种趋势令个人相对独立于单位，使单位的覆盖面和功能减少。总的说来，单
位社会是在逐渐萎缩，并已濒于解体。李路路指出：改革开放以来中国社会结构变化的双重奏表现为，传统体制内
的制度化规则变化强化了人对单位的依附，传统体制外的变革则不断冲击着单位制在全社会的垄断和优势地位。单
位社会内部出现了以下的变化：⑴单位对国家的依赖性、服从性有所减弱，自主性有了较大增强。⑵单位之间的收
入和资源占有情况的差距迅速扩大，有的还表现得极为明显。⑶虽然个人有了较大的流动权力和自由选择的自主权，
但是，在很多方面个人实际上更加依赖自己的单位。在社会差距越来越大，而且这种差距在很大程度上是以单位为
边界时，单位就具有了更为重要的意义，例如住房、收入和福利等对个人来说是至关重要的社会资源。
　　60年代初曾经中断的社区单位化趋向，在80年代获得了新的推动力。为了安置回城知识青年，几乎所有的街道
办事处都办起了合作联社。街道再次创办了大批集体企业，街道经济成为街道工作正常运转和事业发展的重要财源。
以杭州市下城区武林街道为例，1991年区财政拨给街道行政事业费24.46 万元，实际支出97万元，街道自补72.54
万元，占74.28 ％。1989年12月修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，新增了“居民委员会应当开展
便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”的条款。这样一来，在国家部委直属、省属、市属、区属企
事业单位外，又出现了街（街道办事处）属和委（居民委员会）属企事业单位。
　　在单位社会巩固和扩展自身的同时，它也持续受到一波比一波更强烈的冲击与震撼。第一波是单位体制外组织
的萌生，第二波是单位成员向体制外流失，第三波是单位职能向社区的转移，第四波是单位自身大量破产、改制，
导致单位社会的最终解体。
　　70年代末、80年代初，上千万知识青年返回城市，60年代中期的婴儿潮也陆续进入就业年龄，使政府面临严重
的就业压力，原有的单位体制根本无法将其全部容纳。迫于形势，国家放弃和部分放弃了一些社会资源的独占和直
接支配，因而体制外的“自由流动资源”产生和发展起来。个体、私营、中外合资、外资独资企业从无到有、从小
到大地发展壮大，与国有和集体企业已经三分天下。显然，在体制外企业中是无法克隆单位制的所有特征的。
　　由于体制外企业比国有和集体单位更具活力，提供了更多的个人发展机会，工资待遇也更高，因而对后者的成
员产生了巨大的吸引力。人力资源的流动主要包括两类，一类是直接跳槽、辞职下海，另一类是“身在曹营心在汉”，
在体制外从事第二职业。这两种类型的人员流动通常都伴随着技术专利、诀窍和其他有形无形资产的泄溢。精英人
才大量向体制外流失，老弱病残则滞留在单位内享受劳保和福利，使单位背上越来越沉重的包袱。此外，每年有几
百万的退休职工从单位回归社区，这种自然减员也使单位的社会人口覆盖面下降，控制能力减弱。
　　以往，单位同时兼有生产职能、职工生活职能及大量社会政治职能，是一个职能和设施相对完备的、能满足其
成员各方面需要的社会复合体。单位的多元化职能形成了对城市社区内部分化和一体化趋势发展的严重障碍，单位
缺乏对社区的认同感，社区也因之缺乏整合效应，使社区的发展活力降低。在改革进程中，“单位办社会”已被完
全否定，许多过去的单位职能正在向社区移交。其中最重要的两项改革措施是：住房商品化和重建社会保障体系。
劳动和社会保障部副部长王东进最近透露，截止1999年10月底，全国参加养老保险的职工已达到9325万人，比去年
底增加849 万人；退休人员增加到2896万人；总计达到了1.22亿人。上海、北京等老龄化程度较高的城市，离退休
人员均已达到200 多万人。一旦退休金发放全部从单位移交社区，将会使退休职工与原单位的关系完全断绝，而使
社区组织得到相应的扩充与完善。
　　到90年代中后期，大批国有企业陷入困境，亏损面超过一半，许多企业资不抵债，事实上已经破产，失业和
“下岗”职工多达上千万，由国家“包下来”、“管起来”的单位体制再也无法延续下去了。官方不得不先后提出
“抓大放小”、“有进有退”、“有所为有所不为”的口号，鼓励国有企业破产、转制、变卖。一方面是民营企事
业的蓬勃兴起，另一方面是国营企事业的“非单位化”和成建制地撤销，单位社会的逐渐萎缩和彻底瓦解就只是一
个时间的问题了。
　　六、社区建设任务的提出
　　早在30年代初，吴文藻等就将社区概念引入中国的社会学研究，社区研究随即成为中国社会学的主流。1952年
院系调整取消社会学后，社区以及社区发展也就不再被人提及，使中国在其后几十年中与这方面的世界潮流完全隔
绝。1979年中国社会学恢复后，费孝通等再次推动了城乡社区研究以及社区概念的普及。
　　80年代初，民政部门提出“社会福利社会办”的口号，开始与“社会福利单位办”的模式分道扬镳。1986年，
北京市民政局制定了《北京市发展社区福利网络三年规划》。1987年9 月，民政部在武汉召开全国城市社区服务工
作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，提出了社区服务的发展方向。这样，社区概念逐渐被政府部门、各级领导
人和全社会广泛应用。
　　1991年5 月31日，当时的民政部长崔乃夫在听取基层政权建设司汇报工作时指出，基层组织建设应着重抓好社
区建设。7 月5 日，他在中国社会工作者协会成立大会上致词，再次强调要“重视社区建设”。1992年10月，中国
基层政权建设研究会在杭州市下城区召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。自此以后，“社区服务”的提法进
一步延伸扩展为“社区建设”，社区建设基本上就相当于国际上所流行的社区发展概念。
　　1999年初，民政部在全国选择北京市西城区、南京市鼓楼区、杭州市下城区等8 城市的9 个区为城市社区建设
实验区。有关人士指出，这是对城市基层管理进行改革的重要举措。民政部基层政权建设司也已改名为基层政权和
社区建设司。
　　在90年代，社区服务和社区建设受到朝野各界的普遍关注，成为中国社会发展的重要议题，乃是人口、家庭和
社会结构的变化使然。
　　中国正在迅速地走向老龄化社会。1982年人口普查，60岁及以上人口占总人口的7.6 ％；1995年全国1 ％人口
抽样调查，60岁及以上人口占总人口的10.2％；65岁及以上人口的占6.7 ％。城市尤其是大城市的老龄化问题更为
突出，1995年时，60岁及以上城市人口约占全国城市总人口12％，上海市65岁及以上人口就已接近全市人口12％。
据上海市和北京市的调查，需要照料的老人约占老人总数的13％左右。从另一方面看，中国的家庭结构正在趋于小
型化，家庭户均人口1982年为4.41，1990年为3.96，1996年更减至3.7 ，而且核心家庭的比例已接近75％。独生子
女政策的长期实施势必会出现“4 —2 —1 ”模式，一对夫妇照顾4 位老人和1 个孩子，难免顾此失彼、手忙脚乱。
与家庭小型化同时出现的是住宅单元化和商品化，过去几户至十几户共住四合院式的住宅越来越少见，邻居之间由
于不再是一个单位的同事而彼此陌生化。这种种变化使得传统的家庭照顾和邻里照顾日益成为不可能，社区照顾和
社区服务成为不可缺少的替代方式。
　　单位体制逐渐解体后，原来“单位办社会”所负担的多元化职能必然要回归社区。据朱健刚调查，在企业改制
过程中，从单位溢出转移街道的社会功能就有30多项。与此同时，单位体制外的社会空间急剧膨胀，个体户、私营
企业都需要社区来管理，外来民工、流动人口更给社区工作带来许多新的难题。城市化进程的加深与市民生活水平
的提高，也向增强社区功能提出了新的要求。大量的旧区改造、新区建设和城市文明观念的传播，需要社区组织对
市民进行广泛社会动员。市民物质生活水平的提高，要求提高社区生活质量，满足市民对社区安全、社区服务以及
社区环境的需求。市民的阶层分化和贫富差距拉大，要求社区关注都市贫困问题，发挥社区中各方面力量来救济穷
人、伤残人和有特殊困难的人群。社区发展已经成为人们无法回避的挑战。
　　七、社区发展新动向
　　在过去的十年里，中国城市社区发展取得了长足的进步。这里着重考察社区服务、社区教育、社区治安、社区
医疗卫生和社区保障这几个方面的新进展。
　　1 ?社区服务
　　民政部长多吉才让在1994年12月召开的“全国社区服务经验交流会议”上指出：社区服务业主要由社区福利服
务业和便民利民服务业组成，其主要服务内容是：面向老年人、残疾人、优抚对象提供社会福利服务；面向社区居
民提供便民利民服务；面向社区企事业单位和机关团体，开展双向服务。面向特殊人群的社区服务也叫社区照顾服
务，面向社区全体成员和法人机构的社区服务也叫社区发展服务。
　　社区照顾服务在改革前一直是民政部门的职责，但在1983年4 月召开的全国第八次民政工作会议提出社会福利
事业“国家可以办，社会团体可以办，工厂机关可以办，街道可以办，家庭也可以办”的思路后，社会力量开始介
入。80年代中期，北京市就提出了街道建立“一厂（福利工厂），一院（敬老院），一所（伤残儿童寄托所），四
站（老年人活动站、精神病人工疗站、老年人综合服务站、烈军属服务站）社会福利网络”的要求。进入90年代后，
为老年人服务的敬老院、老年人公寓、康乐家园和为少年儿童服务的托儿所、幼儿园、小学生午餐点（小饭桌）等，
有许多已经是民办经济实体。
　　社区发展服务主要包括5 个系列：⑴社区公益服务系列，如“保洁、保绿”等；⑵文化体育服务系列，如文娱
设施、图书馆（室）、体育锻炼场所等；⑶居民生活服务系列，如便民小吃店、食品杂物店、洗衣店、理发店、家
用电器修理点、修鞋点、自行车集中看放点、电话传呼点、供奶站等；⑷家务劳动服务系列，如家庭保姆介绍、代
买菜、洗衣、打扫卫生、送煤（气）上门、看护病人等；以及以及新近发展起来的⑸社区中介服务，如婚姻介绍服
务、法律服务、“社区综合服务呼叫网络”——通过呼叫计算机主机和终端机与家庭中的电话联网，形成信息网络
系统，服务内容包括包括家政、维修、票务、治安、医疗等。政府已在社区发展服务方面投入了很多的精力和资金，
但今后主要还是民营经济和民间社团大有作为的一个领域。
　　目前民政部门在发展社区服务方面的重点工作是成立社区服务中心。据民政部统计，截至1997年底，全国已建
成区级社区服务中心745 个，街道社区服务中心3385个（街道总数是5678个），居委会社区服务站（分中心）435427
个；按照《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标》，计划到2000年建成社区服务中心7000个，2010年达到
1.4 万个。属于民政系统管辖和统计范围内的社区服务人员，截至1997年底，全国有专职服务人员575130人，其中
专业技术人员和专业管理人员203716人；兼职服务人员604560人；社区服务志愿者5476790 人。
　　社区服务业的市场就业潜力巨大，是今后加快城市化的一个重要发展方向。据国家统计局北京美兰德信息公司
1998年6 月在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛7 城市的抽样调查，需要家电维修、上门送保、家庭保
洁、家庭教师等17项服务的家庭占家庭总数的70％，仅7 城市中就有707 万个以上的家庭对社区服务有较强的需求，
而且一个家庭往往需要多种服务，累计可以提供2000万个临时就业机会，目前的空缺超过1100万个。依次类推，全
国数百个城市所需要的社区服务，将会提供十分广阔的就业新空间。
　　2 ?社区教育
　　社区教育在中国的兴起则是以80年代中期上海开始出现社区教育委员会为标志的。1986年8 月，普陀区真如中
学在全市率先创立了“社会教育委员会”。1988年3 月，闸北区新疆路街道和彭浦新村街道分别成立了由街道牵头
的“街道社区教育委员会”；4 月，长宁区成立了区一级社区教育委员会和11个街道、镇的社区教育委员会，形成
了区、街道两级开展社区教育的格局。至1990年5 月，上海市所有的区和140 多个街道（镇）都建立了社区教育委
　　国人对于社区教育的认识，大体上跨越了三个台阶。第一个层次的认识可以《一种新型教育模式的探索》一文
为代表：“所谓社会教育是以一个街道（镇）、一个区为范围，成立社区教育委员会，将这个社区内的机关、企业、
学校等组织起来，共同来关心青少年的教育并支持社区内的各类学校，为他们提供多种帮助，而学校则发挥自己的
智力优势，积极参加社区内的精神文明建设，实行双向服务，起到既办好学校，又服务于社会的作用的新型教育模
式。”主要着眼点是社区和学校的“精神文明建设”，实现“学校、家庭、社会德育一体化”，以及动员社区内的
厂矿企业、事业单位、社会团体和个人“捐资助学、集资办学”。
　　第二个层次的认识是把社区教育理解为面向社区内所有人的社会教育、职业教育和终身教育，重点是正规教育
体制以外的各种教育方式。1993年3 月，普陀区东新村街道举办了上海市第一所社区学院；1994年3 月，长宁区周
家桥街道创办了第一所“外来人口学校”；5 月，徐汇区成立了“个体户家长学校”；6 月，南市区小东门街道建
立了“街道社区教育中心”。这些教育机构面向社区全体成员，在办学方向上是培养社区发展需要的应用性人才；
在教学内容上是多重性的综合教育，具有兼容普教、成教、职教的性质；在经费来源上不依赖政府拨款，主要依靠
创办经济实体、社会赞助和部分有偿教育；在管理体制上实行校务委员会领导，校务委员会成员全部在本社区内的
知名人士中推选；充分利用社区内已有的智力资源和教学设施，开展社会化教育工作。至于社区老年人学校、老年
大学一类的终身教育机构，正在几乎所有的城市中蓬勃发展。
　　第三个层次的认识是把正规基础教育体制也纳入社区化管理的轨道。1998年初，北京市朝阳区进行了基础教育
社区化改革试点，八里庄、六里屯地区原有的8 所中小学重新组合，建立了东方德才学校。该校包括四个小学部、
两个初中部、一个高中部和一座社区教育中心。小学、初中教育合一，原有两所中学并入新学校后，干部、教职工
减少25人，全年减少人员经费22万元，全部用于教育设施建设。1999年11月，北京市西城区月坛街道的10所公立学
校和1 所民办学校组成月坛社区小学教育集团，实行资源共享、横向交流的合作方式。社区内各小学将联手建立学
校管理研究中心、教科研研究中心、教育活动协作中心、现代教育技术研究中心。教育集团还计划用1 至3 年的时
间建立绿色教育中心、科技活动中心、体育活动中心、教师活动中心等9 个中心，中心不仅面向社区全体学生还面
向全体居民。此举旨在淡化学校边界，打破资源分割局面；依托社区、服务社区，打开校内校外教育壁垒；在提高
学校教育质量的同时提高社区的全员素质。
　　但从全国范围来说，社区教育目前还没有覆盖到基础教育这一块。基础教育基本上是与社区脱节的，搞得好的
地方也不过刚刚开始实行“校务公开”。日本的学区和基层社区是重叠在一起的。美国的学区是一种专门设立的地
方行政区划，由选民直接选举学区领导成员，负责监督管理区内各基础教育机构的工作，也就是说，基础教育体制
完全是社区化的。近来，美国还把社区化管理原则落实到每一个学校，在芝加哥市，每个公立学校都是由一个委员
会来管理的，委员会的成员有6 名由家长选出的代表，2 名社区居民选出的代表，2 名教职员工选出的代表再加上
校长。委员会行使类似董事会的职能，它雇用校长（订一份任期4 年看业绩表现的合同），制定学校工作改进计划，
制定学校预算并使之符合学校工作改进计划的要求。显然，中国的社区教育还有很长的路要走。
　　3 ?社区治安
　　中国的警察制度主要借鉴日本，一贯注重社区治安，在这方面也有许多独到的经验。进入90年代后，中国警方
在实践中探索创新的同时，适当吸取发达国家警察机关对街区治安控制的经验，目前已基本确立城市社区警务的基
本构架：以指挥中心为龙头，以110 报警服务台为纽带，以派出所为基础，以治安卡点和群众治保为辅助，统一指
挥，信息共享，各警种配合，快速反应的动态控制体系。
　　哈尔滨市建立了称为“3113”制的新型社区警务体制，即把三个派出所辖区划分为一个警务区，在每一个警务
区设立一个刑警中队和巡警中队，由户籍警、刑警、巡警“三警”共同承担确保社区安全的责任。这一体制的主要
特征是将刑警和巡警从区公安分局向社区层面下放，在警务区的范围内形成侦破、防范和管理、治安巡逻控制的综
合能力。哈尔滨市共设立了33个警务社区，社区警力比改革前增加了32.3％。在1998年6 月于吉林市召开的全国派
出所工作改革经验交流会上，哈尔滨市的社区警务体制得到公安部认可，并准备在全国范围内推广。
　　提高公安派出所的效能是加强社区治安的基础，落实责任区民警责任制则是派出所改革的核心。1998年，吉林
市公安局依据刑事发案、行业场所、企事业单位和实有人口多少的不同情况，将派出所和责任区划分为治安复杂、
比较复杂、比较平稳三种类型，确定了不同类型责任区的管辖实有人口标准，将全市184 个派出所划分为1234个责
任区，其中市区派出所划分622 个责任区，比改革前增加了295 个。在此基础上，再将市区两级公安机关精简的275
名干部和市里增编的80名民警以及分配到市局的军转干部、大中专毕业生充实到派出所，使市区派出所警力增加了
19.1％，从而保证了“一（责任）区一警”。同时，按照属地管理原则，将市区两级治安部门直管的262 家企事业
单位下放了260 家，使派出所管人、管事、管地相结合，责、权、利相统一。通过责任区民警动员和组织，在全市
建立起4 支群防队伍：一支是2945人的专职有偿治安联防队，一支是1987人的厂街治安联防队，一支是4528人的
“三老义务巡逻队”，一支是1332人的行业场所保安员队伍，群防力量比改革前增加了41％。
　　派出所的警务工作，本来只对区公安分局负责，与街道办事处无直接隶属关系。上海市于1990年成立中共街道
党工委后，派出所所长成为党工委的成员；实行“两级政府，三级管理”体制后，警署署长（派出所改组为警署）
又成为街道社会治安综合治理委员会的成员，其工作考核须由街道党政领导会签，这些组织措施必然促使派出所
（警署）的工作向着社区治安的方向倾斜。
　　4 ?社区医疗卫生
　　1977年，世界卫生组织（WHO ）通过了“2000年人人享有卫生保健”的目标，次年又提出“实现这个目标的基
本途径是初级卫生保健”。世界卫生组织认为，居民80％以上的健康问题可以在基层社区解决。与发达国家自觉重
新找回社区医生不同，中国在社区医疗卫生方面的尝试，最初是被逼出来的。自80年代以来，大城市中的基层医疗
机构就面临着严重的生存危机。北京市宣武区的一次居民卫生需求表明，这个区3 个部、市级大医院的门诊量，已
经占去全区418 家医疗机构门诊量的一半多；所有的街道医院都日益门庭冷落，每个医务人员的日门诊量平均只有
4 人次；许多企事业单位的医务所更是形同虚设。有鉴于此，1996年2 月的全国卫生工作会议把开展社区卫生服务
定为卫生改革的重要内容。此前，天津、上海、北京、山东、哈尔滨、深圳、保定、攀枝花等省市已经开展了这方
面的试点，其中山东省济南市这一工作动手较早，进展较快。
　　济南市比较规范地开展社区卫生工作，是从1995年开始的，市卫生系统提出了社区卫生服务的“六个确定”。
包括确定服务模式：以居民个人为中心，以家庭为单位，以社区为范围，实行集预防、保健、医疗、康复、健康教
育“五位一体”综合功能的基本卫生服务；确定服务载体：依托原有的街道居委会医疗预防保健网为，以一、二级
医院为主体，三级医院和预防保健机构为指导，建设社区卫生服务网络，在街道设立社区卫生服务中心，在居委会
设立社区卫生服务站，原则上每人配备一名全科医生、半个或一个护士；确定服务方法：以社区卫生服
务中心和服务站为联络点，分片包干，服务到人，实行全方位、连续性健康服务，联络点上的服务与随叫随到的入
户服务相结合，逐步扩大比较稳定的与家庭或个人的保健合同关系。
　　1996年7 月，天津市委、市政府在全国率先作出《关于发展社区卫生服务的决定》，将社区卫生服务纳入市、
区社会经济发展整体规划和文明小区建设规划，列为各级领导干部任期内政绩考核的重要内容。1998年10月，中央
精神文明建设指导委员会办公室、卫生部等在天津联合召开“发展社区卫生服务，树立行业文明新风”现场经验交
流会。此时，天津市已形成以公立一级医院为主体的社区卫生服务站、团队组合、社会参与三种类型并存的社区卫
生服务网络，设有全科医疗站和其他社区卫生服务方式的居委会达1185个，占全市居委会的72％；设全科医疗站132
个，投入医生1323人；已建立健康档案的家庭92万余户，居民229 万多人；签订家庭保健合同23570 户。一个家庭
每年只要交10元钱，与社区卫生服务签订保健合同，就能得到便民、优质、廉价的服务。
　　卫生部提出的发展社区卫生服务的总体目标是：到2000年，基本完成社区卫生服务的试点和扩大试点；2005年，
各地基本建立起社区卫生服务体系框架；2010年，在全国建成完整的社区卫生服务体系。从全国范围来说，目前城
市社区卫生服务的覆盖面还很小，这主要是因为以单位为主体的医疗保险制度改革严重滞后。
　　5 ?社区保障
　　包括养老保险、医疗保险在内的社会保障制度从单位转向社区的改革方向已经确定，但具体措施尚未或刚刚起
步，各地区各城市的进度不一，差别很大。
　　1998年，上海市采取两项养老保险制度的改革措施，一是养老金结算办法由差额结算过渡到全额结算、全额拨
付，实行收支两条线；二是养老金发放由单位发放改成社区发放。上海市劳动和社会保障部门计划用三年时间，通
过建立和健全具有社会保障待遇发放、各类政策和帐户查询、各项业务代理代办及特殊困难人群的优抚帮困等多项
功能的服务网络，初步构建起全方位、一体化的市—区县—街道三级社会保障社会化管理体系，在全市离退休人员
中基本实现养老金的社区发放。
　　截止1999年6 月底，全国实行养老金社会化发放的离退休人员有1039万人，社会化发放率为36.65 ％，社会化
发放率达到50％以上的省份只有8 个。劳动和社会保障部要求到2000年底，全国离退休人员养老金社会化发放率达
到80％以上。目前企业养老保险基金差额缴拨的做法还比较普遍，有的地区名为全额征缴，实际上把企业缴费在帐
上走一圈仍返还给企业，由企业发放养老金；有的实行个人帐户后，仍由企业管理、记录，社保机构未能真正负起
养老金发放的责任。问题的症结在于，社会保险机构尚未在社区一级建立和健全起来，从单位化管理向社区化管理
的转型还远未完成。
　　八、街道管理体制改革
　　随着城市街道办事处辖区范围内各项社区职能的蓬勃发展，原来的街道管理体制越来越显得与之不相适应。1985
年10月，上海市选择黄浦区广东路街道等3 个街道为试点，开始进行街道管理体制改革。1995年5 月，上海市又在
10个区的10个街道开始进行“两级政府，三级管理”的试点。此外，北京、济南、南京、杭州、西安、成都、重庆、
哈尔滨等城市也紧随其后，在80年代和90年代分别进行了一轮或两轮不同程度上的街道管理体制改革。街政改革的
主要内容是：打破条块分割，向街道下放权力；建立街道财政；开展社区共建；面向社区发展调整党群社团的组织
　　1 ?向街道放权
　　根据1954年颁布的《城市街道办事处条例》，街道办事处只有三项任务：⑴办理市、市辖区的人民委员会有关
居民工作的交办事项；⑵指导居民委员会的工作；⑶反映居民的意见和要求。在街道范围内的其他政府工作，是由
市和市辖区的派出机构通过“条条”来施行的。在五六十年代，街道范围内属于“条条”管理的机构主要是“三所
一场一院”：粮管所、房管所、派出所、菜场和地段医院。到80年代，增加了工商所和环卫所，“三所”变成了
“五所”。但工商所起初并没有完全按地域划分，而是按专业划分，区工商行政管理局下辖三类所：个体所、企业
所和市场所，其行政权力由区工商局直接授予，街道只负责对辖区内工商所给予支持和配合。此外，还有司法助理
和计划生育专干，他们在街道工作，但人、财、物和业务管理都由区的有关部门垂直领导，街道无权过问。
　　80年代中期，首轮街政改革时下放到街道的权力包括：⑴必要的行政领导权。街道辖区内的“五所一场一院”
等机构实行“条块结合”的双重领导体制；⑵监督、检查、制约权。街道辖区内的一切企事业单位在安全、消防、
计划生育、市容、卫生等地区性的工作方面，接受街道的监督和检查；与居民生活有密切关系的商业网点和幼托等
公益福利设施的撤并、开歇、迁转要事先征得街道同意；辖区内的城市规划编制和改建方案要听取街道的意见；⑶
执法权。辖区内的各种违法违章事件，街道有权责成有关执法机关进行处理和必要的处罚。
　　90年代中期，上海市明确规定街道是市政“三级管理”中的一级，进一步授予街道下列权限：⑴部分城区规划
的参与权；⑵分级管理权，对依已有法规可管理的事项，实现条块分别放权，明确责任；⑶综合协调权，凡专业性
强的管理事项，由职能部门直接下放给条块中的机构管理，接受街道统一协商，如公安治安、户籍管理，工商市场
管理等；⑷属地管理权，街道可以对政策稳定、管理要求明确的事项实施直接管理，如环境卫生、社会救济、社会
就业、计划生育、粮籍管理等。
　　北京市从1999年开始实施新的街道管理体制，主要的改革措施可概括为“一收二放”。“一收”是回收街道企
业经营权。街道办事处与街办经济实体脱钩，街道干部统一吃“皇粮”，街道经费全部由财政拨款。“二放”是下
放综合管理权和专业管理权。街道辖区内的环境卫生、园林绿化、违章建筑、无照商贩、违法占路等现象的执法管
理将由街道负责，对辖区内的施工扰民、污染源处理街道有监督检查权。市容、房管等原来实行双重管理的部门改
由街道直接管理；公安、工商、税务等实行垂直领导的部门，其工作接受街道统一部署协调，负责人任免必须征求
街道意见。今后逐步做到街道与专业部门的站所对应设置，健全和完善以派出所为主要承办机构的治安防范体系，
以工商所、税务所为主要承办机构的市场秩序管理体系，以环卫、园林、房管、规划等部门为主要承办机构的市政
监察体系，以民政、劳动等部门为主要承办机构的社区社会化服务体系，而由街道办事处总揽全局，以总负责人的
身份来指挥这些体系发挥作用。
　　2 ?建立街道财政
　　街道一级设立财政，在80年代中期就已提出设想并进行了试点。例如北京市在街道建立财政科，实行“划分收
支，定收定支，分级包干”和“定收定支，节余留用，超支分成”两种财政体制；设置街道税务所，实行双重领导、
以区分局为主的体制。但在多数城市，进入90年代后才开始这方面的试点和推广。
　　截止1995年，武汉市汉口的3 个城区41个街道中，有37个实行了街级财政体制，覆盖率为90％；其中28个街道
建立了财政所，建所面达68％。在收入划分上，将街道经济的税收和有利于街道征管的小税划给街道。办事处、居
委会所办企业及所属“三资企业”、挂靠企业、私营企业、个体工商户所缴纳的增值税25％部分、营业税、企业所
得税、个人所得税、房产税、印花税、车船税、屠宰税、税款滞纳金等属于街道辖区内征收的税收划给街道；对于
辖区内集贸市场的税收，凡街道自办的属街道，区办的属区。在支出划分上，将街道办事处人员经费、公用经费、
计划生育经费以及青教、文化、司法等专项事业费属于街道正常支出划给街道。在街道财政试行阶段，大的支出项
目仍由区财政承担，支出的难点如抚恤救济、公费医疗、统筹医疗未下放街道。在推广阶段，有的区将公费医疗、
统筹医疗分别按享受者人均80元和120 元的标准下放给街道。在分成比例上向街道倾斜，调动街道多收多超的积极
性。江汉区实行收入超基数分档分成，超额10％部分区、街五五分成，10％～20％部分四六分成，20％以上部分三
七分成，1995年全区街道实现的超收分成收入占街道财政支出的33.07 ％。
　　但是，由于街道还没有取得一级财政的法定地位，街道不能设立街级金库，具体操作上采取的是收入全额上解
和支出下拨的“收支两条线”，街道之间收入混库现象比较普遍。现行基层税务机构不是按街区划分，而是按经济
区划设置，一个街道财政所要了解自己收入的入库情况，一般要与三四个事务所保持经常性的联系。这些都影响了
街道财政体制的正常运转。
　　3 ?开展社区共建
　　社区共建，最初叫联片共建，是指在一个居民区、一个“窗口”（如一条街、一个广场、一个风景点等）或一
个街道的辖区范围内，由街道牵头组成由各界参加的领导小组，统一协调有关部门及区域内各有关单位，共同参加
社区建设的各种联合活动。开始，各地开展的共建仅限于军民一对一的“对子”共建，后来相继出现了厂居、厂校、
楼群等众多的共建对子，社区共建也就逐渐由点联成片，由居民小区扩大到整个街区。
　　上海市五里桥街道的城区管理委员会成立于1995年12月底，由办事处、条上各部门、街区内企事业单位和社团、
居委会的代表和有名望的居民代表组成。所有的委员均为兼职，中共街道党工委书记兼主任委员。得到市、区政府
承认的街道城区管理委员会的权限有：⑴工作建议权，根据政府部门或社区成员的提议，商议本社区管理事项，提
出建议；⑵配合协调权，对政策的贯彻作出配合的具体决定；⑶检查监督权，设立监督员，监察行政权力行使。从
权限上看，城区管理委员会很像是街道上的“小政协”。
　　如果说城区管理委员会基本上还是一个虚的架构，在它下面以居委会辖区为单位的社区事务协商会议却是比较
实在的。居委会范围内的各方面代表与街道官员、居委会成员一起签订“社区共建协议”，并商议解决一些具体问
题。例如在朱健刚列席的铁一居委会社区事务协商会议上，出席者议决，为了方便居民存放自行车，由物业公司出
地皮，异型钢管厂出钱，共同修建一个新的自行车棚。
　　4 ?调整党群社团的组织与功能
　　现行政治体制下，中共党组织仍然是各级权力机构的核心，在街道也不例外。过去，街道党委是由各居委会党
支部和直属党支部选出代表，在街道党代会上选举产生的。街道辖区内的条上机构和企事业单位的党组织与街道党
委没有关系，而且街道党委的选举方式与街道办事处作为一级派出机构的委任方式也不相称。1989年以后，各大城
市的街道党委陆续改组成党的工作委员会，定为区委的派出机构，不再由街道党员代表大会选举产生，警署署长等
条上机构的负责人也被任命为党工委的成员。相对于街道党委，街道党工委的成立强化了整个社区权力结构的行政
　　1997年7 月，中共上海市委下发《关于加强和改进社区党建工作的若干意见》。法轮功事件后，中共总书记江
泽民于1999年9 、10月间，在不到一个月的时间里两次视察上海等地的社区党建工作。上海社区党建的基本思路是
：针对在街道辖区内无上级主管部门的新经济组织大幅度增加，各类社会团体、中介机构等组织不断涌现的新情况，
扩大基层工作的覆盖面，探索党员分类管理的新办法，改变过去以条为主、条块分割的局面，形成条块结合、分级
属地管理的组织网络。上海市虹桥街道虹储居民区党支部将小区内403 名在职党员全部编入“在职党员联系册”，
逐一记录他们参加居民区活动的情况，定期向其所在单位党组织反映，并吸收在职党员担任楼组长、“五大员”以
及社区党建研究会、居民区议事会成员。金陵东路街道设立了“下岗党员联络站”和“外省市来沪工作党员联络站”，
定期组织这些党员参加组织活动。
　　1996年，共青团中央联合民政部、国家工商行政管理局联合开展了创建“青年文明社区”活动。这项活动以城
市社区（街道、居委会）为基本工作范围，以青年为主体，以社区团组织建设为基础，以提高社区文明程度为目标。
团中央要求在社区建立团委或团支部，把流失的团员找回来；建立青年工作委员会，把社区青年工作资源整合起来
；建立社区少工委，把少年儿童在社区组织起来；建立由社区志愿服务站、社区家政服务站、社区文化广场等组成
的社区青少年服务中心和由青少年维权受理站、社区就业培训学校、青少年读书站组成的社区青少年活动中心，努
力做到社区和青少年双向服务的统一。参照新加坡执政党开展社区服务的经验，共青团组织的作用开始转轨变型，
从过去的阶级斗争先锋队，转向“用我们的爱心和双手共建温馨美好的家园”的理念和“青年志愿者社区行动”，
为社区青少年提供心理咨询、婚恋服务、技能培训、就业指导、法律援助、失足青少年帮教等服务项目。
　　改革开放以来，随着社会的进步和自治的发展，城市社区内的各类社会团体不断增加。据了解，上海市普陀区
民政局登记在册的社会团体已达89个，经常参加社团活动的有近5 万人，分布在经济、科技、文化和体育等领域。
上海市五里桥街道除了有共产党组织外，还有12名九三学社和致公党的成员，分布在卫生和教育科研系统，全部为
在职成员。他们原来与街道没有什么关系，只是在“二级政府，三级管理”的改革中，本着属地化原则，被纳入了
街道成立的“各界联谊会”。
　　有论者指出：发展社区慈善组织，调动社区资源，直接为本社区的公益事业和建设服务，是一条有着巨大潜能
的途径。街道社区的设施服务与居民的志愿性服务相结合，是城市社区公益事业的最佳形式。和发达国家以及台、
港、澳地区“义工”在社区中的作用比较，中国大陆的社区慈善不过是刚刚起步。社区慈善机构作为中介组织，存
在隐蔽的集中权力，有利于补救政府部门机械分工导致权力分散的弊病。发展各项社区服务和社区建设，涉及政府
民政、公安、文化、卫生、体育、劳动等许多部门，任何部门都没有权力也不可能统揽起来。社区慈善组织以解决
社区居民普遍关注问题为宗旨，具有较强的综合性和社区整合功能，可以担负社区中的系列服务。此外，很多事情
由慈善组织出面比政府出面更易被人接受，事情会办得更好。美国联合劝募协会就是这样一种慈善组织。其分支机
构遍布全美各州的每个城市，一直深入到社区；而每个社区的协会又相对独立，向所在社区负责。社区慈善机构的
发展，将会更有效地为城市中处境不利的人群提供各方面的帮助。
　　可以预期，在单位制向社区制的转型完成以后，确立社区自治体系，将会成为21世纪城市社区发展的一个核心
　　（作者单位：北京市体改委）
文章来源：原载《战略与管理》2000年第1 期
本中心“网上中国研究论文”信息中心旨在推动中国研究的信息交流，为中国研究在国内学者之间以及国内外中国学者之间学术交流架起一座桥梁。
我们十分欢迎诸位学者踊跃投稿。您可将自己的工作论文提供给本中心，在网站的本栏目上发表，以便您的思想和理论 能够早日介绍给更多的学者。若您愿意，您可向我们提供您的联络信息，也许您能够收到其他学者有价值的反馈，
也许您还会得到您意想不到的合作研究机会。
投稿的内容可以是中国研究的各个领域，但研究方法必须是实证分析。来稿请用电子邮件的附件(attachment)形式寄给本网站。其电子邮件的地址是：。
来稿文字可以中文或英文。
谢谢您的合作与支持。