同构与学习
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|个人分类:|系统分类:|关键词:学习 同构
&&&&&&&在阐述一件事的时候，如果能类比我们已知的概念或事物，理解起来就容易一些。因为类比在这件事和我们已知的事物间建立了一种同构关系，使我们能够根据已知的概念推知未知。这种同构关系是线性的，从已知到未知只是作一些名称的替换。而很多时候，并没有熟悉的事物可供类比，没有同构关系可以建立。这时要理解未知事物就不是简单的名称替换可以解决的了，通过需要大量的解释，或者干脆直接看到实物、实例。&&&&&&&这在语言的学习中是很明显的。刚开始学英语的时候，感觉不是那么容易理解，因为句子的结构有些差别。但是在学习了英语并接受英语句子的结构以后，在学习欧洲语言的时候，通常就能容易理解一下。对于简单的句子，这些欧洲语言很多都是同构的，通过词语的替换就能“翻译”，它们属于一个“等价类”。但是，如果仅仅通过替换词语就能掌握另外一门语言的话，那么语言学习就不会那么困难了。每一门语言都有其独特的很多表达方式，直接翻译是不可能的，需要放在环境中体会、理解。这些独特的表达方式之间就没有简单的同构。&&&&&&&不仅是语言的学习，其它学科的学习也是如此。这样容易理解，每门学科有自己的语言，学习的过程也相当于是一个某种独特的“语言”的学习。之前说过，每门学科就像一棵树，虽然各不相同，但也有共同指出，这些共同的地方是我们得以爬上这些树，接触到那些不同之处的基础（）。&&&&&&&&在实际生活中，我们也能看到同构的例子。交通标志就是一种语言，它足够简单，能和我们的日常语言中的一些句子同构，所以我们能迅速地学会、理解。&&&&&&&&生活中有很多同构的东西，这使得我们可以理解很多事物。生活中也有很多不同构的东西，它们让生活变得丰富多彩。&
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首先，什么是“职责同构”？职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。这不仅是对中国纵向政府间关系总特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济与社会管理体制等领域有着多方面的表现，是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要原因。因此，应打破职责同构，全面推进政府职能转变。
&& “职责同构”的形成有很多原因：首先,这一模式是中国自秦朝以来形成的中央集权传统的历史遗传。像中国这样地域广阔的超大社会,在交通不变和信息阻滞的背景下,中央对地方的治理能力、中心权力对天下的辐射强度都会渐次弱化。如果中央不集中财政、行政、军事等大权,对地方层层节制,就难以长期维持统一的局面。因此,中央集权的思想和制度肯定会潜移默化地影响着我们现行的制度设计。
其次,单一制国家结构形式的制度安排强化了这一“职责同构”模式。在单一制形式下,地方政府的权力或自治权力源自中央政府或受制于中央政府,中央政府掌握全权并维持国家的统一。地方政府是中央政府的下属机构或代理机构,是中央政府在地方上的延伸,所以它的职责权限是中央政府职责权限的缩小或翻版。
再次,中央地方关系的“职责同构”模式是计划体制运行的必然要求。在计划经济体制下,一方面中央政府对经济总量的宏观调控是通过层层控制投资规模来实现的,这一纵向系统的运行要求上下层次之间控制相对严格,要求分层分口的对应机构体系来支撑,从而衍生出上下级同时追求对等对口的管理体制。另一方面,在计划体制下,不可能产生社会性的中介组织,每一级政府都要集经济、社会的所有事务于一身,客观上要求每一级政府都是全能政府,每一级政府都要管所有的事,从而顺理成章地造就了中央、地方“职责同构”模式。&&&&&
&&&&职责同构的产生,主要源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源,又要支持地方自主发展来限制部门集权。这一模式,既不同于西方国家的职责异构,也不同于前苏联高度的中央集权。这一模式,既为计划经济下地方对抗部门集权提供了合法性,&同时也是改革后国家能够平稳地走向市场经济的重要体制原因。与前苏联相比,职责同构模式有助于在一定程度上调动地方积极性,减少计划体制的效率损失,同时也比较方便从计划向市场过渡的制度变迁,&避免了改革过程中地方和部门的过度分散。
&&&&中国在纵向间政府关系中存在的最主要的问题是“职责同构”的运行模式。即中央政府和各级地方政府之间事权不明,职责不专。中央政府与地方政府,上级政府与下级政府的职责基本上是对等的,一致的,除少数如外交、国防、货币发行等事权专属中央政府外,地方政府拥有的事权几乎完全是中央的翻版。由于职责上的同构,必然导致在机构设置上的上下对口,左右对齐,导致在政府运作过程中的低效和混乱。
职责同构的产生,主要源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源,又要支持地方自主发展来限制部门集权。这一模式,既不同于西方国家的职责异构,也不同于前苏联高度的中央集权。这一模式,既为计划经济下地方对抗部门集权提供了合法性,&同时也是改革后国家能够平稳地走向市场经济的重要体制原因。与前苏联相比,职责同构模式有助于在一定程度上调动地方积极性,减少计划体制的效率损失,同时也比较方便从计划向市场过渡的制度变迁,&避免了改革过程中地方和部门的过度分散。职责同构的产生,主要源自计划经济体制下中央既要集中掌握社会资源,又要支持地方自主发展来限制部门集权。
&&&中国纵向间政府“职责同构”模式的弊端主要有：第一,在这一模式下,每一级政府都管理或参与管理所有种类的国家事务。中央政府对地方政府拥有全面的、绝对的控制权,在所有事务上实行垂直的、一杆子插到底式的管理。在机构设置和行政职责上,每一级政府都是雷同的。例如,中央政府可以组织全国性的卫生大检查这样的小事,而最基层的乡镇政府也要通过参与承担征兵工作来与中央政府共同承担国家的国防职责。
&&&&第二,这一模式必然造成决策者和执行者之间的分离,从而难以建立起有效的分层控制体系。条条块块分割交叉,中央政府和各级地方政府的宏观调控职能和微观管理职能重叠,职责没有在中央政府和地方之间进行必要的分解。由于每一级政府都管理或参与管理所有事情,其特点就必然是上面领导,下面负责;上面决策,下面执行,出了问题就埋怨下面。这一模式往往使各级政府只能执行上级政府的政策,一旦上级政府调整政策,政策的连续性和政府的威信就会受到影响和威胁,承担政策变动的物质和信用损失的又是基层政府。
第三,这一模式还容易导致“条条”对“块块”的钳制。由于每一级政府都管理所有的事情,所以,所有政府职能部门都从上到下对口地进行设置。由于计划经济体制下的中央政府集中了很大的权力,几乎所有的资源都是从上到下地进行分配,这就使垂直管理的条条机构,成为对地方经济和社会发展有着重大影响的部门。地方的所有经济、社会发展事务都要依托于“条条”的支持,同时,“条条”也可以随意地干预地方的事务。
第四,“职责同构”的政府运作模式使政府内部工作难以协调。上级主管部门与地方政府双重管理的机构,谁是主要管理,谁是协助管理?主管管什么,协管管什么?现实中缺乏有关的制度法规,致使工作中无章可寻,矛盾百出,即使能进行协调,协调的成本也很高。它还往往造成“重复建设”等问题,特别是在各级政府采取地方保护主义的工作态度的时候。
职责同构的局限性有以下几点：
一、从历史的角度看职责同构的局限性&
&&&&&在计划经济体制条件下,&条条以代理人的身份将资源垂直分配,职能和权力配置也因此而上下对口,社会管理的各个领域全部实行了职责同构的运行方式。1958&年前后,曾有过社会管理的暂时无序,但与职责同构本身没有直接关系。那是当时的计划经济体制下过分强调地方分权造成的,因为块块专政与计划经济不可能共赢共存。事实上,&职责同构强化了全能型政府体系的构筑,有利于渡过严重的社会政治危机。&
二、从现实的角度看职责同构的局限性&
1.&职责同构下的全能政府阻碍着社会结构的进一步分化和整合。在中国社会转型的过程中,权力流向的总特征是:&政治权力从中央向地方呈下行走势,权力从政治域向社会领域有条件地转移。&
2.&职责同构下的政府权力集分反复,&增加了政府运行成本,降低了政府信誉。&
3.&职责同构是建立政绩指挥体系的重要体制基础。&
4.&职责同构是滋长官僚主义的重要土壤。
总之,这种纵向间关系模式与世界发达国家那种“每一级政府只管理特定的一部分事情,不同层次的政府之间在职责上交叉不多的治理思路是不同的”。中国中央地方关系高度地“职责同构”的这一模式,在世界各国的中央(联邦)和地方关系中是鲜有其例的。
长期以来，我国政府管理中存在着中央与地方各级政府“职责同构”“上下一般粗”的问题，中央政府与地方政府的事权划分规定不明确或规定得比较笼统，上下级行政机关之间的事权不清，导致中央与地方关系规范性、稳定性不够，权限不明，职能交叉，既影响了行政效率，也影响了政府职能的发挥。
　　随着政府职能转变的逐渐深入，中央政府与地方政府之间管理权限的划分和转变显得更为迫切。总的要求是：在全面履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的基础上，区别情况，各有侧重，突出不同层级政府履行职责的重点，形成全面衔接、分工合理、有序高效的职能体系。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，减少和下放具体管理事项，把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。
　　地方政府要做到“四个更加注重”：一是更加注重有效贯彻实施中央方针政策和国家法律法规；二是更加注重加强对本地区经济社会事务的统筹协调；三是更加注重强化社会管理和公共服务职能，着力解决民生问题；四是更加注重强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。
　　省级政府与基层政府之间的职责重点也有区别，要结合实际，突出履行职责的重点，着力解决自身面临的突出矛盾和问题。省级政府要做好对国务院有关部门下放职能的承接工作，同时要进一步下放管理权限，充分发挥基层政府的职能作用。
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&12级行政管理一班
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打破职责同构：政府机构改革的新思路
摘　要:职责同构是当代中国纵向政府间的主要关系模式。纵向的、不同层级的政府在职能、职责和机构设置上形成了高度统一和雷同。相对于政府的经济、社会职能转变的不到位而言，纵向政府间的“职责同构”关系模式已成为中国政府机构改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”困境的另一主要症结所在。因此，打破职责同构成为当前中国政府机构改革的一条新思路。
　　摘要：职责同构是当代中国纵向政府间的主要关系模式。纵向的、不同层级的政府在职能、职责和机构设置上形成了高度统一和雷同。相对于政府的经济、社会职能转变的不到位而言，纵向政府间的“职责同构”关系模式已成为中国政府机构改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”困境的另一主要症结所在。因此，打破职责同构成为当前中国政府机构改革的一条新思路。
　　关键词：纵向政府间关系；职责同构；政府机构改革
　　中图分类号：D625
　　文献标识码：A
　　文章编号：07)02-0024-05
　　改革开放20多年以来，中国政府机构虽经几次改革，但不仅收效甚微，而且陷入了一种“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的困境。对此，社会各界在“转变政府职能是政府机构改革的核心和摆脱困境的关键”这一点上已达成共识。当然，转变政府职能包括横向和纵向两个层面的职责调整。目前，在政府的经济、社会职能调整以及行政部门与其他国家机关之间横向职责调整的问题上已达成一定共识，并且思路已经明确。相对应地，在纵向上的改革思路还比较模糊，对纵向存在的核心问题抓得还不够准确。(1)而这恰恰成为历年来政府机构改革陷入困境的主要症结之一。鉴于此，本文试着从中国纵向政府间关系调整的视角，来探讨当前中国的政府机构改革问题。
　　一、职责同构：当代中国纵向政府间的关系模式
　　职责同构是当代中国纵向政府间的主要关系模式。它是指纵向的、不同层级的政府在职能、职责和机构设置上高度统一和雷同。简单地说，就是在当代中国，每一级政府几乎都管理相同的事情，中央政府和各级地方政府之间事权不明、职责不专。(2)(P154)
　　职责同构不仅是关于当代中国纵向政府间关系总体特征的一个理论概括，而且在国家的法律和制度基础、政府经济和社会管理体制等各个领域有着多方面的表现。(3)(P271)当然，这种“职责同构”模式最主要、最明显的体现在于职责的同构和机构的同构。现行宪法和法律没有对各个层级政府的职权做明确的规定，没有划清各个层级政府的职责范围和独有权限。而且，各个层级的政府不是以应该承担的职能为基础合理划分事权，而是在“统一领导、分级管理”思想指导下共同参与对同一事项的管理。各级政府的职责基本上是对等的、一致的。除了少数如外交、国防、货币发行等事权属于中央政府之外，地方政府所拥有的事权几乎完全是中央政府的翻版。而且现行宪法和法律对每一层级政府职责进行列举时，最后一条都是办理上级政府交办的其他事项。各个层级政府的职责同构导致了同一职能部门的上下级之间职责不清，不能合理划分各自的权责。对于一些事项，各个层级政府都要管，但究竟该由哪一层级政府的职能部门管，谁也说不清楚。谁都负责的最终结果便是谁都不负责，碰到好处大家相互争抢，出了问题大家却相互推脱责任。同时，职责的同构必然导致在纵向政府间的机构设置上，因过分强调政府管理的统一性而忽视了不同层级和不同地区地方政府管理的多样性，往往将政府职能、职责设置与机构设置的上下对口作为一个先决条件。各个层级政府机构的上下对口，具体表现在：从中央、省、市、县到乡(镇）的机构设置，由部委开始，经过厅(局）、处(局）、科(局），最后到以国家公务员个人分工形式出现的各种“员”的设置，上下几乎完全一致。这种机构同构成为了中国政府官员规模过分庞大的根源之一。
　　二、职责同构：政府机构改革困境的另一主要症结所在
　　对于政府机构改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的困境，许多人认为其中的原因主要在于政府机构改革未能同转变政府职能结合起来，只是单纯撤并机构、裁减人员以求得一时的“消肿”，改革是很难取得预期效果的。对此，我国最近的政府机构改革也开始以理顺党政关系、政企关系以及政事关系为突破口，转变政府职能，并据此相应地精简政府机构。应该说，新近的政府职能转变和机构改革取得了一定的成效，但任务还未完成，政府职能还不到位，政府与市场、社会之间的关系以及党政关系还不够明确、规范。从此意义上说，当前政府的机构改革仍然难以真正摆脱困境。因此，政府的经济、社会职能以及行政同其他国家机关之间等横向职责调整的不到位，仍是我国政府机构改革困境的主要症结所在。
　　虽然当代中国政府机构改革困境的主要症结在于政府横向职责调整的不到位，但我们也不能忽视纵向政府间的“职责同构”关系模式对于政府机构改革的障碍作用。纵向政府间的职能重叠，即“一根针穿到底”，是政府机构上下同一和归口管理体制长期效益不明显的根本基础，是政府机构“尾大甩不掉”和效率不高的真正原因。因而，纵向政府间的“职责同构”关系模式，成为了政府机构改革困境的另一主要症结所在。
　　1.中央层级政府的上对下对口管理要求
　　为了适应经济体制和社会经济生活方式的变化，中央开始调整其与地方的关系，开始下放一些权力给地方。地方从而获得了一定的自主空间。有些地方政府还根据本地区的实际，设置了一些新的独特的职能部门。但由于政治和社会管理职能部门的“职责同构”问题的存在，中央为了加强管理的统一性，便赶快将地方政府新设置的职能部门划归给相关的中央职能部门管理，甚至新设置类似的职能部门以实现对口管理，这就是所谓的“有庙必有神”现象，从而导致中央层级的政府人员膨胀、机构臃肿。
　　2.地方层级政府的下向上对齐顺从
　　改革开放以来，我国地方政府机构改革采取了“先试点、后推广”的办法，通过试点，总结经验，吸取教训，相互借鉴，逐步推广。据统计，自1988年以来，全国有200多个县进行了包括机构改革在内的县级综合试点改革。总的来看，20多年地方政府机构改革取得了一定成效。但是，从县级综合改革试点来看，许多地方后来却不同程度地陷入了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的困境。关于其中的原因，我们可以通过福建省石狮市改革的个案进行剖析。
　　石狮市是福建省的综合改革试验区，建立县级市后的“小政府、大社会”作为全国地方政府机构改革的五种模式之一，在上世纪90年代初是福建省的一面旗帜。当时，政府只有办公室、经济局等14个单位，经济局对应上级34个单位和兄弟县的22个单位，而当时编制只有20个，党委仅设党务工作部和市委办各类行政人员仅100人，事业单位人员(不含教师）仅400人，堪称“小政府”的典范。从机构来说，其指标仅占中央规定县级政府机构编制的37%，相当于县的1/3弱。从职能方面来说，石狮市政府按照市场经济体制要求设置政府机构，不搞上下对口，不设专业经济管理部门，而是发展各类中介组织等。从公共财政方面来说，石狮市改革之初，严格控制财政拨款，将一些专业性经济部门组建成公司，参与市场竞争的单位自负盈亏，严格控制规模和数量。应该说，在机构和职能的设置上，都可以看到“小政府、大社会”的雏形正在形成。但是，建市不久，在上级部门要求“上下对口”的压力影响下，石狮市的新机构不断产生：1990年市委设立组织部和宣传部，1992年政府又设立外经委、监察局、计生局和教育局，1994年税务分设机构，1996年又从经济局拆出农办，党委口的工会、共青团、妇联等也相继单独设立。到了1998年，精简的机构和人员全面快速反弹：机构由14个增加到35个，人员由600人增加到1300人，致使当初的“小政府典范”重新走上了机构膨胀的老路。(4)
　　　　从上述的福建省石狮市政府机构改革可以发现，正是由于纵向政府间“职责同构”关系模式的存在，使得改革初期基于各种原因而形成的良性改革局面，在“高度整齐划一的地方政府机构设置”的压力下被破坏，最终恢复最初状态。正是由于纵向政府间“职责同构”关系模式的存在，一方面，所有的机构层层对口，机构就精简不下来，导致地方政府机构过于庞大，增加政府成本。另一方面，正如石狮市的一位干部说到：“我们也不想设，但如果不设立相应机构和专职人员就要扣分，还不拨钱拨物。”一些上级职能部门为了自己的利益和管理上的方便，总是希望自己的“腿”能够贯穿各个层级政府，于是往往利用掌握的资金、项目、达标评比等资源，直接干预下级政府的机构改革，要求设置与自己对口的机构，并且保持级别和编制不变，否则就要取消对下级政府的经费和技术等方面的援助。因此，在“职责同构”的压力下，地方政府机构改革困境仍难以摆脱。这种现象除了存在于福建省石狮市外，在另外一些改革试点也同样存在，如陕西省黄龙县、海南省政府机构改革等。
　　综合上面的情况来看，在体制转轨时期，基于大一统的历史文化传统、国家的单一制结构形式以及长期的计划经济体制的影响下形成的纵向政府间“职责同构”关系模式的弊端日益明显。随着社会主义市场经济体制的确立，“职责同构”关系模式对于发挥地方政府自主性和积极性有着非常明显的障碍作用。当前中国政府机构改革的实践发展更清晰地反映出纵向政府间关系所存在的“职责同构”的弊端。一方面，中央政府对各方面的制度和活动都做出统一规定，而且要求地方政府都无差别地完全按照这些规定办。但是另一方面，各级地方政府所面对的实际情况往往有很大差异，不可能不对有关规定做出调整。双方在统一性和多样性的相互摩擦中损耗，浪费资源，增加政府运行成本，降低了效率。所谓“上有政策、下有对策”正是这一状况的真实写照。这种状况继续延续下去，社会的发展将付出沉重代价。这就客观要求我们打破当代中国纵向政府间的“职责同构”关系模式，理顺中央和地方的关系。
　　三、打破职责同构，全面推进政府机构改革
　　转变政府职能是摆脱政府机构改革困境的关键，这是近年来形成的普遍共识，但究竟应该转向何方则是学术界一直讨论的问题。鉴于转型时期社会对政府的公共管理的迫切需求，学术界在此问题上的共识是：明确提出由“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变，建立一个透明政府、责任政府、法治政府、高效政府。公共服务型政府被设定为政府职能转变的基本方向。2004年，中央政府明确提出，在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。
　　转变政府职能，其实质在于转变政府的职责：决定政府应该管什么，不应该管什么，怎么管，由哪一层级的政府来具体管理。也就是说，政府职责的划分，包括两个层面：一是政府与社会的划分，决定政府管理工作的全部内容，划定政府权力的边界；二是纵向政府间具体工作职责的划分，实现纵向政府间权力的划分。就政府与社会的职责划分而言，这是前期改革的重点，但还存在一些问题，今后应适应新形势，进一步完善经济调节和市场监管的方式方法，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。同时，应更加注重履行社会管理和公共服务职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决人民生活问题上。并以此为依据，进一步深化政府机构改革。但此时，我们应该清楚的是，这仅仅解决了政府与社会的职责划分，并没有解决纵向政府间的职责划分问题。实际上，只有合理划分纵向政府间经济社会事务的管理权责，理顺纵向政府间在财税、投资、市场监管和社会管理、公共服务等领域的分工与职责，才能促使政府职能的转变实现质的飞跃，才能全面推进政府机构改革，真正摆脱政府机构改革的困境。因此，打破职责同构，理顺纵向政府间的关系，则成为当代中国政府机构改革的一条新思路。
　　1.进行职责和机构的再设计
　　不同层级的政府工作任务是有差别的，位于不同层级的政府其职能应各不相同。(5)对于超大规模的中国来说，中央和上级政府不可能作到事无巨细、事必躬亲，把各项事务包揽于一身，而是得根据事务的性质在各个层级的政府中合理地配置政府的职能和权力。但是关于纵向政府间关系已有的研究，都无法走出“在中央的统一领导下，发挥中央与地方的两个积极性”这一笼统而抽象的哲学表述，陷入了一种“或集权、或分权”的简单争执之中。对此，应该把中央与地方的关系具体化，每一层级的政府都应有自己特定的职责范围，只管特定的事，对于重要的事项，相邻的政府可以有交叉，但权责要明晰。不该中央掌握的权力，中央必须放出来，该下放的权力必须坚决下放。关于各个层级政府的具体职责问题，在总结中国的经验教训和借鉴外国成功经验的基础上，可以做如下的划分与归纳：中央政府职责的重心在于国家主权、社会稳定和民族团结等上面，其职责主要包括法制、财税、国防、外交、对经济的宏观调控、社会保障、大学、国有资源保护、部分交通与通讯、情报与国家安全等；中间层次(中央以下基层以上）的政府职责的重心在于本区域的财政、市政和民政，其职责主要包括公安、大部分文化事业、卫生保健、中小学教育、环境保护、就业、部分交通、市政管理、住房建设、地域经济规划与开放等；基层政府职责的重心在于为居民提供日常性的公共服务，其职责主要包括社区服务、环境卫生、幼儿教育与养老事业、狭义的市场建设与管理、娱乐与休闲等。(6)(P89～91)
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