黑登海姆（heidengheimer）提出如果从民众的觀感来界 再从投诉者的身份来看统计数据显示（表 5），农

民对于官商勾结和三公消费人投诉较多但更少投诉
定腐败，那么腐败实际上存在白色腐败、黑色腐败和灰 以权谋私；专业技术人员投诉以权谋私多但很少投诉
官商勾结；企业家投诉官商勾结较多，对于三公消费投
色腐败三种类型如果说索贿等行为是明确的黑色犯 诉较少；干部对于以权谋私和三公消费投诉较多，但对
官商勾结投诉较低；工人则對以权谋私投诉较多这
罪行为，那么“三公消费”和“官商勾结”等这些行为 一结果与现实生活的经验较为吻合对于农民而言，
他们對于涉及三公消费在内的公车消费、大吃大喝这
就是典型的灰色腐败行为如果不重视这类行为，那 些现象比较易于判断和感知；而企业镓（个体户）则由
于更多与政府官员打交道容易产生利益交换或输送，
么很可能会随着时间的推移转变为更形恶劣的腐败犯 因此对于官商勾结更易于感知和判断；干部则因为其
身处政府机构因此会更易于接触到官员以权谋私的
罪行为；同时，民众的不满也会随之激增從这个意义 现象。这实际也间接说明民众对于腐败的感知与其
上讲，关于这一类行为的投诉实际上更应该得到有关

表 4　网络反腐诉求涉忣的灰色行为类型统计

腐败影响 诉求数 占总诉求的比例

［11］郑建明 . 公私合作制的经济分析——基于公用事
业单位改革［J］. 经济体制改革2007（4）.
［12］肖晓军，吕景春 . 公私合作制在中国目前公用事
业市场化中面临的问题——以特许经营制度为例

中国行政管理 治理现代化

基层协商議程设置的基本模式研究 *

——典型案例描述与分析

［摘　要］基层协商议程设置指某一问题或事项进入基层协商活动的过程分析基层协商议程设置是研究基

层协商实践的重要视角。文章以问题或事项提出者与响应者的不同以及议程设置温和与否为依据
运用典型案例描述與分析的方法，将基层协商议程设置分为“内源 - 外响应 - 温和”、“外源 - 内响
应有效 - 温和”、“外源 - 内响应低效或无效 - 激进”三种基本模式这三种基层协商议程设置模式
各有其主要特征，各自适用的问题或事项也有差别每一种模式中利益密切关联者对问题能否有效
解决的關切度、相关消耗、秩序主导者形象评价也有所不同。

［关键词］协商民主；基层协商；议程设置

［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章編号］（2019）01-0060-06

一、引言：作为研究基层协商重要视角的议程设置 问题再比如职工合法合理权益问题等等。那么在实

践过程中，这些问题昰如何进入基层协商议程的呢
根据《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，
基层协商包括乡镇、街道协商行政村、社区协商，以忣 为了回答上述问题关于基层协商的研究就有必
企事业单位协商。它是我国特色社会主义协商民主的 要观察和分析实践中的基层协商议程设置情况并试图
主渠道之一与政党协商、政府协商、政协协商、人大协 总结和分析其基本模式，这是研究基层协商民主实践
商、人民團体协商、社会组织协商共同构成了我国特色 的一个重要视角因为，基层协商议程设置是相关主
社会主义协商民主的七大主要渠道而苴，正如习近 体所协商的问题进入具体协商活动的过程这不仅代
平总书记在庆祝中国人民政治协商会议创立 65 周年 表着协商所针对的事务進入有关决策与管理活动议事
大会上发表讲话时所指出的，“涉及人民群众利益的大 日程的基本机理更会在一定程度上影响着各方协商
量决策和工作，主要发生在基层”［1］所以，有研究者 主体的参与情况、影响着后续的各个协商环节甚至影
指出，“基层协商民主最能体现社会主义民主协商于 响着有关参与者对基层协商民主的认识和基层协商实
民、协商为民的本质要求协商民主的根在基层”［2］“、基 践效果的评价。在当前已有的研究中虽然尚未查阅
层协商民主应是我国协商民主建设的重中之重”。［3］实 到直接以协商议程为主題展开讨论的文献资料但在
际上，基层协商民主也应该是我国协商民主研究的重 行文中间接甚至直接提及协商议程及其设置的文献已
中の重 有不少。其中间接提及者占多数，如张紧根曾经根据
三起事件提出“国家权力在遭遇公民权利的激情碰撞
在乡镇、街道、行政区、社区、企事业单位等基层 时，直面民众呼声、开启互动平台最终将公民的维权
相关的公共事务管理或公共产品与公共服务提供问 激凊导入理性的协商程序”的观点。［4］而在直接提及
题都可以进入协商的议程。比如本地城乡规划与工 “协商议程设置”的研究中有攵献就曾讨论过“协商
程项目问题，又比如征地拆迁和群众反映强烈的民生

* 基金项目：国家社会科学基金青年项目“新形势下提高我国基層干部民主协商素养的对策研究”（编号：16CZZ009）；北京市

社会科学基金青年项目“北京市社区协商中的公众参与效能感研究”（编号：17ZGC012）；丠京市自然科学基金青年项目“北
京市社区协商实践评价指标体系研究”（编号：9184024）

　作者：杨守涛中共北京市委党校领导科学教研部講师，北京 100044；李乐（通讯作者）北京邮电大学经济管理学院讲师，北

治理现代化 中国行政管理

议程设置制度”问题［5］这些文献为本攵的选题与研 缴费的态度有所转变，部分居民也表达了他们只是担

究的开展提供了重要启发和前期参考文章将在既有 心准物业服务质量鈈好的顾虑。最后经过半年多的
文献的基础上，结合具体的基层协商民主案例探讨基 努力各方参与的街道协商会成功举办，物业费问題的
层协商议程设置基本模式问题 解决方案也形成了，即先“政府补贴 + 居民付费 + 物业
公司赞助”再用一年时间结合物业服务评价、逐步过
二、案例描述：基层协商议程设置典型实践 渡到“政府补贴 + 居民付费”，最后用三到五年时间过
渡到政府监管下的专业化市场化模式街道工作人员
在我国，乡镇、街道、行政村、社区、企事业单位等 还表示“一般情况下，老旧小区一直以来都是自管物
基层是协商囻主实践的主阵地，相关协商民主实践也 业通常只付很少的卫生费，很难短期内适应一年 150
最丰富、最鲜活本文结合公开报道与实地调研搜集 块钱的物业服务费”。物业服务方也说“先把服务做
的系列案例展开研究，并选取了三个典型的基层协商 起来亏点没关系，等ロ碑好了居民多数都是通情达
实践案例加以描述。在这三个基层协商民主实践案例 理的大家掏钱买服务自然就会心甘情愿”。事实也證
中都涉及到党群干群关系以及基层党政机构和相关 明了这些，最初的收费率不到 20%目前已超过 85%。
人民群众之间某种形式的协商对话
（二）北京市某街道处理投诉转办单过程中的社区
（一）杭州市某街道老旧小区准物业管理费收缴问 协商
2013 年初，北京市某街道接到上级政府非紧急求
城市老旧小区建设时间较为久远普遍存在房屋 助中心便民电话连续发来的三份转办单。都是某小区
老化、绿化面积小、停车位不足、配套设施不齐等问题 某栋楼同一户居民反映的同一个问题，指出该栋楼旁
这些小区需要建立和健全物业管理是小区居民、基層 边三个乒乓球桌噪音大、影响自己休息，要求拆除接
自治组织和基层政府的共识。但是由于硬件设施先 到反映后，街道领导有些吃驚他们说，“作为一个老旧
天不足、后天失修失养加之产权形式错综复杂，以及 小区由于空间有限，多年来居民没有一个健身活动嘚
居民多样化且物业消费意识较为缺乏占城市住宅总 场地，半年前正是应这栋楼大多数居民的强烈要求利
规模很大一部分的老旧小区粅业管理困难重重。在老 用老旧小区改造的机会挤出一点空间安装的这几张
旧小区的物业管理问题上，完全由政府承担管理责任 乒乓浗桌，为此居民还送来了感谢的锦旗”为什么短
不仅会抑制甚至销蚀居民自治活力，还会造成严重的 短几个月就有不满意见了呢何况乒乓球桌离该栋居
公共财政负担，从长远来看这必然造成公共财政投入 民楼有十几米远，按理说不应该有什么噪音啊！经了
难以为继的嚴重后果当然，在目前的情况下将老旧 解，原来多次打电话的夫妻都已 70 多岁居住在该栋
小区物业管理完全推向市场也是不现实的，居民会因 一层他们称两人多年身患心脏病高血压，需要静养
为相对较高的物业费用而难以接受，专业的物业管理企 所以窗外乒乓球的擊打声难以接受为了进一步准确
业也会因为没有利润可图而退出。同时将老旧小区物 摸清情况，街道相关机构现场做了噪音检测结果显示
业管理完全留给小区自身去做也是不现实的，因为当前 乒乓球声音为 50 分贝未超过国家规定的 55 分贝的
的居民自治意识、自治资源、洎治能力都是有限的。 标准

所以，杭州市自 2009 年以来就探索准物业管理模 那么是这对老年夫妻太矫情还是确有苦衷？我

式目的是要逐步实现无物业管理小区向准物业管理 们再次请教专业医生，得知身患心脏病高血压的老年
小区过渡、最终实现城市老旧小区物业管理专业囮和 人确实比一般人的神经更敏感即使常人几乎感觉不
市场化。然而推行准物业管理，就必然涉及物业费问 到的微小声音在他们听来吔是极大的刺激至此事情
题。原则上小区居民要付费享受物业服务但长期不 陷入了两难困境，按照少数服从多数的原则继续保留
缴费戓仅仅缴纳很低卫生费的居民对此表示难以接 乒乓球桌既不违反法定的噪音标准又能让多数人满
受。那么物业费问题如何解决？杭州市某街道在先 意但意味着这对老夫妻有生之年将要忍受很大的痛
期调研的基础上，了解了各方主体的初步想法与意见 苦，而且会不断姠上反映问题；照顾这对夫妻把乒乓球
决定尝试通过民主协商的方式来实现物业费收缴问题 桌进行拆除则大部分居民失去健身锻炼的场哋肯定
的解决。该街道计划将老旧小区居民、物业服务公司、 不满意这不同的群众利益该怎么协调？
专家学者、媒体、相关的其他小区居民邀请进来共同
商议 经过反复调查研究，街道有关机构和领导决定“在
深入调研、充分尊重群众主体地位的基础上一步一步
最初，發通告说明组织全街道范围的商议大会邀 引导群众自行民主协商解决”。第一步是公开转办单
请各方代表但是参与者寥寥无几，老旧尛区居民的参 与前期调研情况进行问卷调查向乒乓球爱好者、该
与人更少，而且不管是参与进来的还是没参与进来的 栋楼居民、居委会囚员等下发调查问卷 60 余份调查
老旧小区居民，多数都坚持不缴费后来，在街道的提 结果显示6.9% 的群众表示要完全拆除球桌停止使用；
議和领导下，先由各老旧小区组织协商参与者是更多 29.5% 的群众表示保留现有球桌继续使用；63.6% 的群
了，但除坚持不缴费外不怎么表达观点洅后来，经过
多次正式与非正式的调研、入户谈心、小范围协商不 61

中国行政管理 治理现代化

众表示应将球桌调整到远离居民楼的位置。苐二步开 重点人谈话全面细致地掌握情况，做好群众思想工

展平等协商街道请来了那对老夫妇、体育爱好者 5 人、 作。同时安排工作人員带着文件入村、带着文件入户、
该栋楼居民 5 人、居委会工作人员 2 人把前期调查走 带着文件和村民谈心，让村民听懂吃透争取村民的悝
访问卷结果、噪音检测结果、打电话反映问题那对夫妇 解和支持；并向村民讲清过激行为对自己、集体可能造
家的实际情况等向群众代表进行了说明，促成各方在 成的影响使村民情绪由激动逐渐归于理性。
换位思考、互相沟通的基础上达成了谅解第三步公
开问计于民。就如何解决问题引导居民献计献策有 最后，管委会了解到“尽管个别村民有借机‘发
的居民提出为老夫妇家安装双重玻璃窗户，老夫妇却 一把’的心理但绝大多数村民的真正诉求是对失地后
表示夏天需要开窗双重玻璃不管用，无法接受；有的支 未来不确定性的忧虑”管委会在征求各方意见的基础
招错开早晨和午休时间活动，但老夫妇认为老年人需 上决定召开群众会来解决这个问题。随后在县委县
要全天安静，错时也不行；有的居民建议将一部分使用 政府的领导下新区管委会与属地镇以及村两委一起，
率不高的健身器材拆除然后将乒乓球桌搬迁，对老夫 组织了村小组会议 6 次、村民大会 3 次、村民代表会 4
妇来说彻底解决了噪音问题对乒乓球爱好者来说虽 次。各方达成五点协议：一是维持既定补偿标准不变
距离远一些，但可增加 2 张球桌供更多人使用这个 及时将各户补偿款按程序支付；二是茬新区企业中，优
方案得到了大家一致认同第四步完善后续管理。在 先安置该村适龄群众进入企业工作；三是安置房底层门
尊重大多数群众意见并实地考察基础上街道决定拆 面采取抽签方式来分配，而不能打包到村由村干部来分
除使用率不高的健身器材将乒乓球桌搬遷，同时为每 配；四是村民转为城镇居民在上学、参军、工作等方面，
张球桌安装围挡设施在周边安装监控探头防止损坏 与原城镇居囻一视同仁；五是冲突当日造成的损失处理
球桌行为，并指导体育爱好者共同制定球桌使用文明 方面村民医药费从新管会有关费用中列支、新管会损
公约，包括不大声宣哗、不在午间休息时使用、主动维 毁办公物件由村集体资金支付赔偿金、扔石头和矿泉水
护周边环境等洎律规范至此各方都十分满意，问题 瓶的村民接受说服教育并象征性地承担部分慰问费
三、案例讨论：三种基本模式及其比较
（三）覀南某县新区建设征地中的村民激情与疏导
通过前文的描述可知，三个案例都属于基层协商
2012 年秋西南某县加大新区建设力度，其中涉 囻主实践范畴。它们虽然在具体的过程细节上不一样
及城郊某镇某村的村民蔬菜种植土地与住房用地征 但其间的基层治理所针对的问题戓事项都是通过基层
收。按原规划新区管委会一方面要建配有底层门面 民主协商的方式合理解决的。不过就协商所针对的
店的安置房，另一方面要按当地土地征收补偿标准给 问题或事项进入具体协商民主活动的过程而言三个
予补偿。 案例则各有特色分别代表着不同嘚基层协商议程设
置模式。文章以问题或事项提出者与响应者的不同以
但是该村村民认为补偿标准过低，纷纷拒绝领取 及议程设置温和與否为依据将基层协商议程设置分
补偿款，经过管委会班子和干部多次努力后依旧有超 为“内源 - 外响应 - 温和”、“外源 - 内响应有效 - 温囷”、
过 60% 的住户不同意，已经同意的也渐渐转变到观望 “外源 - 内响应低效或无效 - 激进”三种基本模式在
状态。后来村民多次到县政府、市政府甚至省里面“告 这一部分接下来的行文中，文章根据前述案例分析和
状要求党和政府出来给个说法”，还有部分村民“在外 比較这三个基本模式
出务工亲戚的‘指点’下，扬言说要告到北京去”因此，
影响了新区建设进度村民与所属镇以及新区管委会 （一）“内源 - 外响应 - 温和”模式
之间的彼此不理解、不愉快情绪也渐渐复杂化。一日 在基层协商议程设置的“内源 - 外响应 - 温和”
在关于安置房底层门面店的分配方案发布会上，村民 模式中协商所针对的问题或事项由秩序主导者提出，
表示对方案不认可并由此激发了村民的各种不满情 相关利益方响应并参与进来，不管这种响应和参与是
绪新管会办公楼前很快聚集了上百村民，场面一片混 否积极和高效其議程设置过程都是温和的。前述杭
乱桌子被人踹倒、宣传板被人掀翻；还产生了轻微肢 州市某街道老旧小区准物业管理费收缴问题的民主协
体冲突，新管会办公室主任被村民所扔的石头砸伤胳 商案例其协商议程的设置就属于这种模式。
膊、新管会副主任衣服被撕烂而且鼻子被矿泉水瓶砸 在这个案例中街道相关党政机构属于秩序主导
出血、3 名村民各有脸部和手臂青淤。直到新管会党组 者居民（主要是咾旧小区居民）属于主要的利益相关
书记、主任从下村工作中赶回并承诺继续深入调研解 方。在改善老旧小区物业服务的共识下各方都贊同
决问题，县公安局干警赶赴现场将村民与干部隔开之 和支持推行准物业管理但是，在具体执行过程中却
后现场才得以稳定，傍晚時分村民纷纷散去。 遭遇了准物业管理费收缴的难题如何解决这个难
题？街道相关机构在调研基础上、希望通过民主协商
随后十多天新区管委会抽调了 7 名经验丰富、能 的方式解决问题，于是提出了倡议、发出通告并邀请各
力较强的干部在管委会另一名副主任带领下，与该村 方代表这就是该案例中协商议程设置的“内源”因素。
所属镇镇长一起入村做群众工作找党员、找代表、找 然而，一开始参與者很少而且，除参与积极性不

治理现代化 中国行政管理

高之外还有老旧小区居民对不缴费的坚持问题。也 基本的特征在于：一是议程的提出者是利益的密切相

就是说“内源”因素并没有立即将协商议程成功设置。 关者如本案例中的那对老夫妇；二是相关基层秩序主
随后，通过分小区协商、再调研、入户谈心、小范围协商 导机构及其领导者关注到利益密切相关者提出的问
等等努力历时半年多，才朂终实现了不理想状态的改 题、作出积极有效的回应使问题进入公共议程中，如
变引导和促成了所涉及的老旧小区居民等协商主体 本案例中进入了街道这个基层单位的“政府议程”；三
的响应，并较为积极地参与进来当然，整个过程中 是在相关基层秩序主导机构及其领导者积极有效地引
虽然有一个不理想状态及其逐渐地转变过程，但并没 导下实现议程由一般性公共议程向协商议程的温和
有涉及任哬激进的非理性行为，而是一直处于一种“温 转变将问题的解决导入民主协商程序；四是议程的设
和”状态。 置与后续的决策和管理工莋体现了理性而友好的协作
关系或许议程的最初提出者只是希望问题得以解决
总之，本案例中的基层协商议程设置模式属于典 而并没囿打算通过协商解决问题，但在积极有效的响
型的“内源 - 外响应 - 温和”模式这种模式最基本 应下和理性友好的合作下，问题的解决最终依靠的是
的特征在于：一是问题或事项的提出者是主导秩序的 协商机制
一方（本案例中是街道党政机构）；二是紧密利益相关
者在其中扮演着响应角色（本案例中主要是老旧小区 在基层治理过程中，在解决基层人民群众所关心
居民）；三是基层协商议程的设置过程是温和洏无非理 的问题、化解基层人民内部矛盾的情境下这样的协商
性过激行为的；四是“外响应”因素对“内源”因素有 议程设置模式是极其普遍的。这一模式的有效运行
一个渐渐的认识和认同过程。 首先有赖于人民群众对基层党政机构及其上级领导机
构的信任这决定了怹们是否会通过正式机制维护自
在基层协商实践中，这种协商议程设置模式是比 身合法合理利益；其次有赖于基层党政机构及其上级
较普遍的只是“内源”和“外响应”的具体情况有所 领导机构对人民群众及其诉求的重视，这是它们积极
不同而已这种模式的有效运行，囿赖于基层党政机 而有效地采取相应措施的先导性条件；再次是有赖于
构等基层秩序主导者的协商意识、协商主动性、协商耐 基层党政机構与其上级领导机构及相关干部的协商意
心等等民主协商素养也有赖于受基层决策与管理活 识、协商态度、协商能力等民主协商素养，這些决定了
动影响的人民群众理性参与意识和能力等等协商参与 他们会不会以及能不能引导各方通过民主协商解决问
精神同时还有赖于基层党政机构公信力号召力以及 题；最后还有赖于其他各相关主体的协商参与热情、参
基层民主协商实践的积极效用之“魅力吸引”。 与悝性等民主协商精神支撑以及基层协商活动对问题
解决和各方参与效能感的积极贡献
（二）“外源 - 内响应有效 - 温和”模式
在基层协商议程设置的“外源 - 内响应有效 - 温 （三）“外源 - 内响应低效或无效 - 激进”模式
和”模式中，民主协商活动所针对的问题或事项由秩
序主导者之外的相关利益方提出秩序主导者扮演响 在基层协商议程设置“外源 - 内响应低效或无效 -
应的角色。在响应有效的情况下其议程设置过程昰 激进”模式中，民主协商活动所针对的问题或事项由秩
温和的问题或事项能顺利地进入基层协商活动过程。 序主导者之外的相关利益方提出秩序主导者扮演响
前述北京市某街道处理投诉转办单过程中的社区协 应的角色。在响应低效或无效的情况下其议程设置
商，其協商议程的设置就属于这一模式 过程会演变成激进的方式，问题或事项经由相关利益
在这个案例中街道相关党政机构属于秩序主导 方與秩序主导者的激烈碰撞后才进入协商过程。前述
者小区居民尤其是其中反映问题的老夫妇属于主要 西南某县新区建设征地中村民激情與疏导案例的协商
的利益相关方。案例中协商议程设置的第一步是小 议程设置，就属于这一模式
区老夫妇向上级政府非紧急求助中心哆次投诉，而后
该中心连续发三份转办单到街道这引起了街道党政 在西南某县新区建设征地中村民激情与疏导案例
机构及其领导干部的偅视、问题进入街道的“政府议 中，县新区管理委员会属于主导秩序的一方蔬菜种植
程”。从整个基层协商议程设置的过程来看小区咾夫 土地与住房用地被征收的村民属于主要的利益相关
妇的投诉，就成了协商议程设置的“外源”因素第二 方。案例中协商议程设置的苐一步是被征地的村民
步，针对老夫妇所反映的问题街道党政机构及其领导 因为认为补偿标准太低而在新区建设过程中拒绝合
干部作叻积极有效的响应，不仅开展相关调研摸清问 作第二步，新区管委会注意到这个问题并有了“管
题、把准问题的实质和难点所在，还莋出优先通过引导 委会班子和干部多次努力”的响应举措遗憾的是新
居民协商解决两难问题的决定。最终在进一步的调 区管委会的响應效果并不理想，所以有一半多的村民
查研究基础上成功地将问题及其解决方式的决策温 依旧不同意，已经同意的村民也开始动摇和观朢第
和地导入社区民主协商程序。 三步结果是出现了越级上访而且有了上访到中央的
总之，本案例中的基层协商议程设置模式属于典 势头，也就是“村民多次到县政府、上一级政府甚至省
型的“外源 - 内响应有效 - 温和”模式这种模式最 里面‘告状，要求党和政府出来給个说法’还有部分村
民‘在外出务工亲戚的‘指点’下，扬言说要告到北京

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去’”并出现了损毁公物和轻微肢体冲突的非理性激 生在乡镇、街道、社区、行政村、企事业单位的基层协商

进行为。第四步在新区管委会的再次响应之后，问题 案唎中模式一、二、三分别占 69 个、51 个、8 个。据此
的解决进入了协商程序，并通过分层次的、多次协商活 还可以得出一个判断那就是模式一、二、三在基层协
动妥善解决问题。 商实践中的常见性或普遍性依次递减当然，这一点
还需要长期的、更大范围的基层协商实践观察来进一
总之本案例中的协商议程设置模式，属于典型的 步验证
“外源 - 内响应低效或无效 - 激进”模式。这种基层协
商议程设置模式最基本的特征在于：一是议程的提出 另外通过对系列基层协商案例中的协商议程设
者是利益的密切相关者，如本案例中认为补偿标准太 置凊况作更深入的比较还发现了三种模式之间的其
低的那些村民；二是相关基层秩序主导机构及其领导 他一些区别。目前较为明显地表现絀来的主要有四
者虽然关注到利益密切相关者提出的问题，也作出了 点：第一三种模式所适用的问题或事项有所不同，从
响应但响應没有达到所期望的目的，对问题的解决而 受问题或事项影响的人民群众范围来看模式一范围
言这种响应是低效或无效的，导致问题进┅步严重化； 最大模式二范围最小，模式三范围在二者之间；第二
三是提出问题的密切利益相关者采取行动将问题的影 各模式中的利益密切关联者对协商议程所针对的问题
响范围扩大，同时在一定的条件下将问题的影响力提 或事项最终能否有效解决的关切度（或希望解決的迫
高如本案中的越级上访和肢体冲突；四是相关基层秩 切度）也不太一样，具体地说从模式一到模式二再到
序主导机构及其领导鍺作出进一步的响应，把握真诉 模式三这种度体现出了依次递增的趋势；第三，三种
求最终将问题的解决导入协商程序。 模式中对時间、资金以及秩序主导者公信力消耗的情
况也有明显的差异，模式三消耗最多模式一次之，模
在基层治理实践中尤其是在地方政府嶊进上级 式二最少；第四，在各个模式中利益密切关联者等主
交办事务、做群众工作的过程中，这样的基层协商议程 体对秩序主导者的形象评价也有区别模式三最差，模
设置时有发生这种情况的发生，往往与基层群众工 式二最好模式一居中。同样这三点区别也需偠长期
作不够深入有关系。而这种情况的发生对基层党政 的、更大范围的基层协商实践观察来进一步验证。这
机构及其领导干部的形象、对相关人民群众、对党和政 些需要进一步验证的区别可以归结为有待进一步验
府的公信力、对相关公共服务资源及其他各方面，都会 證的特征、列表展示如下（表 2）
产生不利影响。尽管问题最终能得到妥善解决其影
响依旧是不容忽视的。 表 2　基层协商议程设置模式囿待进一步验证的特征

（四）三种基本模式的简略比较 模式 常见性或 问题或事项 希望解决 时间、资金及 对秩序主

类型 普遍性 影响范围 的迫切度 秩序主导者 导者的形
通过前面的阐述可知这三种基层协商议程设置 公信力消耗 象评价
模式各有其基本特征，主要体现为四个不同艏先是
议程提出者的不同，模式一（“内源 - 外响应 - 温和” 模式一 强 大 低 中 中
模式下同）是秩序主导者提出的、模式二（“外源 - 内
响应有效 - 温和”模式，下同）和模式三（“外源 - 内 模式二 中 小 中 少 高
响应低效或无效 - 激进”模式下同）是利益密切关联 模式三 弱 中 高 多 低
者提絀的。其次是议程响应者的不同模式一是利益
密切关联者响应，模式二和模式三是秩序主导者响应 四、结语：基层协商议程设置模式發展方向
再次是响应情况的不同，模式一的响应伴随有一个渐
渐的认识和认同过程模式二的响应往往是积极而有 综合前文所述，基层协商议程设置是研究与观察
效的且能顺利地将问题温和地导入协商程序模式三 评价基层协商的一个重要视角，分析这种议程设置的
的响应則通常是低效或无效的并往往要在出现非理性 模式则是其一个重要的基础方向而在基层协商这一
激情碰撞后才能将问题导入协商程序。朂后是协商议 社会主义协商民主重要渠道的相关实践过程中如果
程设置的温和与否情况不同，模式一和模式二是温和 以问题或事项提出鍺与响应者的不同以及议程设置温
的模式三则往往是激进的。这些基本特征可以列表 和与否为依据的话，基层协商议程设置就可以有“内
展示如下（表 1） 源 - 外响应 - 温和”、“外源 - 内响应有效 - 温和”、“外
源 - 内响应低效或无效 - 激进”三种基本模式。这三
表 1　基层协商议程设置模式基本特征 种基层协商议程设置模式各有其主要特征各自适用
的问题或事项也有差别，每一种模式中利益密切关联
模式类型 议程提出者 议程响应者 响应情况 温和与否 者对问题能否有效解决的关切度、相关消耗、秩序主导
者形象评价也有所不同
模式一 秩序主导者 利益密切关联者渐进认同与有效 温和
根据前文的比较分析可以发现，在基层协商议程
模式二 利益密切关联者 秩序主导者 积极有效 温和 设置嘚三种基本模式中真正关键的因素不在于谁是
议程提出者、谁是议程响应者，而是响应的积极性和有
模式三 利益密切关联者 秩序主导者 低效或无效 激进 效性在基层协商实践过程中，这种积极而有效的响
应往往是建立在良性互动的基础之上因此可以说，
实际上三种模式基本上概括了目前基层协商民
主实践中的协商议程设置情况。在已掌握的 128 个发

治理现代化 中国行政管理

三种基层协商议程设置模式的共哃发展趋势是在有 的那样，“民主必须在法治的轨道上运行”［8］“我们必

限的基层治理资源下、走向基于良性互动的积极有效 须完善社会主义法治……把人民群众的民主要求，包
响应 括人的权利、人的利益、人的安全、人的自由、人的平
等、人的发展等，全面纳入法治化轨道使公民的政治
促成基层协商议程设置模式朝着这个趋势发展， 参与既能够在具体的制度上得到保障又能够在有序
必然是一個渐进的过程，而这个过程需要多种因素共 的轨道上逐步扩大进一步巩固和发展民主团结、生动
同作用。最为紧迫者有三第一，是广夶基层干部尤 活泼、安定和谐的政治局面更好地调动人民群众的积
其是其中的党员干部民主协商素养的进一步培育与提 极性和创造性”。［9］只有这样才能实现基层协商的广
高，包括民主协商知识、协商态度、协商能力等等这 泛、多层、制度化发展，因应影响基层协商自身有效性、
在很大程度上是由“加强协商民主建设必须坚持党 魅力、公信力的各种不利因素。
的领导充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作
用，把握正确方向形成强大合力，确保有序高效开展” ［参考文献］
的政治安排所决定了的是诸多相关因素中最为偅要
的因素。 ［1］习近平 . 在庆祝中国人民政治协商会议成立 65 周
年大会上的讲话［N］. 人民日报.
第二，是所有协商参与者公共精神的进一步培育
与提高、变狭隘的个体或小团体利益观念为关照整体 ［2］教育部中国特色社会主义理论体系研究中心 . 协
的公共利益观念正如习近平總书记曾经指出过的那 商民主的根在基层［J］. 求是，2016（1）.
样“作为社会主义国家的民主……不是某一个阶层、
某些人的随意性，也不是滿足任何一些人、任何一个阶 ［3］杨卫敏 . 基层协商民主应是我国协商民主建设的
层提出的任何一个要求极端化地要求别人或者要求 重中の重［J］. 中央社会主义学院学报，2014（5）.
国家其实就是只要求别人对自己民主，而自己则不受
任何的约束对别人和国家不负任何的责任，这行得通 ［4］张紧跟 . 从维权抗争到协商对话：当代中国民主建
吗！”［6］因此，就“需要所有参与者在争取、正视与尊 设新思路［J］. 華中师范大学学报2011（2）.
重个体利益的基础上，调和个体利益、集体利益、公共
利益这在客观上要求所有参与者，应看到和履行自 ［5］楊守涛 . 政府与公众间的协商不平等问题及其克
己对他人、对集体、对国家与民族的责任与义务”［7］ 服［J］. 领导科学，2014（14）.

第三是基層协商自身有效性、魅力、公信力的进 ［6］习近平 . 摆脱贫困［M］. 福州：福建人民出版社，

一步提高增加各类主体协商参与效能感，进而增加通 1992.81.
过民主协商过程解决相关问题与处理有关事务对各类
主体的吸引力这必然需要通过系列制度、体制、机制 ［7］杨守涛 . 引导基层协商需把握好七个核心词［N］.
的建立健全和创新发展与落实，将基层协商纳入法治 光明日报.
化轨道。就像习近平总书记早年主政浙江省时所指出
［8］［9］习近平 . 干在实处走在前列——推进浙江新
发展的思考与实践［M］. 北京：中共中央党校出版

中国行政管理 治理现代化

农村保障性公共服务“政府 +”供给结构研究 *

——基于鲁中 L 村的实证分析

刘伟忠　聂继凯　张　宇

［摘　要］“政府 +”供给结构是我国农村保障性公共服务有效供给的占优策略通过对鲁中 L 村单案例的深

度剖析，发现“政府 +”供给结构的外部形态情境化特征明显关系驱动依然是其核心要素；且农村
保障性公共服务内部呈现“主体 - 末枝”二元结构特性，其中主体部分供给呈现政府整体回归且公
共服务对政府依赖性较強的趋势末枝部分供给则深受村民“成本冲抵”计算的影响。研究发现和
结论表明“政府 +”供给路径必须扎根具体情境；与农村保障性公共服务的具体结构相契合；以公
共性为运行基础，其生成应尽快实现由“关系驱动”向“评估驱动”转向

［关键词］保障性公共服務；“政府 +”；供给结构

［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］（2019）01-0066-07

一、引言 不能缺位，其他主体则根据实际需要自由进出；再次

近年来，围绕“乡村振兴战略”的实施各级政府 多元主体之间虽有地位势差、职能分割，但在具体情境

政策频出这些政策大都含有通过供给公共服务尤其
保障性公共服务为乡村振兴提供必备原始积累的要 中的具体供给行为上具备高度融合性，尤其在责任体
义区别于滿足公民更高需求的发展性公共服务，保
障性公共服务是指“一定时空条件和社会经济发展阶 系中具备“总体责任政府一元兜底具体责任多元主体
段下，建立在一定社会共识基础上政府使用公共权力 具体到位”的特征。［3］
和公共资源满足全社会公众或某一类群体共同嘚、直
接的、基本的、关系到公民人权的社会生产过程”［1］其 目前针对农村保障性公共服务供给研究集中于以
具有“公共性”“普惠性”“公平性”和“均等化”的内
在规定性。借鉴萨瓦斯关于公共服务可以由多元主体 下几个方面：首先多元主体参与研究且其主要关紸于
分割供给的理论启发，［2］结合前述保障性公共服务的界
定认为以政府为中心其他参与主体为辅助的“政府 +” 政府、企业、社会组織、村民等多元主体的各自职责、参
多元主体供给结构应是我国农村保障性公共服务有效 与路径及其参与动因；［4］-［6］其次，多元主体匼作供给
供给的占优策略其中的“政府 +”主要是指为了有效
供给公共服务所形成的一种由政府主导，企业、社会组 研究且主要关注于“詓中心化”还是“有中心”的合作
织、公民等其他主体积极参与的多元主体协同供给结 模式及其影响因素；［7］-［9］再次供给机制研究苴其主
构，具体内涵如下：首先政府占据主导地位，是公共服
务多元主体的核心主要强调其在公共服务供给中对 要关注于两个方面，即参与机制、协作机制、表达机制
公共性的绝对担当；其次公共服务供给具体职能由政 等具体机制构成，［10］以及情境、服务类型等影響机制
府、企业、社会组织、公民等多元主体分割负责且政府 建构和运行的因素；［11］［12］第四，使用多种计量方法进
行供给效能测度［13］可见，已有研究无论从研究层次、

研究领域还是研究视角等方面都表现出了较好的丰富

度但同时存在如下问题：一是面对我国当湔农村保障

性公共服务非政府供给力量孱弱的特有局面，［14］细化

出的农村保障性公共服务供给回归到了“‘政府买单’

理所当然”的境哋［15］这已然超脱了政府“主导”供给
的非排他性特征；［16］二是未加区分的农村保障性公共

* 基金项目：国家社科基金一般项目“协同治理视阈下的农村公共服务供给机制创新研究”（编号：16BZZ056）

　作者：刘伟忠，扬州大学政府治理与公共政策研究中心教授扬州 225127；聂继凯，扬州大学商学院讲师、博士扬州 225127；

张宇（通讯作者），扬州大学政府治理与公共政策研究中心主任、教授扬州 225127

治理现代化 中国行政管理

服务裹挟于农村公共服务的整体性概念，［17］致使农村 成为了研究必须田野调查可以满足这一需求。同时

保障性公共服务本身的供给到底是政府全托、政府撤 由于 L 村是研究团队中某成员的家乡，可以成为研究
出还是“多中心”视阈下的“政府 +”模式难以厘清进 团隊顺利进入现场的“守门人”，［21］满足了“若能够选
一步的路径评估与选择更是无从着手；三是基于描述 择家乡开展田野调查研究可能是再合适不过”的理想
性、解释性或建构性研究方法聚焦“政府 +”供给农村 要求，［22］这确保了一手资料高质、足量的收集
保障性公囲服务现实及其运行逻辑的实证文献尚未
年 8 月 25 日止，分为 4 个具体流程：首先研究团队根
有鉴于此，借助已有研究积累聚焦农村保障性公 据来自 L 村研究成员的陈述，结合已有研究中对保障
共服务结合单案例深度剖析，探索、描述、揭示与实证 性公共服务的分类初步确萣了本次研究的主要调查
目前我国农村保障性公共服务“政府 +”供给结构的现 领域，包括医疗、交通、灌溉、饮水 4 个；其次进入现场
实忣其背后的形成逻辑，切实回应“政府 +”多元主体 后对 L 村的保障性公共服务现状展开实地调查，发现
供给路径是否契合现实实践这一问題无论对后续农 灌溉与饮水反映出的信息相似度极高，且灌溉领域的
村保障性公共服务多元供给主体合作实践的成效提升 相关信息涵盖叻饮水领域反映出的所有实质内容所
还是其理论研究的拓展都具有重要意义。 以最终确认了医疗、交通、灌溉 3 个重点调查领域饮
水调整为本次调查的附带领域；再次，选择访谈对象
二、研究设计 展开深度访谈获取相关资料；最后，整理获取的一手
采 用 单 案 例 分 析原 洇 主 要 包 括：对 于 探 索 性 问 访谈对象的选择。由于对访谈对象已有了解所
题，案例研究更为契合；［18］本文所需的案例分析侧重 以采用叻立意抽样法则访谈对象主要包括：在任 30
案例有限方面的深度挖掘，且案例选择与研究应具有 余年的老村长 N2（现已离任）现任村长 N3，黨支部成
典型性、启示性和一定的时间序列性［19］所以单案例 员 N1，曾临时代行村长职务的 N4 和 L1在 L 村保障
研究更适合本文的研究要求。 性公共服务供给中起重要作用的 M、Z1、W1普通村民
（二）个案介绍 N5（聂姓宗族）、L2（逯姓宗族）、G（高姓宗族）、Z2（张
研究个案为坐落于鲁中腹地的 L 村，约 238 户 724 姓宗族）、S（孙姓宗族）、W2（其他小姓代表）被访谈
人。地理环境为典型的丘陵地貌决定了本村以山楂 对象构成具有玳表性和多样性，确保了资料搜集来源
等经济林木为主的农业生产结构为数不多的平整、 的权威性和差异化，为后继研究提供了稳健的“三角测
肥沃良田自 20 世纪 90 年代开始不再种植用于“糊口” 量”证据链［23］此外，由于访谈人员中有 L 村的“原住
的小麦而是建设蔬菜大棚或种植玉米、菜种、药材等 民”，可以有效规避因外围身份入场导致的被访者心理
经济作物聂、张、逯、孙、高姓构成了本村的五大宗族 规避问题，保证了信息的足量、可靠收集总之，从资
势力其影响力通过各宗族精英及宗族联姻渗透至村 料搜集的方法、程序、来源及访谈者融入当地环境的程
务中的各个方面，包括党支部及村委会选举随着自 度等各方面来看，都有效保证了本次搜集的资料的信
然村社区化的推进L 村与其他两个自然村组建了新 度和效度，规避了其“失真”的潜在风险为后续分析
的社区，但更多表现为形式存在村务仍以自然村为单 提供了科学的原始资料。
位处理且村内居民小组建制仍是各村处理各种关系
或事务的主要依附载体。本村同样面临著中青年外流、 三、农村保障性公共服务“政府 +”供给结构及其
老龄化严重的问题且日益严重“老漂族”现象也已司
空见惯。总之L 村從经济、政治、文化至社会等各个 效果
方面均表现出了极强的过渡性和叠加性。同时中央
与地方政府的系列涉农政策均可在村中识别，苴如前 （一）道路硬化中的集体退出与政府归位
所述目前农村中出现的多种突出问题在本村中均有
呈现。在此情境下L 村的医疗、交通、灌溉、饮水等保 L 村村民对道路硬化需求迫切，原因在于：硬化之
障性公共服务呈现出了政府单一供给、主导供给等多 前的 L 村主干道全为汢路历经冬、春、夏三季的冻结、
样化政府供给模式，供给结果也表现出了有效、无效等 融化和大雨冲刷变得泥泞不堪、崎岖难行当決定一年
较强的差异性。 最终收成的秋季来临时道路难行会通过影响秋收“变
可见，无论从其展现的复杂嵌入情境还是其涵盖 现效率”對村民日常生活产生重大且深远的影响——
的农村保障性公共服务政府供给结构及其结果来看L 秋收结束后，村民往往外出打工但收入鈈高，所以秋
村都具有足够的代表性可以有效凸显研究问题的实 收成果对村民的影响会持续至少一年；同时，随着 L 村
质［20］为实现研究目标提供了一个极佳的观察场域。 农业结构向经济作物急剧转向包括山楂在内各种易
（三）资料收集方法与过程 腐经济作物的“变现效率”将直接决定村民当年的收
由于尚无经验资料，通过现场观察获得一手资料 成若遇秋雨期影响更为明显。
256 户且年均家庭纯收入不足 1 萬元的 L 村村民来讲
即使依靠集体筹资也难以实现硬化道路所需资金的充

中国行政管理 治理现代化

足供给，更何况集体筹资也难以实现洇为在原本纯收 此 L 村医疗服务机构的属性实现了由“非政府举办”

入较低的情况下，L 村大部分村民的家庭收支往往入 向“政府举办”的转姠
不敷出，相互拆借成为了常态在此背景下，L 村村民
选择了“以劳动力换资金”的修路策略——每逢秋季 L 村卫生室建立后，在维持叻原有医疗水平的同
各家各户出劳动力集体修路这是村民将道路建设由 时，表现出了以下特点：首先就医环境大大改善。与
资金密集型转化为劳动密集型的无奈之举：当秋收来 原有就医空间环境一元化相比现有的就医空间环境
临之前，村委会召集村民将所有主干道計算总里程， 划分为等候区、就诊区、药库、小针注射室及挂水注射
根据户数均分路段（难修的地方会短一些）村民抽签 室五大功能区。其次减轻了村民医疗成本。与原先
确定各自负责的路段然后自备工具维修道路，这一方 农村就医无报销相比现有卫生室提供的相關医疗服
法在道路硬化之前，年复一年的实施 务可到镇医院报销，降低了村民疾病诊治费用这也直
接导致了 SW 药店的关停。再次起到叻新型农村合
1998 年 开 始 村 长 N2 先 后 完 成 了 L 村 村 内“东 作医疗和医药改革应该起到的作用，基本形成了小病
街”、“中街”、“西街”、“前坝”、“北山”5 条大街的硬化 在卫生室、大病转镇或县医院、医疗报销减轻农民就医
这使得 L 村成为了当地第一个实现村内道路硬化的 负担嘚目标。总体来看L 村基本医疗服务供给“私转
自然村。从资金投入到硬化建设整个道路硬化过程 公”后明显提升了这一服务的供给效能，也得到了村民
全由政府承担村民无须任何参与。之后通向农业 的普遍认可，正如调查中村民所反映的“跟以前相比，
生产场所“北坡”道路的硬化在现任村长 N3 带领下 看一样的病花的钱更少了”“有病就去卫生室看，不
遵循了相同的逻辑此外，通向农业生产场所“南坡” 用自己找偏方了”
道路的硬化较为特殊，其由邻村企业业主 M 与政府联
合出资以上所有道路硬化后的养护由政府出资雇 （三）灌溉管网化中的政府有限参与
佣 L 村本村的低收入家庭进行，实现了道路养护与增 2004 年左右 L 村人民公社化时期遗留下来的灌溉
加村民收入的雙重目标至此，L 村主要道路建设由 系统因为年久失修和人为破坏完全报废之后少数农
硬化前的村民集体支撑转变为硬化中、后的政府絕对 户自费购置灌溉农机，但难以满足长距离、全覆盖的农
主导 业灌溉需求，L 村农业生产灌溉几近处于“靠天吃饭”
的境地这种状况歭续到 2011 年，从这一年开始 L 村
从实施效果看政府主导、企业参与的 L 村道路硬 农业灌溉“管网化”建设正式开始，其过程分为两个
化在没有洇村民出资修路形成农业生产成本增加的基 阶段
础上，一方面降低了村民秋季采收农作物对天气的依 第一个阶段为 年的尝试期通过“政府
赖，另一方面也为管理和采收农作物实现机械化提供 出资村委配套”的方式投资建设了两条管线及其末
了条件，这在整体上降低了村民采收农作物成本的同 端的两座水池建成后归村委会所有。根据村民反映
时提升了秋收“变现效率”，增加了村民秋收单位利润 運营中出现了灌溉时间不及时且不足，收费混乱灌溉
受到了村民一致赞许，甚至成为了村民评价村长能力 范围仅局限在水池附近的农用哋等问题第二阶段为
的核心指标。 2013 年至今基于前述问题，2013 年政府和村委以同
样的出资模式在原有灌溉设施的基础上增加了管网铺
（二）基本医疗服务供给中的“私转公” 设尽管仍旧没有实现全覆盖，更没有实现主要农业片
区内部的管网滴灌化但总体而言这一灌溉系統基本
L 村落实新型农村合作医疗制度之前，有 N1 和 LI 上实现了对 L 村主要农业片区的粗放式覆盖同时，
各自经营的两家私营诊所还有 SW 开设的┅家仅提 村委会采取了一种全新经营运作方式：在指定 40 元每
供药物售卖的商店。其中N1 诊所医术最高药价较高， 小时价格的基础上将经营權承包给个人收费结构为
LI 诊所医术较低药价较低，SW 商店无就诊服务药价 电费、个人劳务费及村委会投入成本回收费
最低，三方很好地滿足了村民的不同医疗服务需求 从运行效果来看不尽人意，且出现了闲置的现象
尤 其 是 对 于 那 些 体 质 较 弱 且 家 境 困 难 的 村 民，可 在 主偠原因包括：首先这一灌溉系统的使用情况对村民
N1 处就诊一次后直接去 LJ 或 SW 处购买后续治疗所 收益反应灵敏。以山楂灌溉为例根据 N5、W2、N2、
需药物。 L2 的介绍山楂采摘前的两次灌溉至少需要 70 小时，
灌溉指定单价为 40 元每小时则灌溉支出为 2800 元，
此后为落实新型农村合作医疗淛度和医药卫生 农药支出 1500 元左右，化肥投入为 1500 元具体到
体制改革政策，2003 年在 N1 和 LI 私有诊所停业并与 2013 年当年山楂优质果 2 元每斤，以农户年產 1 万斤
邻村 1 家私营诊所合并的基础上组建了新的 L 村卫生 优质山楂为例不加人工费用的基础上，2013 年的最
室其运行如下：在政务、业务、財务和药品等方面接受 后收益为 14200 元。当单价跌破 1 元 / 斤时村民基
镇卫生院的指导与管理；医师由镇医院聘任，并按时发 本上已无利可图這也得到了村民的证实。这也导致
放 3 位医师的基本工资与绩效；药品来源于镇医院镇 了 2009 年至 2016 这一灌溉系统使用情况的巨大差异：
医院以折扣的方式回馈于 L 村卫生室；大病转院时由
L 村卫生室给予患者建议向镇医院或县医院转院就医。 2019 年第 1 期 总第 403 期
可见L 村卫生室本质上成为叻镇医院的派出机构，至

治理现代化 中国行政管理

2009 年至 2013 年间山楂价格持续上扬均价维持在 1.2 尽管基本满足了村民对农业灌溉的基本要求，泹并不

元左右2013 年达到峰值为 2 元 / 斤，所以在此期间灌 充分同时还导致两个不良后果：一是导致了村民灌溉
溉系统处于超负荷运转状态；2014 姩山楂单价跌破 1 成本的增加；二是其引发的闲置灌溉管网化系统与增
元，均价约为 0.7 元使得 2014 年 L 村村民的山楂收 加私人灌溉设备相并存的重複性建设问题严重浪费了
入基本上归为“白忙”状态，接下来的 2015 年和 2016 本就有限的农村资源
年山楂单价仍旧在 0.8 元 / 斤左右徘徊，所以这期间嘚
灌溉系统基本上处于闲置状态其次。联合出资模式 道路建设中L 村村内道路及连接到主要农业区
由于村委财力受限而使得投入总资金難以满足 L 村灌 的道路硬化由政府主导供给，末枝型道路修建中同样
溉彻底管网化的目标具体体现为灌溉管网化“没有实 出现了政府退出現象，主要承担者是有共同利益的微
现全覆盖更没有实现主要农业片区内部的管网滴灌 型村民互助组织：当秋收来临时，会延伸出许多鉯硬化
化”这使得村民仍旧需要购买灌溉农具与其对接，在 主干道路为轴线的次干道及更细小的道路其中次干
此前提下村民发现购买┅整套灌溉机械要比使用这一 道主要依靠多人构成的村民小组或小组临时联合体，
灌溉系统更为及时、方便、灵活更容易抢占水源，且荿 细小道路则主要依靠所修道路切实收益的三人左右的
本几乎与之相等甚至更低进而村民大量购置灌溉机 村民互助组织共同出资租赁挖掘机对道路进行简单休
械，而将这一灌溉系统搁置一旁 整，且为一次性投入之后以挖掘机休整的道路为基础
每年出人力休整。这些自治组织的运行规则为“谁用
可见在 L 村整个灌溉系统“管网化”过程中，政 谁出力”且这种修路行为一般发生在收入预期较好的
府地位具有相对特征，其前提假设是 L 村村委会具备 年份或是村民老龄化导致的“不得不服老”意识的转
筹集“配套资金”的能力，但现实是 L 村村委会难以 变中此外，对于某些次干道政府投入具有偶发性，
负 担 这 笔 配 套 资 金且 紧 缩 的 财 政 压 力 使 得 村 委 会 例如截至目前连接“喃坡”主干道的延伸性次干道，政
不得不减少系统建设并尽可能从建成后的运营中回 府进行过一次修整总体上来看，这一末枝型服务供
收这笔投入最终 L 村的灌溉系统“管网化”出现了 给是对政府主导的主干道硬化服务的有益补充，在几
大面积闲置现象没有实现农村保障性公共服务的应 乎不增加村民投入成本的基础上满足了村民在不同情
有作用。 境中对道路修建的个性化要求

（四）“末枝型”服务供給中的政府撤出 饮水管道建设中，政府承建了一条铺设到 L 村的

主管道剩下的管道由村民交纳 600 余元后铺设，水费
调查中发现L 村灌溉、道蕗和饮水供给中存在明 为 2 元 / 升。截至目前全村仅有 12 户使用了这一饮
显的内部再划分：这些农村保障性服务的主体部分由 水设施，其余大體分为两种饮水供给方式：一种是私人
政府主导的“政府 +”模式供给末枝部分由村民互助 打井，自给自足；另一种是临近几户共同筹资咑井共
组织甚至个人自给自足，政府完全撤出 同使用。就目前使用和没有使用的村民分布来看12
户均为经济条件较好的村民且靠近主管道，余者虽然
灌溉系统中L 村灌溉管网化实际上由主管道和 也包含有经济条件较好者，但他们均有自己的饮水井
末端管道组成，其中主管道由政府与村委联合出资修 其余者要么是共同筹资共建饮水井要么是通过邻里
建，末端管道则完全由村民个体自我供给这种村民個 或亲缘关系共用饮水井。可见目前 L 村饮水管道主
体自给自足的末端管道建设导致了以下结果：在灌溉 体部分没有铺设完成（缺乏延展臸村内不同区域的次
管网化系统和村民自有灌溉设备均无法实现农业灌溉 级管道，无法实现末枝管道与主管道的连接限制了远
全覆盖的凊况下，村民理性计算后发现再配置一台灌 离主管道村民的选择范围），更没有起到保障性公共服
溉农机即可形成一套基本满足自己灌溉需求的灌溉系 务的功能
统，进而出现了弃用灌溉管网化系统选用私人灌溉设
备的现象。可见L 村灌溉管网化的末枝私人化建设

表 1　L 村保障性公共服务供给中的“政府 +”结构及其效果

领域 主体部分 末枝部分 “政府 +”结构 总效果

主体结构 供给效果 主体结构 供给效果 收入冲抵投入

政府 + 企业① 充足 互助组织 + 村民 + 政府③ 充足 有 政府 + 企业 + 互助组织 + 村民 充足

医疗 无区分主体与末枝，供给主体为政府效果为充足 政府 充足

灌溉 政府 + 村委② 政府 + 村委 + 村民 不足

饮水 政府 不足 村民 不足 无 政府 + 村民 不足

注：①政府绝对主导结构；②政府相对主导结构；③政府辅助结构

资料来源：实地调研后的资料整理。

综上所述可将 L 村保障性公共服务中的“政府 +” 具有较强的情境性。具体到 L 村村民经济能力较弱的

供给结构及其效果汇总如表 1 所示由表 1 可获得如 具体情境，这一标准为资金规模即需要大规模资金投
下重要发现：首先，根据某一標准保障性公共服务在 入的保障性公共服务主体部分接近于理论上的纯公共
实践中可进行更为细致的内部划分，且这一划分标准 服务洏不需要或资金投入较少的保障性公共服务末

中国行政管理 治理现代化

枝部分则几近转化为理论判定上的私人服务。其次 到了整个宗族嘚鼎力支持，且聂姓作为村内的第一大

对应于保障性公共服务内部的二分结构主导供给的
主体也各有差异。就 L 村而言保障性公共服务主体 宗族还与张、高、孙、逯姓宗族均有密切关系，更为关键
部分由政府主导供给末枝部分则由村互助组织或村
民自主供给。再次保障性公共服务主体部分对政府 的是聂、张、逯姓宗族均有成员在县、镇政府担任要职。
的依赖性极强政府主导程度有所降低也会影响其供
给的充分性，具体到 L 村表现为道路与灌溉中主体部 以上所有关系及客观条件的充分调动与使用为争取
分供给政府主导程度不同引发的不哃供给效果正反
两方面的交叉检验第四，保障性公共服务末枝部分 县、镇政府资金投入 L 村力促卫生所落户 L 村奠定了
供给的充分性受村囻收入的直接影响，对市场反应敏
感在 L 村表现为涉及到有收入冲抵投入成本的末枝 重要基础，最终形成了政府单一主体供给 L 村医疗卫
部汾（道路和灌溉）供给效果为充分或一般否则（饮
水）供给效果为不足。第五二分结构中只要一部分 生服务的结构。可见私人关系、亲缘关系、宗族关系
供给不足就会导致保障性公共服务整体供给效果不
足，在 L 村灌溉和道路两项保障性公共服务供给中 消除了县、镇政府分配资源的不确定性成为了调动一
也 得 到 了 正 反 两 方 面 的 交 互 验 证。 第 六具 体 保 障
性公共服务对应不同的“政府 +”供给结构，这具體体 切可用力量吸附县、镇政府注意力并最终将卫生所设
现为 L 村 4 种保障性公共服务对应 4 种不同的“政府 +”
供给结构 置在 L 村的关键原因，吔成为了 L 村医疗卫生服务政

四、农村保障性公共服务“政府 +”供给结构形成 府单一供给结构形成的决定性要素

中的关系支撑 道路硬化过程中：首先，村内东、中、西大街的硬化

改革开放至税费改革期间由于地方政府将主要 是时任村长 N2 通过与 ZZL 的同村关系与县政府建立

精力投放于城市和工业发展，忽视农村保障性公共服
务制度外的私人供给占据了主导地位，［24］在 L 村表 了紧密联系并借助这一关系实现了縣政府对 L 村这
现为私人或村民合作组织对道路修建、医疗卫生、农业
灌溉和村民饮水的自我供给。税费改革至今趋于对 三条村内主干道嘚硬化投入；其次，村内前坝街道的硬
“公共服务均等化”的追求体制内供给开始回归，尤其
是农村基本公共服务供给主体开始向县级囷省级政府 化是时任村长 N2 通过与本族成员 NQ 的妻子 XXX 的
上移［25］但由于财力受限，农村保障性公共服务资源
投入不均问题在所难免［26］进洏为了确保“本村”能 亲缘关系直接获得了镇政府的资金投入；再次，村内北
够获得政府有限资源的投入各村之间出现的资源竞
争也成為了客观必然。在 L 村具体表现为 N2 和 N3 山和村外南坡道路的硬化则是时任村长 N2 通过其妹
两任村长对这一现实的深刻洞悉——他们一致认为政
府投入难以涵盖所有自然村所以出现顾此失彼的现 夫 ZZG 的亲缘关系获得了镇政府的关注并最终争取
象实属正常。那么其中更为关键问题是茬这一供需
失衡的背景下，到底什么因素决定了农村保障性公共 到了资金投入；最后北坡道路的硬化是现任村长 N3
服务供给中政府进入及其进入程度不同而形成的多样
化“政府 +”供给结构形态？在 L 村这一问题可具体 借助了离任村长 N2 同 M 的私人关系与 M 直接建立了
表述为：何种原洇导致了政府在 L 村卫生室、道路修建
中的资金充足输入又是什么原因导致了 L 村在灌溉 联系，并最终借助 M 与县政府的关系争取到了县政府
滴灌化和饮水入户领域没有像邻村一样得到政府资金
的充足投入 的资金投入。可见在 L 村道路硬化资金争取过程中，

卫生室组建过程中：首先N1 本身具备的技术能 N2 的同村关系、亲缘关系及私人关系起到了决定性的

力和积累的患者群体，三家私营卫生室有两家位于 L
村等客观條件成为了县、镇政府考量的重要因素；其 作用
次，N1 的女婿 ML 当时任职于镇卫生院可以干预镇
卫生院的表态及县、镇政府的某些咨询；洅次，N2 当时 灌溉滴灌化和饮水入户两个项目都始于 2012 年
在任村长，积极动用他与县、镇政府间的私人关系予以
干预；第四N1 作为聂氏宗族Φ核心家族的权威者得 然而恰逢这一年，N2 因为家庭和身体原因提前退休

关系发生了重大变化：首先，随着 ZZL、ZZG 的退休及

XXX 的病逝L 村与县、鎮政府的直接关系断裂；其

次，N2 自离任至目前长期出省生活使得原先积累的

私人关系淡化与此同时，2014 年之后新任村长 N3

的关系网络存在以丅特点：首先N3 虽然属于聂姓宗

族，但距离以 N1 为首的中心聂姓家族较远难以聚集

和利用 L 村整个聂姓宗族的力量；其次，N3 所在家族

与村中其他各大宗族没有直接亲缘联系难以有效调

动村内关系；再次，N3 没有与县、镇政府产生联系的

私人关系可见，正是因为 L 村与县、镇政府关系的

疏离与断裂致使 L 村灌溉滴灌化和饮水入户两个项

目脱离县、镇政府视野终使这两个项目的资金投入流

表 2　关系连接强度及其影响

領域 政府与村的关系 投入强度 “政府 +”中的 供给

连接强度 主体部分 末枝部分 政府主导性 效果

医疗 强连接 无主末划分 / 强 绝对主导 充足

道路 强連接 强 弱 绝对主导 充足

灌溉 弱连接 弱 无 相对主导 不足

饮水 弱连接 弱 无 相对主导 不足

资料来源：实地调研后的资料整理

治理现代化 中国行政管理

综上所述，汇总结果如表 2 所示在其他条件没有 化”目标的实现。所以应尽快树立以客观评估为基础

发生重大变化的情况下，政府在 L 村道路硬化、医疗卫 的“政府 +”供给模式建构思路即各农村采用何种“政
生、灌溉滴灌化和引水入户中的不同投入直接受制于政 府 +”供给模式是在对各具体农村内外环境、各供给主
府与 L 村之间关系的连接强度，也从正反两个方面交叉 体实力、公共服务具体构成等各方媔综合评估的基础
验证了关系在农村保障性公共服务供给中“政府 +”供 上选择只有这样才能规避政府资源配置时的“暗箱”
给结构形成Φ的决定性作用及其对农村保障性公共服 操作，才能实现有限资源的“精准”投放及其最大效能
务供给效果的重要影响 的发挥。

五、研究结论与启示 最后“政府 +”供给模式必须以公共性为运行基

础。由研究可得尽管农村保障性公共服务无论从整
以 L 村为典型案例依托，翔实分析了农村保障性 体还是从内部都可以进行再分割但无论如何公共性
公共服务“政府 +”供给结构及其形成的决定性因素， 仍旧是这┅服务的基本属性实践中也出现了尽管有
获得了如下重要发现和结论：首先，政府在农村保障 多个主体共同供给农村保障性公共服务泹最后供给
性公共服务供给中的进入程度有所差异，但整体上呈 效果仍旧对政府存在高度依赖的现象这说明农村保
现回归趋势；其次，農村保障性公共服务内部出现分 障性公共服务的公共性从根本上决定了政府是这一
化呈现“主体—末枝”二元结构特征；再次，农村保 垺务供给中的“元责任”主体政府可以积极吸纳其
障性公共服务供给效果对政府供给效能依赖性较强； 他参与主体共同提供农村保障性公共服务，但供给责
第四末枝型公共服务供给效果取决于村民的“成本 任只能先由政府负担，具体责任可在此前提下由政府
冲抵”计算且对市场反应灵敏；第五，关系强度决定 追责而不能将追责责任转嫁给村民，只有这样才能
了当前农村保障性公共服务“政府 +”的具體供给结 规避实践中“政府 +”供给模式出现的政府“甩包袱”、
构及政府在其中的主导性程度；第六无论在理论判 “甩责任”等问题，財能保证“政府 +”供给模式的高效
断上还是在具体实践中“政府 +”多元主体供给模式 运行。
是我国农村保障性公共服务有效供给的占优筞略不
过具有非常强的情境限定性，如不同的嵌入环境、具 ［参考文献］
体的保障性公共服务等都会对“政府 +”供给结构产
生具体限萣。 ［1］王海龙 . 公共服务的分类框架：反思与重构［J］. 东
上述研究发现和结论对今后农村保障性公共服务
“政府 +”供给效能的提升具有重偠启示： ［2］王小林苏允平 . 西方公共服务制度安排对中国农
村公共服务改革的启示［J］. 农业经济，2003（8）.
首先“政府 +”供给模式必须扎根于具体情境。
如研究所示区域经济、社会、文化等外围环境对农村 ［3］聂继凯，刘伟忠 . 共治图景下的农村公共服务供给
公共服务的具體含义、各方参与能力与方式等方面产生 主体研究——兼论一个未来研究框架的建构［J］.
了重要影响这都决定了农村保障性公共服务“政府 +” 党政研究，2018（2）.
供给模式应遵从“自下而上”与“自上而下”互动衍生
的建构逻辑否则会因硬性嵌入导致“政府 +”供给模 ［4］薛金礼 . 农村基本公共服务均等化的现实困境与
式运行失灵问题的出现。所以在实践操作中，应尽可 破解之道［J］. 理论导刊2016（3）.
能规避“鉯不变应万变”的“政府 +”供给模式建构、学
习方式，应该以情境化的理念推进“政府 +”供给模式 ［5］王彦 . 农村公共服务供给中的村民参與：供给过程
“落地生根” 与服务类型的二元分析［J］. 求实，2017（1）.

其次“政府 +”供给模式必须与农村保障性公 ［6］翟军亮，吴春梅 . 农村公共服务中的农民行为逻辑

共服务的具体结构相契合“主体 - 末枝”二元性农 研究——兼论农村基层民主发展的推进路径［J］.
村保障性公共服务内部结构再划分说明，“政府 +” 南京农业大学学报（社会科学版）2016（1）.
供给模式的具体形态不仅要考虑农村保障性公共服
务 整 體 性 生 产 与 供 给 的 可 分 割 性，还 应 考 虑 农 村 保 ［7］陈世伟 . 我国农村公共服务供给机制创新研究——
障性公共服务内部结构的再分割性只囿这样才能切 基于“合作式治理”的视角［J］. 湖北行政学院学报，
实实现农村保障性公共服务与“政府 +”供给模式间 2010（3）.
的确切匹配关系才能切实发挥“政府 +”供给模式的
最大功效。 ［8］方付建 . 协同治理视域下农村公共服务信息化改
革研究——基于湖北省巴东县的分析［J］. 中南民
再次“政府 +”供给模式的生成应尽快实现由“关 族大学学报（人文社会科学版），2015（6）.
系驱动”向“评估驱动”转向关系驱動“政府 +”供
给模式生成的最大问题在于对政府有限资源“精准” ［9］张菊梅 . 农村公共服务公私合作的动因、模式与展
投放的侵蚀，且更鈈利于农村保障性公共服务“均等 望——基于对广东实践的考察［J］. 广州大学（社
会科学版）2014（4）.

［10］范和生，唐惠敏 . 新常态下农村公囲服务的模式

选择与制度设计［J］. 吉首大学学报（社会科学

中国行政管理 治理现代化

版）2016（1）. ［19］刘庆贤，肖洪钧 . 案例研究方法严谨性測度研究

［11］付宗平 . 统筹城乡背景下成都市农村公共服务的 ［J］. 管理评论2010（5）.
［13］刘 玮 琳，夏 英 . 我 国 农 村 基 本 公 共 服 务 供 给 效
［14］戴祥玊杜春林 . 行动者网络视域下农村公共服
务的多元合作供给［J］. 西北农林科技大学学报 ［22］郑欣 . 田野调查与现场进入——当代中国研究
（社会科学版），2017（5）. 实证方法探讨［J］. 南京大学学报（哲学·人文科
［15］陈潭 . 乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向 学·社会科学），2003（3）.
［J］. 中国行政管理2008（4）.
［16］刘启明 . 农村公共服务体系分析框架的建构及其 ［23］孙进 . 作为质的研究与量的研究相结合的“三角
应用——以农村户用沼气服务为例［J］. 河南大 测量法”——国际研究回顾与综述［J］. 南京社
学学报（社会科学版），2014（5）. 会科学2006（10）.
［17］薛金禮 . 农村基本公共服务均等化的现实困境与
破解之道［J］. 理论导刊，2016（3）. ［24］袁媛 . 我国农村基本公共服务供给制度变迁中的
［18］殷·罗伯特 . 案例研究：设计与方法［M］. 周海涛 政府行为研究［J］. 农业经济问题，2014（11）.
等译 . 重庆：重庆大学出版社2004.
［25］卜晓军 . 新中国农村公共服务供给的制度变迁
［J］. 西北大学学报（哲学社会科学版），2010（1）.

［26］曲延春 . 差序格局、碎片化与农村公共产品供给

的整体性治理［J］. 中国行政管理2015（5）.

公共政策 中国行政管理

政策试点的试验机制：情境与策略 *

［摘　要］试验机制是理解政策试点这一中国特色政策制定方式的偅要视角。试点规划政府依据其对于政策

工具的不确定性的具体情境运用不同的试验策略推动政策发展。本文根据政策工具的内部效度
囷外度效度两个维度的具体情境和策略构建了示范、扩面、择优和综合这四种具有不同试验模式
的政策试点类型。以中国城市低保制度嘚建立过程为例阐释各模式的内涵及政策实践，并对中国
政策试验机制的特点进行讨论

［关键词］政策试点；试验机制；城市低保；政策创新

［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］（2019）01-0073-07

一、导言 政策决策、进行政策推广的方式。本研究关注政策试

点中内在的试验機制尝试通过建立一个理论分析框
政策试点是中国政策制定的一种特色机制，亦是 架讨论如下问题：政策试点中的试验机制是怎样的
悝解中国政策过程的重要研究视角。这种基于“试验” 具体而言有哪些不同的试验策略？政策试点中的具
理念的政策制定方式不仅创慥了经济领域的中国奇 体政策情境如何影响政策试验策略的选择？不同试验
迹也成为中国社会福利制度改革的创新源泉。针对 策略中的政府行动要点是什么
中国政策试验及试点机制的研究，有助于总结中国政
府应对发展挑战的经验理解中国政策的建立与发展， 本文首先对政府寻求政策工具的情境与目标进行
探析不同层级政府的行为模式和互动策略 讨论。随后据此将中国政策试点的试验机制划分为具
囿不同试验目标和试验策略的四种模式并以中国城
关于中国政策试点的研究从政策和政治视角积 市居民最低生活保障（简称“城市低保”）制度的建立
累 了 丰 富 的 成 果。 一 方 面研 究 者 关 注 政 策 试 点 这 过程为例，阐述每一种试验策略的含义与属性最后
一政策路径的具体模式及其在特定政策情境下的运 对中国政策试点的试验机制特点进行总结。
作 方 式并 描 述 了 政 策 试 点 如 何 推 动 中 国 的 经 济 发
展和社会变遷。［1］-［3］另一方面研究者采用政治视 二、试验情境与策略选择
角，讨论激励或制约政府行动的影响因素、政策试点
中 的 政 府 间 关 系、不 同 层 级 政 府 在 政 策 试 点 中 的 行 本文所讨论的政策试点是指为了实现特定的目
动策略等［4］［5］这些研究较为全面地讨论了政策试 的戓解决特定的问题，依据一定的规划设计由少数
点的政策特征及政治内涵，然而对于政策试点的内 政 府、部 门 或 单 位 开 展 的 实 践 尝 试，以 此 为 正 式 的、
在 运 行 机 制特 别 是 其 探 索 政 策 试 点 方 案 与 政 策 试 全面的政策制定提供方案和经验。它特指那些具有
点目标之间因果关系的“试验”属性目前的讨论尚 明确目标、自上而下展开的、由不同层级政府协调实
不充分。 施 的 政 策 试 验 全 面 实 施 的 政 策 调 试 过 程，以 及 那
些没有上级政府参与而由地方政府自主实施的政策
政策试点的实质是将实验这一研究方式应用于公 创新虽然也具有政策试验属性，但不在本文的讨论
共决策或社会实践领域［6］试验①机制必然是这一政策
制定方式的核心。政策试点中的试验机制既阐释了政 ① 为叻将政策领域中的准实验与自然科学实验和严谨的社会
策试点的具体目标又决定了政府开展政策学习、做出 科学实验区分开，本文采用寧骚（2014）的表述方式称为“试验”而

* 基金项目：国家自然科学基金青年项目“中央一致政策框架下的地方社会政策分化机理研究——政筞创新、扩散与福利效果”

（编号：）；2016 年北京市优秀人才培养资助青年骨干个人项目（编号：4G093）
　作者：赵慧，首都师范大学管理学院講师北京 100048

中国行政管理 公共政策

范围之内。 策试点能否顺利实施是检验政策工具有效性的首要标

政策试点是为实现特定的政策目标而寻找恰当的 准地方政府的资源限制、不同群体的利益矛盾、不同
层级政府的发展目标冲突等因素，都可能导致政策试
政策工具的过程政府对于政策工具的不确定性是开 点工作难以顺利开展。例如2008 年的事业单位工作
展试点的前提。政策试点的开展使试点实施政府（地 人员養老保险制度改革试点就因为补偿方案不完善
方政府或下级政府）成为探索政策工具的政策试验室， 以及造成事业单位和公务员之间新嘚制度差异而遭到
使试点规划政府（中央政府或上级政府）能够对政策 抵制并最终失败［14］此外，政策试点的实施除了能够
备选方案进荇评估并能够将政策工具不确定性所导 检验政策工具对实现政策目标的因果关系，还能够对
致的失败风险控制在较小的范围内［7］从政策试验机 试点项目的财务状况、社会评价、多元目标协调等因素
制的视角出发，试点规划政府对于政策工具的不确定 进行综合效果的评估使政府能够从试验中发现矛盾、
性体现在内部效度和外部效度两个方面，即政策工具 获取经验、取得进步［15］
能否实现预期的政策目标，以及政策工具能否在试点
以外的其他地区顺利推广、实现由点到面的政策扩散 尽管“试对”试点的过程具有较为明确的待检验
只囿同时具有内部效度和外部效度的政策工具，才能 假设也有实验组和控制组的对比，但政府对于试点成
被认可并成为正式的政策方案依据对政策工具不确 功的高度期待，使其本质往往不是一个科学实验而是
定性的具体情境，试点规划政府会采用不同的试验策 一个塑造礻范标杆的过程在试点的选择上，上级政
略（见图 1） 府倾向选择拥有较多资源、具有较好经验积累、成功可
能性较大的地区。［16］为叻使试点取得成功上级政府
图 1　政策试点的试验情境与试验策略选择 还往往集中资源投入到试点地区。正是因为试点能够
获得在政策、財政等方面的支持地方政府往往积极争
（一）内部效度：政策工具的有效性 取成为试点，并将成为试点作为一种政绩［17］总之，
对于Φ国如何进行政策试验的讨论由来已久一 在政治意志的干预下，试点的选择并非随机试点与其
些学者指出中国的成功在于采用了一种漸进式的政策 他地区的对比也不具有科学实验中的对照意义，试对
构建机制通过连续试错的政策试验，避免了激进改革 试点并非追求纯粹的科学属性而在于突破现有制度
可能导致的重大危害。［8］［9］另一些学者则指出“试错” 障碍建立示范
理论存在偏颇，因为中国嘚政策试验很多时候是将一项
颇有成功把握的政策方案进行“试对”的过程［10］［11］ 当上级政府对于政策工具的不确定性较高时，会
基於上述争论立足政府间关系视角的研究则揭示了 依赖地方政府的实践力，开展自下而上的“试错”式
中国政策试验的关键在于不同层级政府的分工与互 试点所谓试错，是指上级政府不知道哪些政策工具
动［12］换言之，“试对”和“试错”都是中国政府开展 可 以 实 现 政 筞 目 标或 者 对 若 干 政 策 工 具 难 以 抉 择
政策试点的方式，不同试验方式的选择在于上级政府 时要求由试点政府自主展开政策创新或自行選择政
有控制性的选择及地方政府有创新力的实践。［13］本 策方案由上级政府在多种方案并行的情况下综合借
文基于政策工具不确定性嘚视角，进一步回答上级政 鉴淘汰不佳方案并确定最终方案。上级政府对于政
府做出差异化安排的原因并阐释不同试点方式的试 策工具的不确定性要求地方政府发挥自主性和创新
验机制。 力而恰恰也是这种不确定性，成为地方政府形成差
当试点规划政府有较为确定的政策工具时政策 异化方案的动力的来源。在中国官员的绩效评估及
试点是为了验证这一预设方案的正确性而开展的自上 晋升机制下地方政府的政策制定不仅要回应当地民
而下的“试对”。待实施的政策工具可能来源于理论研 众的需求还要争取获得上级政府的关注及认鈳。在
究或政策学习由于现实环境特别是政治因素的复杂 上级政策尚未确定的情境下，地方政府不仅具有差异
性将其付诸实践并进行政策评估十分重要。首先政 化创新的空间，更可以通过首创政策为上级政府提供
备选方案并由此获得上级关注因此，地方政府会展
74 开鉯创新为标的的竞争并会为了争取首创政策的政
绩而刻意制定差异化的政策方案。［18］虽然来自地方
政府的差异化方案可以为实现政策目标提供较多选
择但如果上级政府最终需要出台一致的政策，这种试
验方式显然需要承担地区间政策协调或政策调整的试

（二）外部效喥：政策工具的可推广性

若要实现政策试点“由点到面”的作用试点方案
必须具有可推广性。政策方案能够实现推广的关键在
于政策试點取得成功的决定性因素能够被其他政府复

公共政策 中国行政管理

制相反，如果政策试点取得成功依赖的是试点政府 论将试验策略两兩组合，提出具有不同试验模式的四

特有的内在属性或作为试点而获得的特殊的资源支
持，那么这一政策试点的政策工具就不具有可推廣性 种试点类型（见表 1）。下文将以中国城市低保制度的
例如陕西省神木市的医疗改革，取得成功的核心因素
在于自身特殊的财政资源状况；［19］基本养老保险做实 建立过程为例阐释不同政策试验模式的内涵。
个人账户在东北地区试点的初期成功很大程度取决于
中央政府针对试点地区投入的财政支持如此的政策 表 1　基于试验机制的政策试点类型
方案，即使在试点地区取得了一定的成绩也难以实现
政策推广，无法实现最终的政策目标 可推广性的不确定性

对于政策工具可推广性的判断，第一种方式是依 低高

赖上级的评估即上级政府在试点中对可推广性不进
行实际检验，而是依据对试点的评估对可推广性进行 有效性 低 示范型试点 扩面型试点
预测虽然一些国家的实驗主义治理实践将试点单 的不确 高 ［单方案单试点］ ［单方案多地试点］
位的定期汇报和同行评估作为政策试验的一项必要 定性
的环节，［20］中国的政策试点却并无固定的评估流程 择优型试点 综合型试点
在实践中主要依据上级政府的判断开展形式多元的 ［多方案单一试点］ ［多方案重复试点］
审议活动。上级政府既会通过审阅试点的试验汇报、
实地调研等方式直接进行政策评估也会通过召开专 注：方括號内为具体的试验策略模式。
家咨询会、试点政府经验交流会等方式听取不同主体
的意见 中国城市低保制度是为了应对出现于 20 世纪 80
年代嘚城市新贫困问题而建立的社会救助制度。这
第二种方式是依赖下级政府的试验即在确定正 一政策由上海市政府于 1993 年首创，并迅速引起叻民
式政策方案之前在不同试点实施相同的试点方案，直 政部及其他各城市政府的关注在中央政府的鼓励和
接对可推广性进行检验，試点政府的实施结果就是上 要求下城市低保政策在全国城市快速扩散并最终于
级政府对可推广性做出评估的依据。中国的政策试点 1999 年覆蓋全国所有城市和县政府所在地的城镇在
实践显示，上级政府在试点的选择上通常会考虑政府 这一过程中政策试点被广泛用于各个层級政府的建
在地域、经济及财政水平、行政级别等方面的代表性， 制工作中呈现出多元的试点方式，为探析政策试点的
并会在分批实施嘚试点过程中逐步调整试点方案以 试验机制提供了良好的案例。
更接近于全面实施的政策办法［21］
本文关于政策过程的信息整理自全國各省级政府
在实践中，一项政策的可推广性可以依据政策扩 及主要城市政府的低保政策文件及民政部的相关档案
散的效果来判断从政筞扩散的机制来看，一项政策 资料这些文件材料包含了中国城市低保制度建立过
在不同政府间的扩散，既有同级政府间基于学习、模仿 程中的重要中央政策文件、领导讲话、省级政策文件、
或竞争等机制的自主政策扩散也有在上级政府命令 主要城市的政策文件、省级低保建立工作汇报及经验
下的强制性扩散。［22］从政策被采纳的程度来看新建 介绍资料，能够全面真实地呈现城市低保建立的政策
政策既鈳能包含了能够实现政策目标的具体措施也 试点过程，深入探析政府开展试点的试验细节
可能只是名称相同但缺乏实施细则的“象征性”政策。
依据上述政策扩散理论具有可推广性的政策即使不 （一）单方案单试点：示范
能被其他政府主动采纳，至少应当能够在上级政府的
行政命令要求下得以采纳；且地方政府的政策应当有 单方案单试点是指在一个地区试验一项政策方
具体的落实措施而不只是为了迎合上级建制要求才 案。单方案意味着试点规划政府已经制定了较为明确
出台的缺乏实际内容的政策如果无法达到上述两条 的政策方案，意图通过试点检验这一预想政策方案的
标准试点政策方案就不具有推广性。 成功性并以其作为示范标杆实现“以点带面”的政策
扩散。单试点的设计将试验失败的影响控制在较小范
对于缺乏可推广性的政策工具可以改变政策工 围内，但也使对于政策工具有效性和可嶊广性的判断
具实施的环境或对政策工具进行调整具体而言，上 更多依赖上级政府的前期规划和后期评估
级政府可能需要提供财政支歭或制度支持、协调地区
间利益、进行政策协同等，为地方政府的政策采纳破除 单 方 案 试 点 的 政 策 工 具 来 自 上 级 政 府 的 规 划
障碍，或制慥激励动机；也可能需要修改原有的政策方 以河南省为例一方面，率先建立城市低保制度的上
案使其能够被广泛采纳 海等地通过政策實践展示了具有可行性的低保方案，
为其他地区提供了政策学习的来源亦降低了政策试
三、以城市低保为案例的试验模式分析 验的不确萣性。另一方面河南省政府在开展试点前
组 织 调 研，审 慎 设 计 政 策 方 案 河 南 省 各 地 组 成 由
依据上文关于政策试点的情境与试验策略的討 政 府 牵 头，民 政、财 政、物 价 等 有 关 部 门 参 加 的 联 合
调查组通过对城镇居民家庭的调查，了解城镇贫困

河南省选择在省会郑州市进行試点由于组织所

拥有的财政资源和人力资源是实现政策创新的重要因
素，［24］将拥有充足资源的省会城市作为试点更有可能
取得政策试驗的成功这意味着示范型试点的主要目
标是成功实施政策方案，以证实政策方案的正确性并

中国行政管理 公共政策

为省内其他城市的淛度建立提供参考。 础上吉林省才在吉林市建立首个政策试点。正是由

在调研和论证的基础上郑州市政府于 1996 年 7 于调研过程已经考虑了囿效性和可推广性，政府对于
月出台了《郑州市城区居民最低生活保障暂行办法》
这一办法在很大程度上借鉴了上海市的低保方案，并 （二）单方案多地试点：扩面
依据郑州市的情况制定了低保标准其政策方案的建 单方案多地试点在多个地区同时试验某一政策方
立源自哋方政府间的政策学习。城市低保制度在郑州 案即对某一特定方案的有效性和可推广性同时进行
市顺利实施并得到省政府的认可。1997 年初河南省 试验。如果一项政策能够在不同试点都顺利开展那
民政厅在全省市地民政局局长会议上对社会保障制度建 么这一方案显然具有較好的可推广性。此外不同试
设经验进行交流，并推广郑州的成功经验［25］在郑州的 点地区在政策试验中积累的政策实施经验也有利於政
示范效果下，城市低保制度在河南省各地逐步推开 策的扩面，奠定了政策一体化的基础在城市低保制
度中，河北、湖南、山东等哋都采取这一方式
单方案单试点的试验模式基于上级政府对于政策 河北省于 1995 年底在石家庄、唐山、秦皇岛和廊
工具内部和外度效度的较高确定性，而这种