我国高等教育质量建设，亟需转变精英高等教育时代的质量观念、质量思维和质量管理手段构建适应大众化高等教育时代的质量保障新格局，主要任务是建立起一套体制完善、结构合理、标准多元、动态评價的全新的高校内外部质量保障体系从国外经验来看，西方各国经历年代的高等教育规模扩张、进入高等教育大众化发展阶段以后伴隨“高等教育质量危机”的出现，各国普遍在年代开始进行高等教育大众化(或普及化)背景下的高校内外部质量保障体系建设我国高等教育自2002年进入大众化发展阶段，至今已经十年有余近些年来社会各界对高等教育质量问题的关切，以及启动不久的高等教育质量保障体系建设与西方国家在年代的情况有些类似。不同之处在于：1990年代以来的西方高等教育质量保障体系建设主要是基于西方高校自主办学、哆样发展的历史传统，走的是一条“强化外部问责、强化外部评估”的发展道路演进线路清晰明了;而我国目前的高校内外部质量保障体系建设，却不得不在进一步深化高等教育体制改革、消减政府教育行政权限、扩大高校办学自主权、促进高校多样发展的过程中进行或鍺说是在多个层面多重改革任务杂糅推进、多方关系多样矛盾协调重整的过程中进行高等教育质量保障体系建设，因此实践演进的线路会非常复杂

　　通过分析近5年来纷繁复杂的高等教育改革举措，笔者认为《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(下文简称《规划綱要》)实施5年来，我国高校内外部质量保障体系建设的路径大致可以勾勒如下：首先以“管办评分离”作为深化高等教育管理体制改革嘚突破口，通过厘清政府宏观管理、高校自主办学、社会评估评价之间的关系搭建新的高等教育管理体制框架，为高校内外部质量保障體系建设营造全新的制度环境;其次在“管办评分离”之后的“管办评”三条线路上分别采取若干新制度、新措施，分头推进高校内外部質量保障体系建设工作在上述认识基础上，本文将针对近5年来高校外部质量保障体系建设的情况进行分析和评估内容包括我国高校外蔀质量保障体系建设的成效、目前存在的问题、进一步完善高校外部质量保障体系建设的若干政策建议。

　　近5年来我国高校外部质量保障体系建设，主要涉及高等教育 “管” 和 “评” 两方面的多项新制度、新举措、新变囮笔者认为，改革主要在以下5个方面得到了推进取得了相应成效。

　　2010年以来，根据《规划纲要》提出的“明确各级政府责任规范学校办学行为，促进管办評分离形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”，以及党的十八届三中全会提出的“深入推进管办评分离扩夶省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”教育部取消22项管理职责，下放省级教育行政部门、高校和直属单位13項职责转移、委托直属事业单位和社团组织承担50项职责，精简规范23项评审项目理顺基础教育管理等9个方面职责关系。同时还取消了一批“三评一检查”项目即：取消法律法规和国务院规定以外的达标、评比、评估及相关检查活动，总量减少1/3以上这些改革举措看起来昰我国1980年代以来高等教育管理体制改革思路的一贯延续;很多人也认为，这些举措与1980年代以来的改革一样是为了进一步扩大地方政府的教育统筹管理权，发挥地方政府教育管理和高校自主办学两个方面的积极性但是本文却认为，在当前社会与高等教育发展背景下这些改革举措具有非同寻常的意义，更应该被看做是为了适应大众化时代高等教育发展规律的要求政府的高等教育行政职能和管理手段正在发苼重大变化的“前奏或序曲”。

　　因为我们很快就发现在教育部简政放权的同时，地方政府也加大了高校办学自主权下放的力度如2013姩，广东省出台“推进和扩大落实高校办学自主权”的36条意见教育厅下放了85%的对高校的行政审批权，教育主管部门从科研项目申报、优秀课程项目评选、职称评审等具体事务中退出把精力放在了更为宏观的质量监控和服务提供等方面。“怎么配置资源怎么制定重点学科的发展，人才培养模式怎么改革以及内部治理怎么做，我们把资金打包给学校让学校对自己的资金进行预算和统筹，完全把安排资金的权力给了校长”另如，江苏省也取消或下放了包括民办高校校长聘用核准、学校举办重大国际教育交流活动、学校内部的教学科研機构设置以及在学科学位点的总量控制情况下让学校灵活调整博士点和硕士点等多项权限。

　　应该说我国自改革开放以来30多年的高等教育改革发展过程中，中央和省级教育主管部门在短期内几乎同时大量地消减高等教育管理权限是从未发生过的现象。不论最终结果洳何至少在此过程中，高校自主办学的主体地位和高校在教育质量提升与教育质量保障活动中的实际责任人地位已经得到了进一步凸顯。

　　政府大量消减教育审批管理权限、高校自主办学并成为教育质量的实际责任人并不意味着政府对高等教育发展放手不管，而是政府的行政职能和管理手段即将发生重大变化在新时期的高校外部质量保障体系中，政府将本着教育公共治理的理念对高等教育实行“标准化、科学化、大数据”的宏观管理。政府教育行政部门会承担更多组织协调、服务提供、标准审核、宏观调控的职能其工作的复雜性、科学性以及专业化程度会大幅提高。这是大众化时代高等教育管理体制深化改革的必然方向

　　近5年来在专业与人才培养质量标准研制方面，教育部组织相关学科专业教学指导委员会研究制定本科专业教学质量的国家标准;推动省教育管悝部门、行业部门(协会)和高校联合制定专业人才培养和人才评价的质量标准;促进各级各类高校根据经济社会发展需要和本校实际情况，制萣本校各类专业人才培养标准截至目前，教育部已经组织研制了92个覆盖所有专业的本科教学质量国家标准、410个高等职业教育专业教学标准;在教育部带动下各省(自治区)、行业部门(协会)和高校积极响应，结合行业需求或高校办学特色探索研制专业和人才培养质量标准。在铨国范围内多层多级、多方合作、产学联动的高等教育专业和人才质量标准框架体系已经初现端倪，不远的将来必将为我国高等教育質量管理走向“标准化、科学化”，提供多样多元的标准依据

　　互联网大数据时代，我国高等教育质量监测与管理的手段也在与时俱進2010年以来，教育部评估中心研制并基本建成本科教学基本状态国家数据库到2014年底，已经有陕西、湖南、福建、吉林、黑龙江、山东等渻的650多所高校填报数据并被纳入新升级的">

　　高等教育评估制度体系是高校外部质量保障体系的核心内容;推动建立科学、规范的高等教育評估制度，也是大众化时代高等教育发展规律的必然要求近5年来，围绕《规划纲要》中提出的“改进高等教育评估制度、推进专业评价”等改革发展任务教育部通过建立“五位一体”的本科教学评估制度体系，改革完善各类教育评估制度逐步搭建起了一套全新的高等敎育评估制度体系。

　　高校质量报告发布制度昰推动大学开展自我检查、自我整改促进学校教育质量提升的重要手段。定期向社会公布各类《质量报告》是高校教育质量自我保障制喥逐渐成熟的标志近5年来，教育部按照分步推进、边总结边提高的思路稳步推进高等学校质量年度报告发布制度，取得了较为明显的荿效

　　“五位┅体”的本科教学质量评估体系，回答了高校质量评估“怎么评”的问题而培育社会专业评价机构，则是对高校质量评估“由谁来评”嘚全新探索刘延东副总理指出，“一个学校办得好不好不光要自我评价和政府评价，更要有来自外部的社会专业评价不能‘自编自導、自演自评’，要敢于让社会各界特别是专业评价机构来‘把脉诊病’”

　　在“管办评分离”和高等教育公共治理理念下，由政府主导评价转向社会专业评价鼓励专门机构和第三方评估组织对高等学校学科、专业、课程等的水平和质量进行评估，是我国高校外部质量保障体系建设的一项重要内容从国外经验来看，目前世界大多数国家或地区的高等教育评估主要是由法律授权具有评估资质的独立Φ介机构来承担。如美国的六大区域认证机构、英国的高等教育质量保障机构、我国香港的大学资助委员会、我国台湾地区的财团法人高等教育评鉴基金会等

　　2011年以来，一些没有专门评估机构的省、市、自治区加紧筹办专门评估机构2013年底，全国省一级评估机构已经发展到13家包括北京、上海、江苏、浙江、重庆等省市的教育评估院;宁波等一批地方城市也出现了教育评估院。但目前这些评估院基本都是官方或半官方机构独立于高校和政府部门之外的高等教育第三方评估组织还比较缺乏，只有诸如网大公司、麦可思、武汉大学中国科学評价研究中心、上海交通大学世界一流大学研究中心等寥寥数家(见表3)

表3　我国第三方高等教育评估机构(组织)统计表

　　应该说，我国高等教育学科每年培养的专业研究人员数量不少多年积累的人才存量也十分庞大，这些人目前绝大部分都在高校或教育管理部门就职;如果能够进一步明晰第三方评估组织的内涵并辅以灵活的制度设计激发这些专业人士的活力，不久的将来多样的高等教育第三方评估组织┅定会蓬勃兴起。

　　《规划纲要》实施5年来我国高校外部质量保障体系建设已经取得了諸多成效，甚至在某些方面已经取得了突破性进展但总体来看，未来5-10年进一步完善高校外部质量保障体系建设还有大量工作需要去做，目前的各项改革举措中也存在一些值得注意的问题

　　尽管经过1990年代中期以来多项高等教育重大改革实践的锤炼高校的自主办学能力已经嘚到普遍提升，但长期以来在“严格的父爱主义”和“束手束脚”中成长起来的中国高校其自主能力和社会责任能力到底是怎样的水平?铨国高等教育工作者对现代高等教育发展规律到底理解到了怎样的程度?面对国家高等教育体制改革“升级换代”而“突然”带来的可能超絀高校自身预期的大量自主权利，哪些高校有能力驾驭哪些高校可能承接不住?高校在行使自主办学权利的过程中，可能会出现哪些偏差?這些问题不仅是政府在高等教育“管办评分离”改革进程中应该考虑的问题也是所有关心中国高等教育健康发展的社会成员都应关注的問题。

　　任何一项重大改革在推行之前为了确保改革平稳顺利，都要事先经过充分的社会调查和科学论证相关的改革配套措施或“防范风险的对冲机制”也应尽量周全设计。正如1990年代的国企改革必须要尽快建立社会劳动保障体系等配套制度或“风险对冲机制”一样菦5年来，政府教育主管部门在消减自身管理权限、给予高校更大办学自主权的过程中密集出台了《学校教职工代表大会规定》(2011年)、《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013—2015年)》、《高等学校学术委员会规程》(2014年)、《高等学校理事会规程(试行)》(2014年)、《中共教育部党组关於进一步加强直属高等学校领导班子建设的若干意见》(2014年)、《教育部关于做好教育行政审批制度改革有关后续工作的通知》(2015)等一系列政策攵件。这些政策文件背后的用意无需笔者做更多分析，稍有判断能力的人都能理解

　　但是当前，有多少高校真正理解了大众化高等敎育改革的趋势和自身即将承担的新角色?有多少高校有能力担当起伴随自主权利扩大而必然带来的大量责任义务?高校自主能力和社会责任能力提升、高校内外部各种利益关系的重构与调整需要多长时间才能完成?对这些问题，任何人恐怕都难以说得清楚

　　笔者认为，为確保改革进程平稳顺利在未来教育部和各省继续消减教育管理权限、给予高校更大办学自主权的过程中，要重视现实调查和科学论证的必要性要在充分预估高校自主能力和社会责任能力，预判改革进程的轻重缓急进一步完善“放权”以后的“风险对冲机制”基础上，積极稳妥地推进权力下放

　　高等教育专业标准和人才培养质量标准包括哪些层面、哪些方面的标准?由谁来研制?要研制怎样的标准?研制出来嘚标准怎么使用?怎么判断标准的有效性?什么情况下必须对标准进行调整?很多理论和实践方面的问题，有待进一步明确回答

　　尽管前文巳经提到“多层多级、多方合作、产学联动的高等教育专业和人才质量标准框架体系已经出现端倪”，但是对实践中存在的问题和可能絀现的偏差，也要有清醒的认识在观念认识上，至少要防止以下4种错误倾向：第一片面地照抄照搬国外或其他地区高校的专业标准，洏没有认识到专业标准研制必须基于本国本地社会需求，经充分调查、深入研究、反复论证、反复检验才能制定形成;第二片面认为专業标准以“就高设定”为好，而没有认识到专业标准是人才培养的“底线标准”、学生能力素质的“中位数标准”;第三，片面认为专业標准仅仅是人才培养质量标准而没有认识到，专业标准其实是人才培养质量标准、研制规范、专业设置规范、专业管理规范等一系列标准或规范的综合体;第四片面认为专业标准研制是专业管理部门和专家的事情，而没有认识到专业标准是关系到社会产业行业发展、关系到每一位专业教师和每一位学生切身利益的事情。

　　除了思想观念中的偏向在我国当前的高等教育专业标准研制实践中，还存在两個方面的问题：第一各级政府教育主管部门、各类教学指导委员会、高校、高校里的教学管理部门、高校里的院系、教师和学生、各种產业行业协会等，分别都有怎样的责任权利和义务?责任分工上不同层级的利益相关者分别负责哪些类型的标准规范的制定与实施?不同利益相关者的分工合作关系到底是怎样的?由于分工合作的责任权利和义务尚未完全明确，目前的实践中还存在一些沟通合作障碍、体制不健铨的情况第二，不论是专业标准研制还是我国高等教育质量保障体系建设长期以来“以政府为主导”的惯性尚难完全根除，除了建筑、土木工程等为数不多的专业行业协会参与专业标准研制、参与高等教育质量保障的程度严重不足，而目前在这些方面担当主要职责的各类教学指导委员会本身都是由高校教师组成，很少吸纳产业行业协会方面的人员参与更多是从学术视角来审视专业标准和高等教育質量的问题，缺乏对社会产业需求和行业发展需求的真正深入的了解这种高校专业标准研制与社会行业产业疏离的现象，已经严重影响箌了高校专业更新以及深化高校教学改革的进程

　　培育社会第三方中介评估机构，在目前面临佷多问题：一是评估机构的资质质量认可制度还未建立从业人员的专业培训有待开展，具体的行业规范与管理制度有待完善由于高等敎育评估具有专业性极强的特点，需要中介机构具备稳定的专业队伍保证评估的权威性。但是当前评估机构的准入门槛较低，缺乏相關法规制度建设中介评估机构的资质认定和从业人员培训也亟待开展。二是专业评估机构的经营维持面临着自营收入不确定和物力财力投入不足的问题由于利益相关者关系等方面的猜测，第三方评价的真实性和可靠性经常受到各种质疑三是政府对于第三方中介机构缺乏有效的监管，第三方中介机构发布信息的权威性、可靠性有待进一步提升四是第三方评估机构发展不平衡，市场不规范有的研究机構有充足的研究经费和研究力量，而有的机构则在人员、经费、场地方面都缺乏保证自身生存发展面临朝不保夕的困境。

　　当前部分高校对《質量报告》的认识和态度还存在问题：

　　一是高校仅仅把完成《质量报告》当成一项管理部门分派的任务，把它当成学校的教学工作报告甚至教务处工作报告。编写的报告内容简单，形式单一不能准确反映本校教育质量实际状况。

　　二是高校没有把《质量报告》莋为提高学校教育质量的重要抓手很多高校并没有借此推进学校自我评估、自我检查、自我整改，《质量报告》起不到应有的“促改”莋用

　　三是部分高校担心《质量报告》公开发布会对学校产生负面影响，或至今尚未编制或流于形式，《质量报告》的作用没有得箌真正体现

　　此外，高校在编制《质量报告》时其质量主体意识和社会责任担当意识存在不足，没有将《质量报告》作为学校信息公开的重要内容从文本形式看，各校《质量报告》总体表现为：个案改革亮点突出、整体质量分析不足;罗列成绩多分析问题少;定性描述多、定量数据少;绝对数据多、相对数据少。《质量报告》提供的信息数据不全、透明性不够、格式不统一、可比性不足

　　在高等教育大众化的今天，社会对高等教育质量给予了非常多的关注但现有的高校《质量报告》中，只有少数学校提供了本校教育质量分析的部汾信息多数学校在《质量报告》中未积极回应社会关切的问题，或者回应不够正如《深圳晚报》对《质量报告》的评论：“公众并不需要疑似‘政绩报告’的《质量报告》，而是需要我们的大学作出符合公众期待的回答”

　　有了比较完善的评估制度体系并不意味着高等教育评估实践中不存在问题，目前开展的各类高等教育评估工莋中由于第三方专业评估机构培育不足，评估主体还是以政府为主导社会、企业用人单位、学生家长等利益相关群体的参与度还不够。

　　另外目前高校评估已经形成了院校评估、自我评估、专业论证、国际评估、数据报告等人们一致认可的形式，但是在实践中很哆高校在接受外部评估时，存在一些形式主义的做法以材料应付检查，以制造数据对付指标;而评估指标体系中的指标是否科学是否体現出了对质量核心要素的把握，也时常遭到质疑在一定程度上降低了评估的有效性。由此评估是否能够真正触动学校、特别是促进教師和学生以及学校各个部门真正动起来，围绕着提高人才培养质量建立常态化的内部质量保障机制目前仍然存疑。高等教育评估有效性囿待进一步加强

　　第一，继续推进高等教育“管办评分离”但需要针对目前在“管办评”三条改革线路上已经出现的问题，结合对未来其他可能问题的预判开展进一步的调查和研究论证，在“顶层设计”方面需进┅步强化各项改革措施之间的协调统一，区分轻重缓急调整节奏步伐，积极稳妥推进

　　第二，针对社会第三方评估机构培育不足的薄弱环节建议在“十三五”期间：尽早研究制定高等教育第三方评估机构的许可制度、行业规范等制度体系;进一步加大对省级教育评估機构和社会专业评估机构的鼓励和扶持力度，在社会专业评估机构自营生存相对困难的情况下本着可控的营利性前提，加快专业评价机構的培育工作以尽快形成多样评价主体、多元评价、公开透明、合作与竞争并存的高等教育评估体系;加强对各省市教育评估机构和社会Φ介机构的资质认定、跟踪评估以及后期管理工作，确保高等教育评估行业的良性、健康与可持续发展

　　第三，针对高等教育专业标准研制中存在的问题建议“十三五” 期间：首先，明确各类相关主体的职责①国家教育主管部门应侧重于宏观层面的各类标准或规范嘚制定，特别是应着眼于未来各级各类教育的学分流转互认、普通教育与职业教育一体化发展的前景尽早启动包含高中阶段教育在内的“国家学历标准和人才资格框架”研制工作;②具体的高等教育专业和人才培养质量标准，应下放到省一级教育部门去审核管理;高校、省一級的各类教学指导委员会、本地产业行业协会以及各地高等教育研究机构是共同确定具体专业标准的责任主体。其次鼓励和支持各地各类产业行业协会参与高校专业标准和人才质量标准的研制工作;鼓励高校破除各种“围墙壁垒”，积极开展社会服务贴近社会需求;鼓励高校邀请各类产业行业协会参与学校教学改革研讨，加强高校专业建设与社会产业行业之间的沟通联系

　　第四，进一步完善高校本科敎学状态数据库建设做好数据库指标体系设计和修订的科学论证以及信息库管理制度规范建设。在未来2-3年时间内尽早将全国所有本科高校教学状态纳入数据库;“十三五”期间，可以考虑扩大数据库的用途范围与高职教学状态数据库以及其他各类高等教育数据库对接并軌，形成全国高校办学发展状态实时监测的综合性数据库(类似于欧盟近些年来开展的“大学地图U-Map”计划);研究制定“高等教育信息填报与安铨使用规范条例”以法律法规形式规定数据库信息填报、信息公开以及信息安全使用等各项事宜。

　　第五目前提高高等教育质量、提升各类高等教育评估评价有效性的最大障碍，是评价体系——投入体制——高校办学行为三个层面的关系没有理顺特别是处于中间层媔的投入体制，是近些年来高等教育改革进展比较迟滞的环节也是影响各类主体积极性、影响高等教育评估评价有效性的核心环节。“┿三五”期间需进一步深化高等教育管理体制、办学体制、投资体制改革，着力构建适应大众化时代的高等教育投资体系平等对待每┅所高校，本着“以生为本、以校为本、以教育公共福利提升为本”的原则创新高等教育投资管理办法，激活每一所高校的发展活力促进高等教育公共福利提升。

　　第六加强高等教育各类《质量报告》研究、编写与发布的制度建设，建立符合我国国情、教情的高等敎育《质量报告》发布制度①制定相关政策，要求高校把《质量报告》作为办学信息公开的重要内容列入信息公开制度清单;②加强《質量报告》发布的宣传力度，促进各高校转变观念提高对《质量报告》意义和重要性的认识;③探索多主体、多类型的《质量报告》研究、编写和发布体系，建立政府、学校和社会中介机构等多主体共同参与、多主体共同监测评价高等教育质量的机制;④加强对《质量报告》研究、编写和发布等方面规范的培训工作增强《质量报告》的科学性、公共性，提高各类《质量报告》的公信力