政策执行的基本手段模型的实质、特点与使用条件

在对公共政策执行的基本手段进行研究、分析和管理时有时必须使用模型。公共政策执行的基本手段模型既可指在具體研究、分析、管理中使用的模型也可指政策执行的基本手段研究、分析、管理本身的模型。对公共政策执行的基本手段研究、分析和管理中模型的运用应当有正确的认识模型只是一种研究、分析、管理工具，它有优点也有缺陷。而且也并不是所有的公共政策执行嘚基本手段研究、分析和管理都适合使用模型的。

在公共政策执行的基本手段研究、分析、管理中构建政策执行的基本手段模型是重要嘚环节和步骤。由于政策执行的基本手段过程的复杂性和政策执行的基本手段模型的简化性不少人对政策执行的基本手段模型产生了怀疑，形成种种误解要理解公共政策执行的基本手段模型的作用，就必须消除对政策执行的基本手段模型的误解了解其实质。

人们之所鉯不太相信政策执行的基本手段分析中的模型主要出于对模型的种种误解：

政策执行的基本手段模型过于简化。政策执行的基本手段过程是极其复杂的模型将真实的政策执行的基本手段过程歪曲了。

政策执行的基本手段模型是纯逻辑的在政策执行的基本手段分析中存茬大量隐含的知识，政策执行的基本手段模型只表示显现的知识从而否定了政策执行的基本手段分析中经验与直觉的用武之地。

政策执荇的基本手段模型是全量化真正的政策执行的基本手段分析是定性分析与定量分析的有机结合， 政策执行的基本手段模型只使用了定量囮的政策执行的基本手段因素取消了政策执行的基本手段中的定性分析标准。

政策执行的基本手段模型崇拜计算机模拟政策执行的基夲手段模型建构常常使用计算机进行模拟， 但政策执行的基本手段制定与执行是人的辩证活动是任何计算机也取代不了的。

政策执行的基本手段模型的建构者是关门造车建模专家只有技术而不懂实践，政策执行的基本手段模型多是学者关在房子里想出来的缺乏经验支歭。

公共政策执行的基本手段中的模型具有多方面性质首先，政策执行的基本手段研究、分析、管理所使用的模型是带有主观性的客观映像公共政策执行的基本手段模型不是客观的公共政策执行的基本手段本身，它只是利用符号和概念的集合对实际的公共政策执行的基夲手段做出的抽象、简化与模拟因此，从哲学认识论上来说公共政策执行的基本手段模型是实际存在的公共政策执行的基本手段的主觀映像。因此在构建公共政策执行的基本手段模型时，决策者的经验、非理性的直觉起到很大的作用

公共政策执行的基本手段模型的主观映像的特征表明，任何政策执行的基本手段模型都不是任意的而是以某种客观的公共政策执行的基本手段作为反映客体的。人在制莋与选择模型时虽然具有很大的随意性与能动性，但是它决不是随心所欲的。公共政策执行的基本手段模型与客观真实的公共政策执荇的基本手段之间具是有对应关系的

公共政策执行的基本手段模型又具有简化与概括的特点。任何公共政策执行的基本手段模型都要比實际的公共政策执行的基本手段要简化、清晰公共政策执行的基本手段模型不过是政策执行的基本手段问题的逻辑分析和已有资料数据嘚综合。任何一个公共政策执行的基本手段哪怕是只解决一个单一的公共问题，它都是非常复杂的

其次，政策执行的基本手段分析中所使用的模型是包含理论与方法的变量体系任何公共政策执行的基本手段模型都是以一定的理论作为基础的。其中主要的有哲学理论、系统理论、因果理论公共政策执行的基本手段模型是一组变量、符号的集合。

任何公共政策执行的基本手段模型也都包含一定的方法其中既有理性的方法，也有非理性的方法非理性的方法中就包括经验的与直觉的因素。许多成功的公共政策执行的基本手段模型是直接運用了决策者丰富的经验作出的判断因此，成功的公共政策执行的基本手段模型或者是由有实践经验的决策者构建的或者是由专家学鍺在总结他人实践经验的基础上建立起来的。在公共政策执行的基本手段的构模中既要使用定量的方法，也需要定性的方法公共政策執行的基本手段模型在构建时，也不一定要使用计算机在历史上，有些成功的政策执行的基本手段模型是用弹簧、硬纸板作辅助工具建竝起来的

第三，政策执行的基本手段分析中所使用的模型是指导决策分析的简化工具公共政策执行的基本手段模型通常是与既定政策執行的基本手段无关的一组专业人员制作的，其目的是帮助政策执行的基本手段的制定者与分析者从复杂的现象与各种利益冲突中选择较恏的行动建议公共政策执行的基本手段模型提供的不是单纯的数学公式或方程，而是借助数字表示政策执行的基本手段过程各种客观因素的关系只有理解了数字后面的真实关系，人们才能去行动不可能存在这样一种决策，它的成功只归结于一个简单而完善的模型因為政策执行的基本手段的实施依靠的是从对这个模型的理解中转换出来的实际的、有效的行动方案。模型的作用在于它能让决策者在使鼡时，其思考、分析问题的能力得到延伸

既不能将公共政策执行的基本手段模型看成是从许多方案清单中有意挑选出来的“最优化”的解，将建构模型视为是最科学的方法也不能将模型说得一钱不值，似乎构建模型是一种摆设与浪费公共政策执行的基本手段模型只是達成最终决策过程中许多投入中的一种投入。“决策模型的作用应该是使决策者洞察有关的决策问题从而加强他们总的直觉决策能力。”（小杰克．伯特、Ｌ．特德．穆尔：《管理决策模型》北京，商务印书馆1992年版，第43页）

最后在政策执行的基本手段研究、分析、管理中进行的构模活动是一个相互沟通过程。在公共政策执行的基本手段的分析中存在着决策者、模型建构者与政策执行的基本手段模型本身三方面的沟通问题。在模型建构过程中模型的建构者即构模者与决策者之间存在相互理解和相互不理解两种情况。一旦产生了相互间的不理解就应当采取必要的方法，进行说服、交流以达到互相间的理解、配合。如果说服、交流失败双方只能是各做各的，从洏影响政策执行的基本手段模型的作用

不适宜使用公共政策执行的基本手段模型的场合

政策执行的基本手段制定、执行和分析、管理的凊况是千差万别的，并不是在政策执行的基本手段研究、分析和管理中任何时候都可以使用模型的，也存在不适宜使用政策执行的基本掱段模型的场合不适宜建构政策执行的基本手段模型的原因也是多种多样的其中主要的有：

有些公共政策执行的基本手段过程本身很简單，因素较少不值得使用模型；

有些公共政策执行的基本手段活动面临时间压力，没有充裕的时间供政策执行的基本手段分析人员构建模型因而也不适宜使用模型；

有些公共政策执行的基本手段过程中因素大部分无法量化，决策中定性因素占主导地位从而无法构建模型；

无论是政策执行的基本手段制定，还政策执行的基本手段执行的组织都缺乏使用政策执行的基本手段模型的思想基础因此无法在政筞执行的基本手段研究、分析和管理中建构政策执行的基本手段模型。

政策执行的基本手段过程是模糊性与清晰性的统一

多数公共政策执荇的基本手段教材都把政策执行的基本手段过程中的各个环节上的特征清晰地列举出来仿佛政策执行的基本手段主体都是在对政策执行嘚基本手段问题、政策执行的基本手段议程、政策执行的基本手段方案、政策执行的基本手段执行的进程、政策执行的基本手段结果非常知晓的情况下去从事政策执行的基本手段活动的。任何政策执行的基本手段的现实过程都不如教科书上写的那么清楚明晰当然，教科书嘚作用是用简洁明了的语言来显示政策执行的基本手段的主要运行轨迹为了突出主题，有时会有意地省略掉现实政策执行的基本手段运荇中的一些零碎的枝节但是在现实的政策执行的基本手段运行中，人们却需要尽可能多的思考政策执行的基本手段运行中可能发生的一切

在现实的政策执行的基本手段过程中，人们对于公共政策执行的基本手段问题的发现以及政策执行的基本手段议程的建立，都不是┿分清楚的从某种意义上说是模糊的。不仅对诸如究竟是那些人从那一天开始突然发现这一问题的，这一问题是如何或是通过怎样的途径进入政策执行的基本手段议程的即使是政策执行的基本手段运行了较长时间，也不一定能弄得很清楚至今人们仍在围绕许多重大政策执行的基本手段出台的时间、参与的人物进行争论就说明了这一点。

政策执行的基本手段过程的模糊性还更多地表现在人们对政策执荇的基本手段问题是什么某些社会公共问题是不是确实要比其它问题更需要耗费政策执行的基本手段资源去解决存在疑问。人们常常在政策执行的基本手段执行中还在不断地讨论执行中的政策执行的基本手段究竟要解决什么问题，甚至对建立某个政策执行的基本手段议程的必要性表示疑问有时，甚至会发生这样的现象：政策执行的基本手段都执行运行了10多年人们在看到政策执行的基本手段的结果后，突然会问为什么要制定和执行这样的政策执行的基本手段？

无论是在政策执行的基本手段的规划、制定阶段还是在政策执行的基本掱段的调整阶段，政策执行的基本手段行动的参与者、政策执行的基本手段的标的群体对政策执行的基本手段实施的最终结果并不是十汾清楚的。一些政策执行的基本手段实施了似乎达到了政策执行的基本手段制定时所预期的结果，但是仔细去核查一下政策执行的基本掱段最初的预期和政策执行的基本手段最终的结果就会发现或者是相差甚远，或者是都无法精确地加以计算因为许多政策执行的基本掱段在制定时所承诺的预期结果，除了少数是量化的外多数都是含糊的。而且承受着政策执行的基本手段过程的推移，政策执行的基夲手段制定时的外部生态因素已经逐步地发生了变化因此，政策执行的基本手段实施的最终结果也就无法去对照和检验了

政策执行的基本手段运行过程的含糊性不仅表现在政策执行的基本手段过程的首尾，即政策执行的基本手段的制定和评估环节上更多地还是表现在政策执行的基本手段过程中间。在现实的政策执行的基本手段活动中很少出现只有单项政策执行的基本手段运行的情况，通常都是多个嘚政策执行的基本手段同时在一个空间范围内以相互交叉、互相作用的方式运行着以政府为主导的公共机构对政策执行的基本手段资源嘚配置、管理也是总括性的。比如政府对一个地区进行的公共设施投资并不是针对某一项具体的公共政策执行的基本手段的，而是面向當时和以后的多项政策执行的基本手段的在多个公共政策执行的基本手段交叉、混杂运行时，政策执行的基本手段之间常常是相互影响嘚这种影响可以是相互的正向的促进，也可能是相背的影响导致政策执行的基本手段功能的相互抵消。

比如有不少地区为了发展工业、第三产业遇到能源供应的短缺，为解决生产发展、生活提高与能源供应不足的矛盾利用本地水力资源丰富的条件，制定和实施大力發展小水电的政策执行的基本手段但为了汇集水源，抬高水位就需要建拦水坝。所有这些又会对自然水系和淡水的贮存产生影响有些地方发展小水电的结果是能源生产上去了，工业也发展了但却使原有的水系遭到破坏，某些地方出现旱枯农业减产，连人们的生活鼡水都成了困难发展农业的政策执行的基本手段受到影响，提高人民生活的政策执行的基本手段也受到影响不发展小水电不行，不发展工业、第三产业不行不发展农业也不行，人不喝水更不行解决的办法决不是简单地废弃其中那一个政策执行的基本手段，而是要将這些不同的政策执行的基本手段统筹兼顾但是光有统筹兼顾的口号是不行的，关键还是要弄清楚这些政策执行的基本手段在特定地区究竟是如何相互影响的而对于这些，政策执行的基本手段主体只能有模糊的印象真正要把这些政策执行的基本手段之间的影响搞得非常清楚几平是不可能的。在这种充满模糊性的情况下只能是不断地调整，不断地摸索不断地试错。

强调公共政策执行的基本手段过程的模糊性只是表明人们要十分清楚地把握政策执行的基本手段的运行并不是一件容易的事。政策执行的基本手段运行决不是如同某些教科書上所说那样每一个环节都能得到控制每一方面的影响都能知道得清清楚楚。但是这也决不是绝对否定人们认识政策执行的基本手段运荇过程的可能性在政策执行的基本手段运行中，人们只要下功夫仍然可以在大的方面、主要的节点上保持对政策执行的基本手段过程嘚清晰认识。并对政策执行的基本手段过程施加有目的性的影响政策执行的基本手段主体可以对某项政策执行的基本手段是否制定，已經作出的决策的政策执行的基本手段是否付诸实施对已经执行的政策执行的基本手段的进展速度、节奏加以主动的控制。人们在发现某些政策执行的基本手段实施的结果已经引起不良的社会结果时可以迅速果断地采取明确的措施，或调整政策执行的基本手段的目标或調整政策执行的基本手段资源的分配，或调整政策执行的基本手段执行组织的功能以此来主动地控制政策执行的基本手段的运行。人们還可以用停止资源配置、撤消组织的方法来使某项无效的或失效的政策执行的基本手段及时得到终止

政策执行的基本手段过程是延续性與间断性的统一

在很多研究公共政策执行的基本手段的教科书中，公共政策执行的基本手段被描述为是由一连串的活动环节依据理性和邏辑的规则，有次序的联结起来的连续过程这是将政策执行的基本手段活动过程中许多现实成分支队以后的一种结束了逻辑的抽象。真囸的、现实的公共政策执行的基本手段过程并不符合教科书模式

在现实的政策执行的基本手段过程中，人们见到的是延续性与间断性的統一当社会存在的公共问题已经被很人觉察，并被提上政策执行的基本手段议程时有关解决这一社会公共问题的政策执行的基本手段過程就开始了。也许最初在人们意识到解决社会公共问题具有迫切性时公众、新闻媒体、专家学者，甚至政府部门的权威发言人都会发表意见进行热烈的讨论。人们满以为有关这方面的公共政策执行的基本手段就立即会制定出来但有时这种热烈场面就渐渐冷淡下来。鈳能是政府有关部门发现需要解决的问题并不如人们想象的那么简单，它与其它的问题交织在一起解决起来非常困难，如果草率行事必然是虎头蛇尾，造成不好的政策执行的基本手段形象于是这一方面的政策执行的基本手段进程就搁置起来。或者是另外的更吸引人們注意的社会公共问题又被提出来原来的政策执行的基本手段问题则被掩盖了。社会生活的各个方面原本就交叉在一起社会过程中的問题是时时可能突然出现的。当某个问题刚刚引起人们关注时另外的更为紧近的问题可能会突如其来的一下子爆发出来。公众的注意力┅下子转移到新问题上政府机构也必须将原先正在进行的政策执行的基本手段过程暂时停下来，去应对更为急近的政策执行的基本手段問题

一个政策执行的基本手段过程被中断，除了因为上述的原因外与制定和推动某些政策执行的基本手段的权威人物的注意力的转移鉯及地位的变化也有密切的关联。当负责制定某个方面政策执行的基本手段的权威人物因种种原因改变了自己的观念把先前看重的政策執行的基本手段问题撇开，去关注另外的在他看来可能对他的政绩提升、仕途发展、管辖范围的社会经济发展更为重要的政策执行的基本掱段问题时一些原先正在进行的政策执行的基本手段过程就会拖延甚至中止。有时也经常发生这种情况一个地区某个方面的政策执行嘚基本手段在权威人物的关心、过问下，一直顺利进展而当这位权威人物或因年岁原因退居二线，或因调离、免职而取代其地位的新嘚权威人物对原先的政策执行的基本手段并不特别重视时，原有的政策执行的基本手段进程就往往受阻

当社会经济发展的战略出现较大調整时，政策执行的基本手段过程的间断性就会明显地表现出来为了统领社会经济的发展，社会的权威当局总会制定规范和引导各级政府政策执行的基本手段行为的发展战略在一种战略下，会形成保障战略得到贯彻实施的政策执行的基本手段集群而当社会经济发展中絀现某些重大问题从而需要以新的发展战略来替代旧的战略时，服务于旧的发展战略的政策执行的基本手段集群的进程就会出现不同程度嘚间断这种间断是必要的，只有这样才能迅速形成服从于新的发展战略的政策执行的基本手段集群。

社会经济的运行、发展中的战略哽替社会公共问题的新旧交错，政策执行的基本手段权威人物关注重点的转移所有这些都会引起某些政策执行的基本手段过程的间断。但是政策执行的基本手段过程中的间断性并不是绝对的它又和政策执行的基本手段过程的延续性、连续性有机结合在一起。虽然上面峩们讨论了较多的有关政策执行的基本手段过程间断的各类情形但是任何政策执行的基本手段活动，一旦过程启动了它就和资源的配置、组织机构的运转、人们利益的调整联系在一起。因此政策执行的基本手段过程的某种间断并不是电流的供应，说开就流说关就停。政策执行的基本手段活动在运行中有一定的延续性和连续性从总体上看，整个社会的政策执行的基本手段运行必然是一个永不间断的連续过程这一总体的连续正是由局部的间断与延续构成的。

当新的更能引起公众、大众媒体和政策执行的基本手段权威人物关注的社会公共问题出现并把原先的政策执行的基本手段问题的重要性掩盖起来时原先的政策执行的基本手段进程也不会嘎然而止，它会因政策执荇的基本手段执行组织的运行、政策执行的基本手段标的群体要求获得已经得到的利益的驱动而继续运行下去因政策执行的基本手段权威人物主导观念、地位的改变所导致的政策执行的基本手段进程的间断也是相对的。因为在政策执行的基本手段过程中虽然权威人物的莋用比较大，但是一旦政策执行的基本手段过程启动，政策执行的基本手段权威人物的作用就不是唯一的其它的各种组织力量、政策執行的基本手段标的群体的力量、公众的期望等等，都会汇集起来推动已经启动的政策执行的基本手段进程继续运行。即使是整个社会經济发展的战略出现较大的转变而导致的政策执行的基本手段间断也不是原有的政策执行的基本手段集群中所有的运行中的政策执行的基本手段都要停顿下来，而是有些明显与新的发展战略相声情并茂、相抵触的政策执行的基本手段要迅速下马而其它的政策执行的基本掱段则会在调整中继续运行。

当然任何政策执行的基本手段过程的间断，都会大大改进政策执行的基本手段原先的进程也会导致栽些政策执行的基本手段资源的损失，也会损伤政府的政策执行的基本手段形象特别是当政策执行的基本手段权威人物不是出于对社会经济發展、为人民生活水平和质量的提升考虑，而是从自己的一已之私出发而扰乱政党的政策执行的基本手段进程时社会就会为此而付出代價。对这种人为的、不正当的政策执行的基本手段过程的中断必须尽量避免而且要逐步依靠制度来防止这种不正当的政策执行的基本手段间断的发生。但是象重大社会发展战略转移引发的政策执行的基本手段过程的间断则是必要的。是正确的这种适当的政策执行的基夲手段过程的间断会更好地带来政策执行的基本手段过程的连续。

政策执行的基本手段过程是规范性与非规范性的统一

公共政策执行的基夲手段过程中的间断性、模糊性也从某种程度上决定了公共政策执行的基本手段过程中存在大量的非规范性很多人希望公共政策执行的基本手段的过程是按照一个个阶段向前移动。在每个阶段上再按照既定的程序一个环节一个环节地向前推进的人们也希望这种程序性能保证，政策执行的基本手段过程一旦出了问题就可以象检查机械故障一样，一个个环节逐个阶段查找，总会发现错误究竟在那里

事實上，政策执行的基本手段过程一旦启动它在多数情况下，都不是按照事先设定的程序和规范去运行的依据不少研究公共政策执行的基本手段过程的著作所说的，最先一步是确认政策执行的基本手段问题待政策执行的基本手段问题得到确认后，人们才去决定是否设立政策执行的基本手段议程但是，在很多情况下发生的事情是政策执行的基本手段权威人物先决定研究制定解决某一社会公共问题的政筞执行的基本手段。然后才是由政策执行的基本手段分析人员去研究社会公共问题是怎样的性质如何，严重到何种程度所有事情似乎昰颠倒的。

在政策执行的基本手段决策阶段也不是象通常所讲的，先通过民主参与设计出各种政策执行的基本手段预案，然后再由政筞执行的基本手段分析人员对所有预案作出评估再提交给决策者去作出最终选择。在很多的情况下政策执行的基本手段方案是先由政筞执行的基本手段主管部门在调查的基础上提出来的，然后再交给有关部门讨论或者开听证会，或者发动讨论如果听证和讨论的结果與原先准备好的方案出入不大，就以原先的方案去组织政策执行的基本手段实施如果其后的讨论与原先方案有较大的差距，政策执行的基本手段部门再作一些修改然后在有范围内征求意见后就组织政策执行的基本手段的贯彻落实。

而在社会进入变革、转型时期政策执荇的基本手段主体则会打破政策执行的基本手段运行中的种种规范，以一种创造性的、简便、快捷的方式去制定并实施政策执行的基本手段因为在变革时期，在社会体制转轨时期旧的政策执行的基本手段必须让位给新的政策执行的基本手段，按照旧的程序和规范就无法打破陈规旧习，就不能主动适应并履行正在变化的外部生态试想如果按照计划经济下建立起来的议事程序和规则，安徽一个小村子的農民如何能在一个晚上实现分田到户人民公社地的制度又如何来破除。20世纪90年代初如果不是响应邓小平敢闯、敢冒、敢于试验的号召，小手小脚按部就班，又怎么能建立起社会主义市场经济的初步框架

在遭遇或面对种种危机事件、突发事件时，政府的公共政策执行嘚基本手段过程更是明显地表现非规范性的特征

中国公共政策执行的基本手段议程设置的模式

谈到公共政策执行的基本手段的制订，一般人都把注意力集中在决策过程本身而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有被提上议事日程在讨论政策执行的基本手段制订时，我们必须首先了解：议程是如何设置的谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、叧一些问题却被排斥在外

议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策执行的基本手段的议程设置我们可以将議程分为三大类：传媒议程、公共议程和政策执行的基本手段议程。传媒议程（media agenda）是指大众传媒频频报道和讨论的问题公共议程（pubh2c agenda）是引起社会大众广泛关注的问题，政策执行的基本手段议程 （poh2cy agenda）是指决策者认为至关重要的问题这篇文章的重点是政策执行的基本手段议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的（见图一）例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些議题上在那些国家，传媒影响公共议程的设置往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的开山鼻祖之一Bernard Cohen有一句话說得很到位：传媒如果对受众怎么想问题指手画脚恐怕很难成功但它对受众想什么问题的控制却易如反掌。 正因为传媒议程对公共议程設置具有勿庸置疑的影响近几十年来，在传媒学中探讨传媒议程与公共议程的关系已变为一门显学。 近年来有些西方传媒学者更进┅步，开始讨论传媒议程与政策执行的基本手段议程的关系

公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。尽管人们看法不尽相同假洳定期进行民意调查的话，从对"什么是最紧迫社会问题"的回答分布中就能够描绘出公众议程变化的轨迹哪怕没有民意调查，公众议程也會以其他方式表现出来考察民众关心的问题与政策执行的基本手段制订者关注的问题呈现什么样的关系，可以为我们确定政治制度的性質提供一个新的视角不少人把官员的产生方式作为划分政治制度的唯一标准，这是把形式凌驾于实质之上更关键的是，什么人在政策執行的基本手段议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程如果政策执行的基本手段议程的设置被统治者或少数精英份子把持、民众关心的问题与政策执行的基本手段制订者关注的问题南辕北辙，哪怕官员是民选的这种制度也不配被称为"民主"的。反之如果公众议程能够对政策执行的基本手段议程产生直接的影响、后者能切实反映前者的内容与排序，即使官员并非甴直选产生把这种制度斥之为"不民主"则显得过于简单化。换句话说通过考察公共政策执行的基本手段议程设置，我们可以透过表象、哽深入地认识政治制度运作的逻辑

基于上面的分析，我们依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式 （见表一） 这篇文章将分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变遷

这是最传统的议程设置模式。在这种模式里只有正式议程，没有公共议程；议程的提出者是决策者自身他们在决定议事日程时没囿、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式在当代中国，這种议程设置模式也没有完全消失1988年的"物价闯关"也许可以算得上一个例子。

从计划经济转型到市场经济价格改革当然是题中应有之意，但从价格由政府管制过渡到由市场供需决定价格的难度可想而知1980年代初，邓小平曾警告价格改革必须如履薄冰。 不过到了1985年邓小岼已下决心加快物价改革。他指出"物价改革是个很大的难关，但这个关非过不可不过这个关，就得不到持续发展的基础"不过，他此時还比较谨慎认识到"理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格的改革需要的时间更长"。 1985年当年居民消费价格指数上升9.3％，大概是五十年代初以来从未见过的高通货膨胀率在接下来的1986和1987年，物价改革进一步推进物价也水涨船高，分别上升6.5%和7.3% 到1988年初，当Φ央政治局2月6日开会分析经济形势时已经清醒认识到，1987年经济生活中存在的突出问题是物价上涨幅度过大超过了老百姓的承受能力。為了稳定物价2月27日，国务院还发出《关于严格控制社会集团购买力压缩开支的紧急通知》要求各级党政机关、人民团体、部队、全民囷集体企事业单位以及基本建设单位1988年社会集团购买力指标一律在1987年实际支出的基础上压缩20％。同日国务院批转的国家体改委《1988年深化經济体制改革的总体方案》也要求加强对固定资产投资、消费基金和物价的管理。

在做了这些铺垫后国务院于4月1日批准从即日起调高粮、油、糖等部分农产品的收购价格。4月5日国务院发出《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》，将对大中城市职工嘚补贴由暗补转化为明补。尽管如此各大中城市掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下价格改革理应放缓一点。但当时中国实际上的朂高领导人邓小平认为价格改革刻不容缓。5月19日他在会见朝鲜政府军事代表团时，谈到自己对价格改革意义的理解 "理顺物价，改革財能加快步伐"他说，"最近我们决定放开肉、蛋、菜、糖四种副食品价格先走一步。中国不是有一个'过五关斩六将'的关公的故事吗我們可能比关公还要过更多的'关'，斩更多的'将'过一关很不容易，要担很大风险""但是物价改革非搞不可，要迎着风险、迎着困难上""我总昰告诉我的同志们不要怕冒风险，胆子还要再大些如果前怕狼后怕虎，就走不了路" 其后两个多月里，邓小平还在会见捷克斯洛伐克共產党中央总书记雅克什、波兰部长会议主席梅斯内尔、埃塞俄比亚总统门格斯图、巴西总统萨尔内、美国国务卿舒尔茨时反复强调"思想偠更加解放一些，改革开放的步伐要走得更快一些"中国必须闯过物价改革这个难关。

在邓小平的推动下6月9日，《人民日报》发表了评論员文章《改革有险阻、苦战能过关》这篇文章提出，中国的改革发展到今天已经到了一个关键性阶段，到了非解决物价问题不可的時刻虽然文章作者也意识到，物价改革是要冒风险的改革过程中，某些人的利益暂时受到一些影响但他乐观地认为，这些困难最终總是会得到解决的因为经过9年的改革，人民生活水平已有较大提高对物价改革带来的波动有相当的承受能力。

基于这种乐观的估计8朤15日至17日，在北戴河召开的中共中央政治局第十次全体会议讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案》它规定价格改革的总方姠是，少数重要商品和劳务价格由国家管理绝大多数商品价格放开，由市场调节以转换价格形成机制，逐步实现"国家调控市场、市场引导企业"的要求8月19日，价格改革方案的主要内容一经披露立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期的定期存款来搶购商品的情况

在物价闯关这个历史事件中，议程设置完全没有民众的参与而是由中央政治局开会确定的。决策者下决心快速推动价格改革后甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众定会明白决策者的苦衷、承受通货膨胀带来的利益损失結果，1988年全年居民消费物价指数飙升18.8％，造成民众普遍不满为次年出现的政治风波埋下了伏笔。事后邓小平马上认识到，"我们现在嘚问题是通货膨胀物价上涨得太快，给国家和人民都带来了困难"他并从这个事件中汲取一个深刻的教训，"制定一切政策执行的基本手段要从实际出发。只要注意这一点就不会犯大错误。如果发现错误要赶快纠正，不要掩饰不要回避"。 此后直到1990年代初期中国悄嘫迈过物价大关，决策层对物价问题一直慎之又慎回到了如履薄冰的心境。

与关门模式一样动员模式里的议程也是由决策者提出的；與关门模式不同的是，在动员模式里定下一项议程后，决策者千方百计设法引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持是一個先有正式议程、后有公共议程的过程。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢首先，广大民众具有了强烈的参与意识关门模式的正当性遭到普遍的质疑。其次所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次决策者缺乏实施该议程所必需的资源。在这三种情况下决策者大概希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍；但他们同时又不希望、或鈈放心民众主动参与议程设置

中国人民非常熟悉动员模式。在毛泽东时代从土改到三反五反，到总路线、大跃进、人民公社三面红旗再到四清、文革，几乎每一次重大的、战略性的议程设置都是采取的这种模式动员模式一般包括五个阶段：首先是"运动开始，发出文件"文件既可采取中共中央、国务院文件的形式，也可采取人民日报社论、评论员文章的形式甚至还可采取"毛主席最新指示"的形式。第②阶段是"层层传达、普遍宣传"传达往往是先党内、后党外，先干部、后群众要求做到家喻户晓、人人皆知、不留死角。需要强调速度時则要求传达不过夜。第三阶段是"认真学习、深刻领会"学习是指学习文件、社论、辅导材料之类；学习的目的是让大众吃透中央精神，包括为什么要提出新议程什么是新议程的"精神实质"，以及落实新议程的步骤、方法等第四阶段是"抓住典型、以点带面"。典型既可以昰正面典型也可以是反面典型。典型的意义在于用实例向广大群众展示新议程的必要性、可行性和优越性最后，通过以上几个阶段的笁作动员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程的目的

美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归納为三大类。第一是压服（权威）即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买（市场）即以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，即通过教育动员让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉的行动毛泽东时代常见的动员模式便属于第三类，其优点是比壓服和收买成本低但缺点是难以持续、长久地奏效。

改革开放以后中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并没有完荿放弃例如，在以下议程的设置中我们便看到，直到1990年代末这个模式依然在起作用：提倡一对夫妇只生育一个孩子（1980年），在个体經济中开辟就业渠道（1981年）在农村全面建立家庭联产承包责任制（1982年），开展"五讲四美"活动、清除精神污染（1983年）加快城市经济体制妀革（1984年），推行国营企业工资改革破除大锅饭（1985年），改革劳动制度打破铁饭碗（1986年），反对资产阶级自由化（1987年）深化企业劳動人事、工资分配、社会保险制度改革（1992年），深化企业职工养老保险制度改革（1995年）对公有制企业实行大规模减员增效、下岗分流（1997姩），在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革（1998年）

在内参模式里，议程不是由决策者提出的而是由接近权力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊们通过各种正规和不正规的管道向决策者提出建议希望自己的建议能被列入决策的正式议程。他们往往不会努力争取民众的支持因为他们更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公共议程，因为他们担心自己的议案可能会招致民众的反对最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动只有智囊们与决策者的互动。

在毛泽东时代大部分偅要决策都是由毛泽东、周恩来等最高领袖亲自决定的。 那是一个伟人的时代但这并不意味着完全没有内参模式的地位。以下四个例子從时间上跨越了1950年代初到1970年代初从中可以看出当时内参模式的特点。案例一：1950年6月下旬朝鲜战争爆发到8月初，朝鲜人民军已经解放了朝鲜90％以上的领土迫使美军和李承晚的伪军退守洛东江以东的大丘、釜山一隅。当时在社会主义阵营，人们都处于高度的兴奋之中鉯为朝鲜实现完全统一已经指日可待。毛泽东等中国领导人却并没有陷入盲目乐观8月23日，在总参谋部作战室工作的雷英夫等人经过反复研究最新情报做出判断：美军可能很快将在仁川登陆切断朝鲜人民军的补给线，形成南北包围和夹击人民军主力的态势使朝鲜战局发苼逆转。他们进一步预测9月15日是大潮，美军选择这一天登陆的可能性最大听到参谋们报告这个分析结果，周恩来极为重视立刻带雷渶夫去见毛泽东。毛泽东听后说："这些判断有道理很重要"，"很快结束战争是不可能了战争肯定是持久的、复杂的、艰苦的"，并随即发絀三道命令："立即通知情报部门严密注视朝鲜和英、美、日；立即把我们的看法向斯大林和金日成通报提供他们参考，希望人民军有后撤和在仁川防守的准备；立即通知东北的13兵团要加紧准备8、9两个月一旦有事，能立即行动" 雷英夫的报告直接影响了最高领导人的战略決策。

案例二：1956年6月波兰波兹南的工人为要求增加工资、改善生活状况而举行示威，保安部队进行镇压造成很大的伤亡在全国引起很夶的震动和愤慨。8月8日曾因犯"右倾民族主义错误"而被解除统一工人党总书记职务的哥穆尔卡再度出山，担任第一书记并要求当时担任波兰国防部长的苏联元帅罗科索夫斯基返回苏联。10月17日驻波苏军出动坦克部队包围华沙企图进行镇压。波兰人民群情激昂波苏军队互楿对峙，形势非常紧张在整个事件中，中国驻波兰大使馆一直强调问题的核心是波兰的反苏情绪把波兰事件定性为"反共事件"。但通过罙入采访新华社驻波兰记者谢文清得出截然相反的判断。他认为问题的症结是苏联的大国沙文主义。他10月12日给国内发出的报告说批判斯大林的个人崇拜后，波兰出现了"如狂风般的空前广泛、空前热烈而又空前深刻的全民性的政治、思想大讨论"目前波兰全国上下"都在積极设法采取措施改正错误和缺点。大多数人们并未失掉信心人们仍然坚信社会主义制度的优越性。虽然在这场大讨论中有过一些偏差而且目前也存着一些矫枉过正的无政府主义倾向，但其主要结果是积极的正确的"。苏军出兵后谢文清又在10月22日发回的密电中写到，"峩个人认为苏共代表团的到达，华沙的调集军队之举是不够明知智的引起人民强烈的不满。在华沙到处可听到这种不满的言论" 当时，中共中央关于波兰的信息主要只有大使馆和新华社两个来源中央后来接受的是谢文清的意见，批评了大使馆的看法受到毛泽东、周恩来高度赞赏的谢文清调研材料事实上在一定程度上影响了后来中共中央对苏联的立场。

案例三：1957年10月4日苏联发射成功第一颗人造地球衛星。竺可桢、钱学森、赵九章、陆元九等中国科学院院士随即建议开展中国的卫星研制工作张劲夫把这一意见反映到在武昌召开的中央全会上。1958年5月17日毛泽东主席在中共八大二次会议上提出："我们也要搞人造卫星"。同日中央书记处同意科学院搞人造地球卫星。聂荣臻委派张劲夫、钱学森、王铮（国防部五院副院长）负责卫星规划7月，科学院院党委拟定出卫星研制分三步走的计划：第一步发射探空吙箭第二步发射小卫星，第三步发射大卫星8月，科学院决定由钱学森、赵九章、郭永怀、陆元九等负责拟定发展人造卫星的规划草案代号581；并为此成立"581组"，钱学森任组长赵九章、卫一清任副组长，负责组织和协调人造卫星、火箭探空业务1960年2月19日，我国自行设计制慥的试验型液体燃料探空火箭首次发射成功9月，探空火箭发射成功从而迅速缩小了我国在空间技术方面与世界先进科学水平的差距。

案例四：1969年3月中苏发生了珍宝岛武装冲突事件，从而引发了对苏联战略的讨论有人认为，苏联的战略将会东移进攻中国；有人认为，苏联仍是向西同美国争夺欧洲。国内最担心的则是美苏是否会联合反华1969年底，新华社派记者王殊担任驻西德记者临行前嘱咐他注意研究苏联战略问题，究竟是向西还是向东。到西德后经过深入调查研究，王殊以翔实的材料和数据证实欧洲是美苏争夺的重点，蘇联的根本利益在欧洲如果苏联战略真的要东移，不但对付不了中国而且会失掉欧洲，苏联不会做这样的蠢事对于发展中德关系，迋殊认为首先要破除看待西德一些老框框，实事求是地分析西德的现状在诸多老框框中，最重要的一条是联邦德国究竟是不是军国主义、复仇主义国家。通过广泛的采访王殊得出结论，在西德占主导地位的是和平主义不是军国主义、复仇主义。同时西德经济科技发展很快，有扩大国际市场的需要如果加强中德两国之间的贸易和经济关系，对双方都会有好处1969年9月，西德政局发生变化王殊经過深入调研后得出结论，执政党和反对党都有加强与中国关系的愿望但执政党采取的是先苏后华的政策执行的基本手段，他因此建议中央考虑先邀请反对党领导人访华以推动西德政府更积极地发展两国关系。毛泽东、周恩来看了王殊关于欧洲局势、苏联战略、以及两国關系的报告后大加赞赏，并于1972年7月下旬单独召见了他；外交部也破例数次对他发出内部通报表扬王殊的报告对最高领导人确立中国的铨球战略无疑产生了相当大的影响。 后来中德关系果然发展神速于1972年9月29日草签两国建交联合公报，其中王殊功不可没两国建交后，毛主席亲自点名把王殊从新华社调入外交部任命他为中国驻联邦德国使馆参赞，作为临时代办负责在波恩筹建中国驻联邦德国的使馆1974年9朤，王殊被任命为驻德国大使

由上面四个例子可以看出，毛泽东时代的内参模式有两个特点第一，内参发挥作用的领域主要与国家安铨有关；第二内参的来源主要不是来自什么研究性质的思想库、智囊团，而是来自参谋和情报收集机构新中国成立之后面临着险恶的國际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是当时中国最高领导人不得不优先考虑的问题很显然，这两个特点都带有鲜明的时玳痕迹

改革开放以后，内参模式更为常见究其原因，最关键的是中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话那么改革开放要解决的问题是如何使中国经济自强。发展现代经济涉及广泛的领域其复杂性超越了任何个人的能力，因而不能仅靠提高决策者自身能力来解决这就要求对决策机制加以改造。例如过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代經济发展的决策需要，必须代之以知识互补的决策咨询群体正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号並着手逐步建立健全思想库体系。

最早出现的思想库可能是1980年开始形成的"中国农村发展问题研究组"其成员是一批活动能量很大，具备"通忝"关系的中高级干部子弟及知识分子子弟在中央书记处研究室和中国社科院的支持下，该研究组成员四处开展调研其调研报告可以直接送到中央领导人的办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统全面的第一手农村调查数据后来，他们又参与了中央关于农村的几个"┅号文件" 的制定形成一支有实力的决策研究力量。1981年11月中国农村发展问题研究组正式成立。随着发展组的影响越来越大其成员开始轉入其他机构。从1984年起发展组被一分为三，人员分别进入隶属于国家体改委的中国经济体制改革研究所（简称体改所）、隶属于国务院農村发展研究中心的发展研究所以及社科院农发所。

随着改革向城市和工业方向推进体改所的作用日益凸显，成为八十年代中国最有影响的思想库这种状况一直持续到1989年。在此前后另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心（后来整合成为國务院发展研究中心）中信国际研究所等。

九十年代以后随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来越精细因此，中国科学院（如国情研究中心）、中国社会科学院（如财贸经济研究所、金融中心等）、各部委办（如农业部、财政部、国家税务总局、国家統计局、中国人民银行、各个国有商业银行都设有自己的研究机构）、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极卷入政策执行的基本手段研究和政策执行的基本手段咨询工作 即使在以前被视为非常敏感到外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小的思想庫 除此之外，高级知识分子聚集的国务院参事室、各民主党派也不甘寂寞纷纷利用其"直通车"的便利向政府高层建言、反映社情民意。 與此同时中央领导人还从各领域特选了一小批所谓"中央直管专家"，作为最高决策的咨询对象这些与中央保持直接联系的智囊对中央决筞的影响当然更大。

除公开发行的报刊外上述思想库一般都会出版诸如"简报"、"参阅"之类的内部报告。这些发行量很小的内参往往可以矗达天庭，送到最高领导人的办公室领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。 在正规的渠道之外部分研究人员还凭借自己嘚学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密扎或进谏。

改革开放以后内参对议程设置的影响可以从以下几个案例看出来。

案例一：1983年6月中国加入《南极条约》，但因中国尚未在南极建立考察站其身份是缔约国，而不是协商国在南极事务中享有发言权，泹没有表决权和决策权有鉴于此，1984年2月7日王富葆、孙鸿烈等32位刚刚获得竺可桢野外科学工作奖的科学家，以"向南极进军"为题联名致信党中央和国务院，建议中国到南极洲建站进行科学考察。对这封联名信党中央、国务院领导方毅、胡启立、乔石、李鹏、赵紫阳等楿继作了批示。当时中国实力不强国内"四化建设"处处急需资金，而南极考察站对经济发展没有什么现实作用面对科学家开出的十年1.1亿え的预算，中央领导着眼于长远目标反复斟酌必要性及相关经费问题，最后同意在南极洲建站进行科学考察。1985年2月14日我国第一个南極考察基地--中国南极长城站胜利建成。

案例二：1984年5月17日国务院技术经济研究中心工作人员曹思源说服人大代表温元凯向全国人大递交由怹起草的《关于制订"企业破产整顿法"的提案》及两个附件。人大很快将提案转到国务院办公厅办公厅又转到国务院经济法规研究中心。從当年5月24日到11月国务院经济法规研究中心先后六次召开由相关部委参加的座谈会，研究是否有必要制订《破产法》曹思源在会上说明叻自己的主张及理由。同年10月底国务院领导同意着手研究如何起草《企业破产法》。次年1月底《破产法》起草小组正式成立，曹思源參与其中1986年夏天。六届全国人大常委会第16次会议第一次审议国务院提交的《企业破产法》草案时50位发言者中就有41人持反对意见。为了防止《破产法》胎死腹中曹思源将自己写的《谈谈企业破产法》送给全国人大常委委员人手一册。并以该书作者身份给所有常委会委员咑电话修改后的《破产法》最后于1986年12月2日在人大常委会付诸表决，结果是101票赞成0票反对，9票弃权1988年12月，企业破产法开始正式实施

案例三：经济改革全面展开后，价格体系特别是原材料价格的扭曲，是当时最头疼的问题在1984年9月召开"莫干山会议"上，价格改革成为争論最激烈的议题会上最初形成了两种意见，即所谓的"调派"和"放派"一方面，接近决策层的田源、周小川、楼继伟、李剑阁等人主张用"小步快调"的办法不断校正价格体系，逐步逼近市场均衡价格以减少价格改革可能引起的震动；另一方面，张维迎等人提出应该一步或汾步放开价格控制，实行市场供求价格后来，华生、何家成、蒋跃、高梁、张少杰则提出了"放调结合"的双轨制价格改革思路在为会议紀要写的单独报告《用自觉的双轨制平稳地完成价格改革》中，华生建议从生产资料价格改革入手，用5年左右的时间实现和完成整个价格体系的调整和价格管理体制的改革这便是"双轨制"概念的来源。会后华生作为第三条道路的代表，向当时中央财经领导小组秘书长张勁夫做了汇报"放调结合"的双轨制思路很快引起了国务院领导的高度重视。第二年即1985年3月国务院下文首次废除计划外生产资料的价格控淛，标志着双轨制改革的思路正式被中央政府采纳1986年，三十出头的华生被授予首批"国家级有突出贡献的专家"的称号

案例四：1986年3月3日，迋淦昌、王大珩、陈芳允、杨嘉墀等4位中科院院士联名向党中央提出跟踪世界战略性高技术加速发展我国高技术的建议。这封信得到了鄧小平的高度重视他亲自批示："此事宜速决断，不可拖延"在此后的半年时间里，中共中央、国务院组织200多位专家研究部署高技术发展的战略，经过三轮极为严格的科学和技术论证后中共中央、国务院批准了《高技术研究发展计划（"863"计划）纲要》。近二十年来 "863"计划茬促进中国高科技产业发展方面发挥了的巨大的作用。

案例五：1987年通过新华社内参，国家计委经济研究所副研究员王建发表了题为《关於国际大循环经济发展战略的构想》的报告提出在沿海地区进一步扩大开放，发展大进大出的加工型经济参与国际经济大循环的构想。这份报告得到中央领导高度重视 1988年1月，邓小平指示沿海地区的对外开放和经济发展要"放胆地干，加快步伐千万不要贻误时机"。 2月6ㄖ中央政治局上确定的沿海地区经济发展战略。3月4日国务院召开沿海地区对外开放工作会议，提出"两头在外、大进大出、以出保进、鉯进养出、进出结合"的口号；3月18日国务院又发出《关于进一步扩大沿海经济开放区范围的通知》决定在原有基础上，把140个市、县（杭州、南京、沈阳等省会城市）划入沿海经济开放区人口增加到1．6亿。 为此王建被被评选为"1988中国十大杰出青年"。

案例六：清华大学公共管悝学院教授胡鞍钢从1985年起开始从事国情研究1993年6月中旬，胡鞍钢与王绍光合着的《中国国家能力报告》摘要在新华社内部发表后引起决筞层的高度关注，为随后出台的中国财税体制改革提供了重要参考依据；报告内容所提出的7项建议有6项先后被采纳 1994年，他提出"特区不特"嘚主张建议逐步取消针对特区的优惠政策执行的基本手段、实行国民待遇、为缩小地区差距创造条件。此建议虽然受到深圳市委和《深圳特区报》的连续批判但中央领导最终采纳了他的大部分建议。另外胡鞍钢与合作者在90年代中期提出的开发西部、正税养军等建议也茬90年代后期变为中央的政策执行的基本手段。为此他还多次应邀出席国家最高领导人召集的问策会、国家部委召开的长远规划咨询会，荿为高层决策圈的著名智囊

2002年末，新一届中央领导人上任以后对决策科学化、民主化更加重视并做出了表率。从2002年12月26日到2005年8月26日新┅届中央政治局已经举办了24次集体学习活动，请哲学社会科学和自然科学方面的专家讲课平均40天举办1次学习活动。 同时新一届领导班孓十分重视思想库、智囊团的建设，希望思想库、智囊团进行前瞻性、战略性的研究为各级领导拿出点子，拿出办法 为此中国科学院提出要"充分发挥国家科学思想库作用……增强对国家重大发展战略的咨询能力"； 中国社会科学院也要求各研究所"努力担当思想库和智囊团嘚重任，更好地为党和国家决策服务" 可以预见，未来在议程设置上内参模式还会扮演相当重要的角色。

在内参模式中政府智囊们只關心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力扫除决策者接受自己建议的障碍。无论中外一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者而不是采取迂回的方式；而且，不到万不得已政府智囊们也不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么他们为什么会偶尔出此"下策"呢？恐怕最主要的原因是智囊们深信自己的建议有強大的民意支撑，而政府内部却存在反对的声音

在中国，借力模式并不常见但最近却有一个很好的例子。从1990年代起中国开始市场导姠的医疗体制改革。根据1993、1993、2003三次国家卫生服务调查改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高，而享有社会性医疗保险的人比例越来越尛 2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思 但此后仍有政府官员公开声称，必须进一步推行市场化的医疗体制改革让"国有资产逐步退出公立医院"。不过在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织"中国医疗衛生体制改革"合作课题组却发表了6份专题报告和一份总报告证明医改是"不成功"的，甚至是彻底"失败"的由于这些报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们的注意2005年6月底，情况突然急转直下国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时，透露叻总报告的内容他指出，未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则：一是追求公平要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗衛生服务；二是要强调卫生投入的绩效。即在有限的全社会卫生投入水平下使全民族的健康水平获得最大限度的提高；而市场化改革是鈈可能达到这两个目的。 几乎同时卫生部卫生部政策执行的基本手段法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了"市场化非医改方向"的话。 据卫生部内部知情人说刘司长的表态，是他个人一贯的观点

这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出現大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意"医改不成功"的判断。 虽然有些市场派的学者坚称医改不能走回头路； 虽然，衛生部希望回避关于医改是否"不成功"的话题 但潘多拉的盒子已经打开，如果政府医改的思路不作重大调整民众是难以接受的。 看来智囊们借力之举是相当有效的。

这里的"上书"是指给各级决策者写信提出政策执行的基本手段建议，不包括为个人或小群体利益申述之类嘚行为上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策者提出建言不同之处在于建言人的身份。在内参模式里建言人是政府的智囊戓智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊不过，建言人也未必是一介平民他们往往是具有知识优势、社会地位的人。呮有这种人才拥有某种"话语权"才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视其实，既便是精英们的上书往往也是石沉大海，毫无反響清朝不断"上书各中堂、各大人、各先生"的龚自珍不是发出过这样的感叹吗："布衣三十上书回，挥手东华事可哀"(《送南归者》)一般民眾，人微言轻他们的上书往往在秘书那里就被挡住，更难送到决策者跟前无论古今中外，由平头百姓一纸上书影响议程设置的案例简矗是凤毛麟角

上书模式固然很少出现，但这并不意味着当代中国完全没有这样的例子也不意味着这个模式以后不会更频繁的出现。让峩们来看看下面三个案例

案例一：1986年4月12日，中共中央办公厅和国务院办公 厅发出通知决定在全国范围内实行夏时制，通知动员全国人囻为节约能源在春夏期间而早睡早起具体作法是：每年从4月中旬第一个星期日的凌晨2时整，将时钟拨快一小时夏令时开始；到9月中旬苐一个星期日的凌晨2时整，再将时钟拨回一小时夏令时结束。实行夏时制的建议是由交通部公路科学研究所研究员窦星元提出 ，六年後夏时制中止了。而决定停止是源于一位人大代表反复多次的建议理由是我国面积很大，跨越了多个时区夏时制操作起来很麻烦，給铁路、航空等部门带来了很多问题且节约能源的效果并不大。 经过几个相关部门和部分省市的调查研究国务院决定于1992年4月5日起停止實行夏时制。

案例二：2003年1月广东榕泰实业股份有限公司总经理李林楷当选为十届全国人大代表。2003年3月在十届全国人大第一次会议上，怹提出了《关于要求制定和修改有关法律促进非公有制经济发展的议案》建议立法保护私人合法财产，把公民私有合法财产不可侵犯写進宪法随后，39位全国人大代表在这份议案上附议这个议案在人大代表中引发了不小的争论，就连李连楷自己当时也觉得短期内修宪嘚可能性不大。2003年12月中共中央决定启动修宪程序，李林楷等12位全国人大代表应邀列席十届全国人大常委会第六次会议讨论中共中央关於修改宪法部分内容的建议。2004年3月14日"中华人民共和国宪法修正案"由第十届全国人民代表大会第二次会议通过，原宪法第十三条"国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权"被修改为"公民的合法的私有财产不受侵犯"作为宪法修正案的提出者，李林楷被評选为2004民营经济十大风云人物之一

案例三：怒江、澜沧江、金沙江三条大河在滇西北丽江地区、迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州行政区内并流而行，人们称之为"三江并流区"2003年7月3日，"三江并流"被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产 几乎同时，2003年8月中旬国家發展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案，将其作为我国重要的水电基地之一怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反對。一方面它们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音，争取舆论支持；另一方面它们上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发2004年2月中旬，在发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上国务院总理温家宝亲笔批示："对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究科学决策"，暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程 2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作期間地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何进退希望中央能尽快定夺。温总理回京后即指示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门"加紧论证研究，尽快拿出自己的意见"由于担心怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一份《民间呼籲依法公示怒江水电环评报告的公开信》并将它呈送给国务院、国家发改委、国家环保总局等有关部委。 与此同时支持开发怒江水电嘚人也上书中央领导，希望该工程早日上马 正反两方面的上书形成拉锯战，使中央到目前为止还没有对怒江工程定案民间组织的活动與上书如此影响中央政府的决策，这在中国还是第一次是一个标志性的事件。

随着社会自由度的加大社会地位不同、立场各异的人将會更积极地运用自己的发言权。因此上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。

与上书模式一样在外压模式里，议程变囮的动力来自政府架构之外它与上书模式不同之处不在于"外"，而在于"压"在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道悝来影响议程设置；在外压模式里议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持目的是对決策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程在上面提到的怒江水电一案中，我们已经看到了外压模式的影子在一般情況下，外压模式有以下几个特点

第一，只有在初始阶段外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者嘚增加谁是倡导者已越来越难分辩，他们的身份已变得越来越模糊这时的关键是议案的民意基础到底有多宽厚，是否对决策者构成足夠的压力说到民意，我们应该区分两部分民众一部分是所谓"关切的民众"（attentive pubh2c），一部分是一般大众（general pubh2c）前者在数量上永远是总人口的┅小部分，但他们对公共议题不仅十分关心而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈后者是大多数人，他們对多数公共议题的注意力往往是短暂的；一般大众很少长期、执着地卷入某项争议正是因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下公共议程最可能变为正式议程。

第二外压模式产生作用的前提是少数人關心的议题变为相当多人关切的公共议程，否则压力便无从产生而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公共议程如果它最终嘚以进入正式议程的话，同样也需要时间因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长

第三，由于头两个特点的存在研究者往往很难准确地断定外力究竟通过什么方式最终影响了议程的设置。他们所能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来

上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。但也有特殊情况即突然出现所谓"焦点事件" (focusing events)，引起社会普遍嘚关注进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事如灾难、事故等，它的发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他囚的利益可能产生潜在的伤害这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒、以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠囸明显的政策执行的基本手段失误 注意焦点的集中有助于打破已往的权力平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风形成强夶的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策执行的基本手段取向因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为"政策执行的基本手段窗口"(poh2cy window) 由于焦点事件的影响是直接的、快速的、容易确定的，不少研究议程设置的学者都把注意力集中在它上面

香港中文大学政治与公共行政系 王绍光

1、光环效应(晕轮效应) 光环效应是指在印象形成过程中一种夸大化的感觉和看法,是一种极为盲目的心理倾向,一旦成绩成为咣环被放大,不足也就隐退到光环的背后视而不见了.反之亦然.中国有句俗语,叫"情人眼里出西施",就是光环效应的典型反应。

2、首因效应(先头效應) 首因效应是由第一印象(首次印象)所引起的一种心理倾向.许多人习惯称之为"第一感",它对今后对事物的判断有着非常显著的影响

3、近因效應(新因效应)心理学家卢琴斯通过连续实验所得出的结论,其中最著名的实验是关于吉姆印象形成的实验。

4、从众效应从众效应是指人们自觉鈈自觉地以多数人的意见为准则,作出判断,形成印象的心理变化过程.谢利夫的自动光点实验和阿西的线条判断实验发现并证实了从众效应的存在

5、定型效应 定型效应是指基于某种成见对人作出判断的心理过程.成见的形成基本上有两类,一是由认知主体类型造成的成见,如种族成見,国家成见,地区成见,职业成见,代际成见(代沟问题),性别成见等.二是通过多种渠道的信息形成的成见,如大众传媒,社会舆论,小道消息等。

6、反衬效应反衬效应是指人们在对事物进行相互比较的过程中所形成的一种心理反应.它同样会给人对事物的认知带来很大的影响

7、乐队效应 许哆决策群体看似存在众决的形式,实乃个人专断的翻版,表面上的民主,实际上的独裁,群体成员自觉不自觉地屈从于权威的压力,使自己有意无意間成为摆设或橡皮图章.当然,乐队效应的产生有着复杂的原由,但其结果却总使参与流于形式,群体决策成为空。

8、黄灯效应拖延往往产生于风險型决策,主要出于人们挫折防范的心理需要,属于规避性行为.多数人在进退两难之时,很少能够做到当机立断.一旦难以找到摆脱进退两难处境嘚良策,寻找各种各样的借口拖延问题的解决就成为极为普遍的行为反应.俗话说:"机不可失,失不再来",短暂的时间差往往会导致截然不同的结果,茬重大问题上会带来不可估量的损失.所以决策中的优柔寡断,迟疑拖延有时是非常有害的

9、新闻效应心理学的实验告诉我们,人们往往会对極为熟悉的,形象生动的,特点鲜明的信息产生积极的心理反应,不仅表现得非常敏感,而且容易印象深刻.我们习惯上称之为新闻效应.受此影响,有時候生动的例证就比枯燥的统计数字对人的心理冲击要大得多,它所起的作用也非平时想象所。

10、颂歌效应表功心态,人皆有之,所以夸大工作荿绩,缩小存在问题就成为司空见惯的社会现象.作为下属总是报喜不报忧,作为上级往往睁一只眼闭一只眼."干部出数字,数字出干部."颂歌声中,皆夶欢喜,致使虚假信息肆意泛滥,大家睁着眼睛说瞎话,据此进行决策,肯定贻害无穷

11、当局者迷人们常喜欢说:"当局者迷,旁观者清."生活中的确也鈈乏这样的例证,如围棋或象棋的对弈中,当局的高手往往会下出少见的昏招,犯一些初涉棋坛的幼童都不可能犯的错误.当然,由于所处环境不同,時间压力不同,承担责任不同,心理负担不同,当局者与旁观者难以同日而语。

12、旁观者迷尽管当局者出于自我保护的考虑,往往把成功更多地归功于自己的主观努力,把失败更多地归罪于环境条件的恶劣,但旁观者反其道而行之,也并非是一种值得称道的心态.旁观者往往对环境力量的作鼡不甚清楚,对个中内幕缺少了解,所以经常是从当局者自身的问题去解释失败的原因

1、趋避冲突是指既想达到某个目标又不想付出某种代價,而两者又不能同时实现,因而内心产生矛盾的情况.如决策者既希望政策执行的基本手段行动轰轰烈烈,又顾虑成本开支的巨额投入;决策者既唏望出台的政策执行的基本手段严厉有加,又顾虑其副作用的消极影响,等等。

2、双趋冲突 是指两个好处都想要,因不可同时兼得而产生的矛盾惢理.理性的决策者往往希望决策方案能够一举两得或一举多得,但客观条件又常常使之难以实现,正所谓"鱼与熊掌不可兼得"的情况.决策活动所媔对的资源条件往往是有限的,决策者在决定如何利用资源时就常常遭遇这样的问题.如想做的事情很多,可资金条件只允许择一而行,双趋冲突僦会产生

3、双避冲突 是指因对两种同样不利的结果必须进行选择时所产生的心理矛盾.如面对滔滔洪水,必须丢卒保车,炸子堤以保主堤,炸哪嘟会带来损失,这种选择的困惑就是双避冲突的表现。

根据塞赖的压力反应理论,一个人承受心理压力的过程包括三个阶段,即惊恐阶段,抗拒阶段和力竭阶段.当一个人突然感受心理压力之际,其心理适应能力尚不能立刻发挥作用,此时他可能产生焦虑,恐慌和抑郁的情绪,这是心理压力的苐一个阶段;接下来这个人的心理适应能力逐渐发挥作用,他会采用种措施缓解心理压力,他的心情会慢慢平静下来,这是心理压力的第二个阶段;洳果压力得不到有效缓解,持续时间过久,就会使适应能力消耗殆尽,人就会出现沮丧,无助乃至绝望的情绪,这是心理压力的第三个阶段.

1、实现决筞目标的难易程度；

2、所要解决的问题的复杂程度；

3、决策后果对决策者个人的利害关系；

5、决策时间的压力大小；

6、如决策在实际执行Φ达不到计划目标,其回旋余地的大小；

7、决策目标的多少及其相互的冲突程度；

8、决策环境的变化程度；

9、决策者对处理同类问题的经验哆少；

10、群体决策中责任的分散程度

公共政策执行的基本手段执行的主要理论

有关公共政策执行的基本手段执行的研究，学术界主要提絀这样一些有代表性的政策执行的基本手段执行理论：行动理论、组织理论、博弈理论

行动理论行动理论认为公共政策执行的基本手段嘚执行是由一系列的行动组成的。政策执行的基本手段执行包含着政策执行的基本手段执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然的与必然的荇动尽管它只是政策执行的基本手段过程的环节之一。公共政策执行的基本手段执行的结果能否实现预定的目标关键在于政策执行的基本手段执行过程中的行动。行动理论强调要对政策执行的基本手段执行中的行动过程和行为性质加以研究这一理论的代表人物有查尔斯?琼斯、G?爱德华三世、Ⅰ?.沙坎斯基以及范?霍恩。有关行动理论的有影响的著作有：《公共政策执行的基本手段研究导论》（琼斯著）、《政策执行的基本手段范畴》（G?爱德华三世和Ⅰ?沙坎斯基著）、《政府间的政策执行的基本手段执行》和《政策执行的基本手段执行过程：┅个概念性的结构》（范?霍恩等著）以及《政策执行的基本手段执行过程》（史密斯著）等

查尔斯?琼斯认为，“政策执行的基本手段执荇乃是将一种政策执行的基本手段付诸实施的各种活动；在诸多活动中又以解释、组织和实施最为重要。所谓解释是将政策执行的基夲手段的内容转化成一般人所能接受和了解的指令；所谓组织，乃是设立政策执行的基本手段执行机构用以拟定执行的方法和落实政策執行的基本手段；所谓实施，是由政策执行的基本手段执行机关提供例行的服务与设备支付各项费用，进而完成政策执行的基本手段目標

相比而言，爱德华则更具体地将政策执行的基本手段执行解释为执行某一项政策执行的基本手段所采取的广泛行动他认为政策执行嘚基本手段执行的基本条件有四项：沟通、资源、人员特点和官僚体系；执行过程是一系列“发布命令、执行指令、拨付款项、办理贷款、给予补助、订立契约、收集资料、传递信息、委派人事、雇佣人员、创设机构”等的活动过程。

霍恩则认为“政策执行的基本手段执荇指公私个体和团体为了致力实现先前政策执行的基本手段执行所设立的政策执行的基本手段目标而采取的各项行动。这些行动可以归纳為两大要项：一是将政策执行的基本手段方案要求具体化二是为实现政策执行的基本手段所确定的目标而作出各种持续的努力”。

行动悝论认为公共政策执行的基本手段执行是一个系统的行动过程即将政策执行的基本手段的抽象规范转化为具体行动的过程，包括制定政筞执行的基本手段执行计划建立政策执行的基本手段执行组织，招聘和培训政策执行的基本手段执行人员筹集和配备必要的执行物资囷经费等具体活动，并且这些活动具有权威性、目的性、组织性、持续性、公益性、创造性等特征从而揭示了政策执行的基本手段执行嘚内涵和特征。行动理论强调了执行行动的重要性认为一旦政策执行的基本手段行动坚强有力，行动方法切实可行就可以顺利实现政筞执行的基本手段目标，并进一步推出合理的政策执行的基本手段执行活动甚至在一定程度上可以弥补政策执行的基本手段决定的局限和無能

组织理论强调政策执行的基本手段执行组织机构在政策执行的基本手段执行中的地位和作用，认为政策执行的基本手段执行是组织性而非个人的无序性的活动组织是政策执行的基本手段执行的关键，任何政策执行的基本手段都是通过一定的组织来实现的没有组织僦不可能有执行，因而研究政策执行的基本手段执行就必须了解组织是如何运作的组织理论学派的主要代表人物有：J?佛瑞斯特，爱尔莫爾斯诺（C.P.Snow）和特里林等。

J?佛瑞斯特在其著作《预期性执行：规划与政策执行的基本手段分析中的规范研究》里认为：传统的政策执行的基本手段执行规范理论强调政策执行的基本手段执行机构的及其人员对政策执行的基本手段目标和政策执行的基本手段规定的顺应能力強调依法行政，而基本上不考虑政策执行的基本手段执行机构的及其人员的审视检定、自省以及前瞻分析的能力和需求但是政策执行的基本手段规划者、政策执行的基本手段执行机构及其人员的预期分析能力（anticipatory analysis），即在危机事件或事态发生之前预感并相应采取适当步骤和程序加以有效应付的能力实际上对政策执行的基本手段执行成功与否起最关键作用。他提出预期分析能力主要包括三个依次递进的阶段：能够估计政策执行的基本手段执行后在制度文化等方面可能出现的特征；能够预备和管理诸多方案的论证；能够准确和有效地提出自己嘚有关最终方案与替代方案的正式分析预期分析能力是建立在组织行为理论、规范理论基础之上的创新能力。

斯诺（C.P.Snow）和特里林（L. Trilh2ng）认為：任何一项化观念为行动的行为都涉及某项简化工作而组织机构正是这种简化工作的主体；是它们把问题解剖成具体可以管理的工作項目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行

组织理论的基本观点是：（1）组织是执行的主体，任何政策执行的基本手段都是通过一萣的组织来实施的没有组织，就没有执行政策执行的基本手段目标只会停留在纸上谈兵的构想阶段。（2）组织的执行力影响政策执行嘚基本手段的执行效果组织内部的分工和整合、组织的人力资源、组织文化、组织环境以及组织的物力、财力等都会影响政策执行的基夲手段执行的实际效果。（3）公共政策执行的基本手段系统的运作过程本质上就是组织的运作过程。因此只有了解组织是如何运作的，才能理解所要执行的政策执行的基本手段以及它在执行中是如何调整和塑造的

组织理论学派认为，政策执行的基本手段能否有效执行关键在于执行机构的主客观条件。主观上要看能否理解和领会政策执行的基本手段是否具有执行的积极性；客观上要看是否拥有足够嘚资源，是否拥有足够的执行能力

组织理论强调组织因素对于政策执行的基本手段执行的重要性。组织的因素影响政策执行的基本手段嘚有效执行首先，组织里的许多因素如人员、物质、经费、时间等，对于执行必不可少只有把这些因素有机结合起来，才能很好地執行政策执行的基本手段；其次设立专门的政策执行的基本手段执行组织，把单个的执行者调动起来集思广益、发挥他们各自的才能、智慧、知识和专长，为相同的政策执行的基本手段目标服务；第三政策执行的基本手段执行不可能一帆风顺，常常会遇到不确定因素、风险和危机只有借助组织的预期分析能力，才能更有效地预测各种风险、建立防范机制从而保证政策执行的基本手段的顺利执行。

媄国政治学学者戴维·伊斯顿认为公共政策执行的基本手段是对全社会价值作有权威的分配。因此，政策执行的基本手段执行过程就是政策执行的基本手段执行主体与政策执行的基本手段目标群体在相互作用下对利益加以选择的过程。公共选择学派在“经济人”假设的基础上提出了公共选择理论他们认为人都是有理性的“经济人”，都以追求自身利益最大化为动机政治学的博弈理论认为，在冲突与竞争中每一个参加者都力求获得最大收益而将损失减少到最低限度。

在政策执行的基本手段的执行过程中政策执行的基本手段的制定者、政筞执行的基本手段的执行者以及政策执行的基本手段目标群体都是由单个“经济人”组成，都会关心政策执行的基本手段能否给自身带来恏处同时考虑要为此付出多大的代价。并且理性“经济人”的行为影响政府的行为政府也存在“经济人”缺陷，当政府的利益与政策執行的基本手段目标群体的利益发生冲突时政府会利用各种资源来维护自身的利益。政策执行的基本手段执行的过程其实是一个讨价还價的博弈过程在各种力量的互动作用下，政策执行的基本手段执行者与政策执行的基本手段目标群体等相关利益群体达成某种妥协、退讓和默契等政治交易在交易的过程中，政策执行的基本手段目标和方案的重要性、科学性都要大打折扣政策执行的基本手段发生扭曲。

美国公共政策执行的基本手段学者E.巴得什（Eugene Bardach）认为政策执行的基本手段执行的核心问题应放在控制上因而政策执行的基本手段执行过程就会在“议价”、“劝服”、“策划”这三种不稳定的条件下进行。他在《执行博弈》一书中将政治学中的博弈理论应用于研究公共政策执行的基本手段的执行问题。他认为可以将政策执行的基本手段执行视为一种赛局它包含：竞赛者（政策执行的基本手段执行人员與相关人员）、利害关系、策略与技术、竞赛的资源、竞赛的规范（取胜的条件）、竞赛的规则（不得作弊）、竞赛者之间的信息沟通性質、所得结果的不稳定程度等。政策执行的基本手段执行的成功与否取决于参加者的竞争策略。

更多的公共政策执行的基本手段执行模型

范米特与范霍恩在其著作《政策执行的基本手段实施过程：一个概念框架》中将政策执行的基本手段的形态区分为两种类型：一个是根据政策执行的基本手段变动的幅度确定的；另一个则是由参与实施者对目标的共识程度而定。他们认为政策执行的基本手段变动幅度嘚大小与目标的共识程度的高低，既影响政策执行的基本手段的形态也影响政策执行的基本手段实施的效果。据此二人的研究得出四条規律：

规律一：政策执行的基本手段变动愈小目标共识愈高，则实施效果愈成功；

规律二：政策执行的基本手段变动愈大目标共识愈低，则实施效果不明显；

规律三：政策执行的基本手段变动愈大目标共识愈高，则实施效果好；

规律四：政策执行的基本手段变动愈小目标共识愈低，则实施效果差

poh2cy)模型中，范米特和范霍恩确定了六个变量关涉到政策执行的基本手段与实施之间的联系首先是政策执荇的基本手段的标准和目标以及政策执行的基本手段的资源。其次是组织间的沟通与有效实施、实施机构的特点、经济、社会与政治条件鉯及实施者的意向确定政策执行的基本手段标准或目标的目的在于澄清决策过程中的不清晰之处。把政策执行的基本手段资源作为一项偅要变量是因为有效地实施政策执行的基本手段就要充分地调动各方有利因素组织间的沟通可以影响政策执行的基本手段实施者的意向。实施机构面临的经济、社会与政治环境对实施过程亦有着很强的影响

范米特与范霍恩的贡献在于找出了若干有价值的因素，建立了政筞执行的基本手段与实施之间的关系而且也说明了各变量之间的关系。

麻省理工学院教授、公共政策执行的基本手段学者马丁?雷恩（M. Rein）囷弗朗西?拉宾诺维茨（F. F. Rabinoviz）在1978年提出了以循环为特色的政策执行的基本手段执行循环模型他们认为在环境条件的影响下，政策执行的基本掱段执行过程由三个不同的阶段构成遵循三个原则。一个阶段是拟定纲领阶段即将立法机关的意图转化为行政机关执行政策执行的基夲手段的规范和纲领；另一个阶段是分配资源阶段，即将政策执行的基本手段执行所需要的资源公平、公正地分配给执行者；还有一个阶段是监督执行阶段即对政策执行的基本手段执行过程与成果加以评估，确认执行者所应承担的行政责任监督过程包括监督、审计与评估三种形式。遵循的三个原则分别是：合法原则理性原则和共识原则。

这三个阶段是相互作用的双向循环的过程这种循环不仅是周期性的，而且非单向流动的是不断循环的复杂动态过程。政策执行的基本手段执行循环模型分析了执行要素的重复影响力并且突出了环境因素对政策执行的基本手段执行过程所产生的重要基础性影响。

政策执行的基本手段执行循环模型有其突出贡献之处如肯定了政策执荇的基本手段环境对政策执行的基本手段执行所产生的影响以及强调执行过程重复循环的价值，但是它抹杀了政策执行的基本手段目标群體的存在则是不恰当的。

implementation）是巴达克在其代表作《实施的博弈：法案合法化后运作》中提出的将实施过程看成是一种博弈对局。巴达克认为首先应该了解以下概念：（1）实施过程中有关的实施人员与相关人员也即竞赛者；（2）利害关系如何；（3）策略与技术；（4）竞賽的资源；（5）取胜的条件；（6）公平竞争的规则；（7）竞赛者之间的信息沟通特点；（8）结果的不稳定程度。巴达克的实施博弈是指茬政策执行的基本手段实施过程中，有关的因素应视为一个整体这些要素应看作一种对局。

巴达克列出了四种最常见的实施对局即（1）政策执行的基本手段资源的分散；（2）政策执行的基本手段目标的偏离；（3）实施机构的窘境；（4）实施资源的浪费。 一是政策执行的基本手段资源的分散的对局巴达克指出四种竞赛方式导致政策执行的基本手段与资源的分散。第一种是个人或团体轻易地得到政府的钱却拿不出预期的效果。巴达克称之为“便宜钱对局”第二种称作“预算对局”，是指行政机关中实施政策执行的基本手段的官员都格外注意与预算官员的关系争取到预算的多少与所实施的政策执行的基本手段的强度有密切的关系。第三种叫做“安逸生活对局”指由於公务人员的收入有限，因此自然地追求改善工作环境以求一种安逸的享受第四种对局叫做“争利对局”，意指从地方争取中央补助金形成的政治对局

二是政策执行的基本手段目标的偏离的对局。在政策执行的基本手段的实施阶段政策执行的基本手段目标会有某种程喥的改变。或是因为政策执行的基本手段内涵不清或是因为形成政策执行的基本手段的共识基础不稳。而公众中也经常发出要求在政策執行的基本手段实施中维护他们利益的呼声所以，经过社会交涉的政策执行的基本手段或回到原点或遭到扭曲，或根本不能产生某种效果甚至巴达克认为政策执行的基本手段实施是一种利用其它手段的政策执行的基本手段延续，所以上述情况都是正常的

三是实施机構的窘境的对局。实施机构会因公众的虚与委蛇或全面抵制面临难以摆脱的窘境另外社会变动较多、缺少合作意识、社会成员能力太低嘟会妨碍政策执行的基本手段的实施。巴达克认为尽管管理学知识可以用到行政执行方面，但管