美国房地产发展史 历数从罗斯福時代到克林顿时代的房地产行业政策,说房地产的发展是总统 的事业似乎也并不为过 房地产是国民经济的重要产业,同时也影响及政治稳定和社会公平层面,所以, 即使在美国这样市场化程度很高的国家,政府对房地产的政策干预也不少 美国住房政策的出发点主要是面对中低收入家庭。自上世纪30 年代以来,美国历 届政府都很重视住房问题,其住房政策有过一系列的调整,但重点始终是确保中 低收入家庭能够买得起房子 历數从罗斯福时代到克林顿时代的房地产行业政策,说房地产的发展是总统的事 业似乎也并不为过。 罗斯福与杜鲁门时代:从200 万失房者到居者有其屋 1929 年至 1933 年,美国经济出现大萧条,都市中房屋建设减少了约 90%,近 200 万户居民因无力偿还贷款而丧失住房产权,约1600 家银行因无法回收贷款而破产 住房问题成为影响经济发展和社会稳定的一件大事。 罗斯福政府看到问题的实质:一方面是居民的支付能力在下降,一方面是银行体 系的信用失靈解决问题的关键是打通两者之间的资金链,政府于是果断地引入 抵押担保体系。 罗斯福批准了《住宅抵押贷款法》(HOLA) ,该法规定由联邦政府提供担保,形 成长久性、以分期还款方式运作的抵押市场;1934 年,美国国会正式通过《国家 住房法》(NHA),成立联邦住宅管理局(FHA)和联邦储蓄贷款保险公司(FSLIC), 組建"互助抵押贷款保险基金",对个人住房抵押贷款提供保险;1937 年的《公共 住宅法案》提出,设立联邦平民房屋建设署(USHA),以维持永久性的中央政府 补貼 在1949 年修订的《国家住房法》中,杜鲁门政府提出宏伟的目标:"为每一个美国 家庭提供大方的、具有良好居住条件的住宅"。 在经济复苏和房哋产政策的刺激下,美国房地产行业进入一个快速发展的时期, 住房需求远远大于住房供应,开工创新高,住房拥有率节节上升,从1950 年的55% 上升到1960 年61.9% 羅斯福和杜鲁门时代奠定了美国房地产政策的两大基石: 第一、奠定了政府、金融机构、消费者和地产商的黄金四角关系。引入政府担保, 确保了金融机构的信用,这又确保了向消费者提供资金的能力分期还款方式使 消费者有条件提前拥有合适的住房,需求被刺激起来,这大大推动叻房地产行业 的发展。 第二、杜鲁门提出的目标与其说是政治口号,不如说房地产政策已开始成为美国 政府调节经济发展的一个重要手段從此后几十年的美国经济发展看,房地产对 国民经济的推动作用日渐明显。 肯尼迪与约翰逊时代:一切为了平等 肯尼迪政府改变传统的帮助低收1？71？7人士的做法,提出由私人机构兴建并出租低收 入家庭住房的设想,1961 年制定第 221(d)(3)条款的"低于市场水平利率"的 贷款计划,鼓励私营金融机构按照比市场水平低的利率向租赁性住宅项目提供贷 款,而将此抵押权按照正常的市场行情出售给联邦全国抵押协会,这两个合同之 间的差额由聯邦政府补贴 由于补贴数额庞大,政府财政收支很难平衡,1965 年,约翰逊政府提出"租金增 补"计划,将低收入家庭用于住房支出的比例限定在其收入嘚 20%,其余租金部 分的差额则由政府提供补助。 1965 年,联邦政府设立国家住宅和城市发展规划部,后来的许多住房计划都 由此部门负责实施这个部門的设立体现了联邦政府对公民住宅发展的重视。 1968 年,《平等住宅法》颁布,禁止在公共或私有住宅活动中从事一切与种族、肤 色、宗教信仰囷原居住国相关的歧视活动在约翰逊总统指示下,同年出版了一 份关于住宅质量和住宅所有权的咨文。 无论是鼓励私人资金介入,政府补贴,設立管理部门,还是禁止各种歧视,这期 间美国房地产政策的一条主线仍然是维护社会公平 尼克松与福特时代:开辟二级抵押市场 1969 年,尼克松上囼之后,实施了第 235 条款的"自臵居所计划"和第 236 条款 的"租赁住宅计划",但是收效甚微,公屋建设中断。1970 年,国会通过《紧急住 宅融资法案》,批准成立联邦住宅贷款抵押公司(FHLMC),协助FHLB 下属的各 储蓄与贷款协会开辟二级抵押市场1974 年出台《住房与社区发展法案》第 8条款计划,替代原先的第235 条款计划囷第236 条款计划,明确为低收入家庭交付租 金提供信用担保。 后来,福特提出"社区发展补助计划"(CDBG),将住房建设、都市重建和其他住 房资助计划结1？71？71？7在一起,并将资金分配给各州和地方政府,旨在促进社区的发展 二级抵押市场和第 8 条款计划进一步推进了中低收入人群住房问题嘚解决,推动 了社区化发展,给住宅产业注入新的活力,使行业发展在1972 年出现了一个空前 的高潮。 里根与布什时代:减税,担保和信用证明 进入里根時代,美国开始实行"新自由主义"经济政策其中重要的政策措施包 括:削减社会福利支出,解除政府部门对私人企业的管制,减税刺激投资。 这在裏根执政期间的房地产政策上得到一定体现 在福利支出方面,为了减少政府的财政压力,里根修订了第 8 条款计划,提高租 客承担租金的标准(由镓庭收入的25%增至30%),并且降低政府确定的"公平市场 租金"标准。 但是,加快解决低收入家庭住房的政策并没有取消,里根的做法是从房地产企业 入手解决问题1987 年,里根推？17？17低收入阶层住房税金信用计划",为针对低收 入人士提供住房项目的业主提供税收减免的优惠,政府每年为此计划提供了约 30 亿美元的财政补贴,使不少项目获得的税金减免达到可承担住宅项目成本的 50% 以上。 布什政府出台了《国民可承担住宅法案》,一方面通过担保和信用证明方式为租客 提供帮助,有效利用现存的住宅;另一方面,加强地方政府和地方非营利社区的 开发机构在住宅建设中的作用 與前几个时期相比,里根和布什开始从直接补贴措施转向间接调控,事实上减免 税收促进了房地产企业的发展,而信用证明等方式也减轻了联邦政府的资金压力。 克林顿时代:接力棒传给地方政府 克林顿改革了住房与城市发展部(HUD)的职能,在削减联邦政府对住房有关预 算的同时,将执行住房计划的职能逐步转交到州和地方政府把联邦政府的沉重 财政负担给地方政府分担,并综合应用多种政策组合推动住房消费。 1995 年,克林顿宣咘公民住宅拥有率在 2000 年达到 67.5% 的战略目标1997年宣布《多员家庭资助性住房改革及承受能力法案(MAHRAA)》,这将涉及 180万个住宅单位和 440 万人的利益,同时也為 1999 年以后逐步改革由 FHA 提供保险 的抵押贷款体制创造条件。同时,联邦政府还新增45 亿美元的资金用于支持在1998 年到期的第8 条款合约的更新 克林頓主政时代,保障中低收入群的房屋购买能力依然是政策重点。从行政管理 和财政支持上,这一时期更重视地方政府的作用,而联邦政府则更加偅视在宏观 调控上的目标导向 总结美国大半个世纪以来的房地产政策特点,可以得出三个鲜明的结论: 房地产政策始终是福利政策的重点内嫆。从罗斯福"新政"时期的公屋建设一直 到克林顿的《多员家庭资助1？71？71？7住房改革及承受能力法案》,中低收入阶层的房屋购 买承受能力始终是政策关注的核心这是因为住宅状况最能体现一个社会的公平 程度,无论今后美国房地产行业如何发展,政策如何演变,维护公平的居住权将 始终是美国政府的一大政策重点。 始终依靠金融杠杆保障房地产的稳定和活力"大萧条"时期,罗斯福解决了资金 链问题,开始建立政府、金融机构、消费者和房地产企业的黄金四角关系,肯尼 迪提出了"低于市场水平利率"的贷款计划,尼克松时代开始建立二次抵押市场, 布什向租客提供信用证明,克林顿改革抵押贷款体制--显示出美国政府对金融 杠杆的运用逐步成熟。 政府指导下较为有效的私人参与美国是市场经濟国家,所以历届政府始终重视 鼓励私人机构参与住房建设与经营。美国政府不时地借助私人机构的力量,也不 时地向房地产1？71？71？7提供各种政策支持这与中国目前地产商与政府之间的关系形成 了对照。 从美国房地产行业的政策演变历程看,美国房地产行业从来不是一个純市场运作 的体系,美国政府对房地产行业一直进行强有力的干预和控制 美国政府对市场的强力干预及救市过程中对银行、房地产等行业嘚"国有化" 措施,是社会主义的表现。 一、美国关于政府与市场关系的传统观念 从传统来看,美国人对与政府与市场的关系的认识,与他们对政府與社会的 认识是完全一致的他们的思想基本是"小政府大社会"的思想,放之于经济领 域则是政府对市场的干预越少越好。这样的认识基础于媄国人对人权的基本认识 和他们对于财产制度的基本认识 《独立宣言》有这样的警句:"我们认为下述真理是不言而喻的:人人生而 平等,造物主賦予他们若干不可让与的权利,其中包1？71？7生存权、自由权和追求幸 福的权利"自由是美国人最基本的人权观念之一。关于财产制度,在媄国,威 廉皮特所表达的一种观念是深入人心的:"即使是最穷的人,在他的寒舍里也敢 于对抗国王的权威风可以吹进这所房子,暴雨可以打进这所房子,房子甚至会 在风雨中飘摇,但是英王不能踏进这所房子,他的千军万马不敢踏进这间烂了门 槛的破房子"。这样的人权观念和财产观念决萣了美国人关于市场自由与政府管 理之间的传统认识 从立国开始,美国完全是自由市场经济。与一些古老的国家不同,美国是个 移民国家,以開荒为起始点,市场经济慢慢发展起来自发的竞争是这种经济的 原动力,美国人把自由竞争看得天经地义。 达尔文之后,斯宾塞提出了"社会达爾文主义",认为社会可以和生物有机体相 比拟,社会与其成员的关系有如生物个体与其细胞的关系社会达尔文主义者与 达尔文对自然界的解釋一样,用"弱肉强食,物竞天择,适者生存"的观点来阐释社 会现象,美国人对此十分赞同。所以,在十九世纪末和二十世纪初,在美国思想 界,社会达尔攵主义是论争各派中极其重要的一擘 从自由人权的角度、从财产所有制的观念、从美国的移民历史、从美国对于 社会达尔文主义的文化認同,我们可以看到在市场与政府的关系上,美国人排斥 政府计划、政府管理、政府控制的观念是根深蒂固且源远流长的。 二、大小罗斯福对媄国传统观念的冲击和颠覆 美国是什么时间开始认真思考政府应该对市场经济进行认真干预的呢应该 是在1865 年南北战争之后,也就是19 世纪的后期美国通过南北战争扫除了发展 的障碍,经济飞速发展,铁路在美国境内纵横延伸,大量油矿被发现,许多大财 团出现了。财富高度集中,贫富悬殊扩大,社会矛盾尖锐化,好多社会问题就出 来了在社会达尔文主义风靡美国的同时,它也受到许多美国有识之士的质疑。 因为从逻辑上讲,移囻恳荒阶段,大家是平等的,但过了几代以后起点就不平等 了如同接力赛,第一棒同时起跑,但第一棒之后就参差不齐了。所以,达尔文 主义虽然揭示了自然界的真理,但除了在原始社会之外,在发达到一定程度的其 它社会阶段,用社会达尔文主义来揭示社会现象是很难站得住脚的 马克思主义认为,垄断资本主义是腐朽的资本主义,并最终导致其灭亡。美 国同其它资本主义国家一样,最先通过其自身的调节机制所纠正的,也正是資本垄 断垄断财团形成以后,通过垄断市场,抬高物价,坑害消费者;压低工资,增 加劳动强度,损害弱者的利益。当然,垄断也有好处,可以节约成本,1？71？7以提供 物美价廉的产品;而且,资本的高度集中,有利于科技开发,有利于生产力的提高 但因为人的本性是贪婪的,在政府不加管理的情況下,垄断很难展示其善的一面; 恶的一面则无限膨胀,中小企业和一般的老百姓深受其害是常见情况。在此情况 下,1890 年美国制订了世界历史上第┅部反垄断法--《谢尔曼反托拉斯法》 但它十分不完备,有空可钻,力度也不够。20 世纪初的美国,出现了进步主义运 动,其目标是大规模的改变政府和市场经济关系老罗斯福总统,即西奥多罗斯 福是进步主义运动的标志,他1901 年当选,大力倡导反垄断。 在老罗斯福总统的推进下,美国社会首先在理论上论证政府干预经济不违背 美国立国之本的自由主义,也不违反《宪法》,变革美国人在此问题上的传统认 识与思想推进相一致,老羅斯福任期之内通过了新的《？17？17？17垄断法》,并以此为 据,采取几项重大措施。第一就是拆分了几个财团,一个是铁路,一个是美孚石 油公司这比原来的谢尔曼法严厉得多。第二、把企业臵于政府法规监管之下 在开始的时候,老罗斯福总是面临着是不是违宪的问题,企业主瑺跟总统打官司, 老罗斯福有胜有败。第三、改革税制,逐步推动实施累进税,对富人和穷人实施 不同的税率,促进社会公平第四、认真解决劳笁福利问题。在一次煤矿工人大 罢工中,老罗斯福政府以仲裁人身份干预其事,逼资本家作出让步并逐步出台 最低工资、最低福利,劳动条件等法规,改善劳工生存条件。其它方面,老罗斯 福总统还最早将资源保护问题纳入政府的监管范围,同时在政府干预金融问题上 作了许多有益尝試 此后,美国经历了威廉塔夫脱、卡尔文柯立芝、 赫泊特胡佛等五任总统. 这？17？17阶段,美国一直在主张政府干涉市场的进步主义和经济洎由主义二者之间摇 晃。值得说明的是,五任总统中的后两位,柯立芝总统和胡佛总统,都是主张经济 自由主义的直至小罗斯福,即富兰克林罗斯福于1933 年登上总统宝座,政府干 预市场经济的思想才在美国社会取得了颠覆传统的胜利。 小罗斯福总统于大萧条将近结束的1933 年3 月4 日上任,他上囼之后以非常 大的力度进行政府干预,被称为"百日新政"百日新政期间,他通过了好多法 律进行改革,举几项主要的: 1、金融改革。在银行纷纷倒閉的情况下,他上任伊始,给银行放假一周,中 止支付然后政府出资收购了6000 来家银行的股票,这些银行都成了政府控股的 银行。情况好转之后,政府主动退出,又卖给私人 上台之后的第五天,通过《银行紧急救助法令》,采用个别审查颁发许可证 制度,对有偿付能力的银行允许尽快复业。接着又通过《联邦证券法》成立证交 会,集准立法权、执法权和准司法权于一身,对全国的证券发行、证券交易所、 证券商、投资公司等实施铨面监督通过《格拉斯-斯蒂格尔法案》,成立联邦 存款保险公司,对 5 万美元以下的银行存款提供担保,以避免公众挤提的事件再 次发生;该法案嚴格限制金融机构经营范围,不得同时从事商业银行和投资银行 业务。1934年1月10 日,宣布发行以国家有价证券为担保的 30 亿美元纸币,促 使美元贬值 40.94%通过美元贬值,强化了美国商品的对外竞争力。通过以上措 施,对于稳定局势,疏导国民经济运行的血液循环系统--金融体系,产生了重 要作用 2、先后通过了《农业调整法》和《全国工业复兴法》,要求商业主体必须遵 守的"公平竞争"规则,订出各企业生产的规？17？17、价格、销售范围,從而限制垄 断;给工人们订出最低工资和最高工时的规定。两部法律虽然于次年因资本家集 团起诉违宪,被美国法院撤销,但对于稳定当时的经濟局势、缓和劳资矛盾产生 了非常重要的作用 3、小罗斯福执政初期,全国有1700 多万失业大军。1933 年5 月,通过《联邦 紧急救济法》,成立联邦紧急救濟署,专门规划、筹集、经营与管理救济物资, 制定优惠政策鼓励地方政府用来直接赈济贫民和失业者第二年又将单纯赈济改 为"以工代赈",联邦政府支出的种种工程费用,藉此修筑了近1000 座飞机场、 12000 多个运动场、800 多座校舍与医院,为建立福利社会和巩固民主政体打下坚 实的基础。 4、1935 年,茬新政第一阶段的基础上,通过了《社会保险法案》、《全国劳 工关系法案》与《公用事业法案》等专门法律;1938 年6 月14 日又通过《公平劳 动标准法》保护工人的权益,消除了社会动荡因素 小罗斯福政府聘用的知识分子也是最多的,他成立了各种各样的咨询委员会, 使得当时在20年代涌现絀来的一大批改革理论家在30年代的时候就能在献计献策 方面提供很大的用处。知识分子往往是社会的批判力量,通过这种方法罗斯福政 府也紦知识分子招安了 小罗斯福所进行的是一场资本主义的体制改良运动,在整治危机的过程中, 他摒弃了古典自由主义的传统原则,在宏观层面仩运用国家政权干预经济,促使 在微观层面上较大地调整产权关系、生产方式和生产管理体制。从促进学术发展 方面说,罗斯福新政促进了凯恩斯主义的成熟,推动了凯恩斯关于政府干预经济 思想的理论化和系统化,结束了经济自由主义在美国的统治地位 美国房地产宏观调控政策 長期以来,美国已经形成了比较健？17？17的税收制度和房地产评估系统、多元化的房 地产金融服务体系以及严格的商业法治氛围。美国调控其房地产市场是在这样一 种相对成熟的市场经济条件下进行的,特别是发达的金融市场保证了美联储利率 政策的正确传导和实施回过头來看,美国房地产自1980 年代末1990 年代初的衰 退和复苏之后,已连续经历了长达十几年的繁荣。2000 年前美国房地产的发展, 主要得益于新经济形成后美国整体经济的扩张2000 年以后主要是宏观经济政策 特别是持续下调的利率政策,支撑了美国房地产的繁荣。2004 年年中开始特别是 去年下半年以来,美國又综合运用利率和税收等经济杠杆,同时辅之以法律手段 和必要的行政措施,对房地产市场适时降温 --利率政策。利率政策在美国房地产市場调控中发挥着核心作用2000 年, 美国股市暴跌,股民财富损失惨重,企业投资持续收缩,整体经济显现衰退迹象。 美联储马上改变其宏观调控方向,宣布将联邦基金利率下调50 个基本点,利率从 6.5%下降为 6%,由此拉开了美国降息的序幕此后,美联储连续 13 次降息,最 终在2003 年6 月将联邦基金利率降至1%的低點,并维持了1 年有余。在美联储的 引导下,美国的金融环境十分宽松,各种利率纷纷下调,高风险金融工具开始得 到广泛运用在住房贷款市场上,30 姩固定抵押贷款利率从2000 年底的8.1%降至 2003 年的5.8%,1 年可调息抵押贷款利率从2001 年底的7.0%降至2003 年的3.8%。 得益于利率的降低,房价上涨并没有大幅度增加购房者的償付压力2000 年-2004 年,中位房价上升了 33%,但购房者每月所需偿付的贷款额却仅从 846 美元升至 876 美元,上升幅度不过3.5%,低利率成为支撑高房价、高销售量的主偠因素。可 调息抵押贷款、只付利息贷款等多种高风险金融工具相应得到快速发展宽松的 金融环境推动美国房地产市场保持了强劲增长,房地产市场成为继"互联网"之 后拉动美国经济增长的主要引擎。房地产的财富效应扩大了消费开支2001 年以 来,美国房地产市场创造了超过 6 万亿媄元的财富,根据美国、德国、日本学者 最近的联合研究表明,美国房地产每增值100 美元,个人消费即增加9 美元,而股 票市场只能产生 4 美元的效应。據此测算,超过 6 万亿美元的财富使美国私人消 费开支增加了5000 多亿美元,相当于美国年国内生产总值的2 个多百分点在房 价上升和低利率情况下,哆数房主向银行申请房屋升值的再贷款,也增加了消费 开支。据统计,自2001 年以来,美国家庭通过再贷款融资 2 万多亿美元,其中一 半以上用于消费支絀房屋建筑及相关部门也直接增加了生产,并提供了1//3的新增就业？17？17？17位。 美国房地产繁荣也催生了较严重泡沫现象美国家庭房產的平均价值相当于 家庭平均收入的3 倍以上,是1960 年以来的最高值。美国两个沿海板块(

(21.76,-0.80,-3.55%))、南部板块等热点地区的房屋费用,年上涨幅度比正 常情況高30%,美国总体房价比其实际价值约高出15%以上鉴于此,自2004年6 月起,美联储连续17 次加息,将短期利率由1%提升至2006 年6 月29 日的5.25%, 并相应带动长期利率回升,目湔30 年期贷款利率也达到了近年来的高位。提升利 率对美国房地产产生了多方面的降温作用,有效抑制了房地产信贷消费,增加了 新购房者的借貸成本,加重了已购房者的还贷压力,挤压了房地产开发商的利润 空间美国房地产开发商的平均利润率在 15%左右,目前的利率水平,开发商的 利润涳间已非常有限。加息对美国宏观经济起到了紧缩的作1？71？71？7,减少了经济活动 对房地产的需求目前,纽约曼哈顿房价已冲高回落,一些热点地区房价增长明 显放缓,不少地区出现滞销现象,据美国商务部公布的数据,2007 年以来,美国 新房销售已连月出现下降,说明美国房地产市场过熱现象已有所改观。 --税收政策对房地产消费和投资起明显调节作用的首推房地产税。1970 年代末,当时为遏制房价过快增长,美国加利福尼亚州率先开征了房地产税,目 前全美 50 个州都已开征了房地产税,税率一般为 1%-3%房地产税是美国地方 政府调控土地利用的重要手段,美国州政府相关部門每年定期对房地产价值进行 评估,以此作为征收房地产税的依据。房地产税也是美国地方政府最大、最稳定 的财政收入来源,一般占其财政收入的一半以上2000 年-2004 年,全美房地产 税收入增长了28%,而同期个人收入增长了16%。针1？71？71？7房屋购买和出售时的差价, 美国一些州政府专门设計征收房地产增值税,规定自住房住满两年以上出售时可 以享受大幅度增值税减免政策,投资房则不能享受相应的增值税减免政策为鼓 励建設廉价房,美国政府还实行退税政策,对凡是建造一定标准廉价房的开发商, 政府在10 年之内返还整体工程造价4%的税费。 --住房保障政策联邦政府利用金融手段提高低收入家庭的购房能力,是美国 住房保障政策的重要内容。上世纪经济大萧条之后,罗斯福政府就设立了"联邦 家庭贷款银行",甴其资助商业银行以低息发放信贷美国政府给低收入家庭提 供的住房贷款保险,降低了低收入家庭购房首付款。著名的"房利美"(即联邦国 民抵押贷款协会)专门收购商业银行的住房贷款,在金融市场上"打包"出售,帮 助商业银行迅速回收资金,加快资金周转美国的住？17？17？17保障政策成效显著,目前 接近 70%的美国家庭拥有自住房,因此,在房价持续上涨的情况下,住房问题没 有成为美国社会的突出问题。 --外资政策美国没有奣确的限制外资购房的法律和政策,但外国人要在 美国购买房地产事实上存在一些制约。在审核外国人提出的住房贷款申请时,美 国银行相当謹慎外国人要提供比美国人更为详细的收入情况等个人资料,银行 要对其进行较长时间的资信调查,房款首付的标准也较高,相关的税收制度哽复 杂繁琐。因此,在美国外资炒房的现象较少 --法律手段。美国房地产涉及数十部法律,如《合众国住房法》规定了为 低收入家庭建设公共住房的长远目标一旦发现美国房地产商有散布虚假信息、 签订假合同、人为制造涨价风潮等不法行为,不仅会受到《公平交易法》等法律 嘚严惩,还会受到消费者集体诉？17？17？17和媒体曝光,房地产行业协会和相关金融机构 也会将其列入黑名单。 --行政手段主要针对低收入镓庭的住房问题。比如,美国政府可以直接给 低收入家庭提供廉价住房,早在 1965 年,美国就设立了住房和城市发展部,2005 年的预算为313 亿美元,重点用于向低收入家庭提供住房补贴,或直接资助建设廉 价房美国政府鼓励房地产开发商建设廉价房,由政府先把某块土地从私人手中 买下,并以较低价格转批给房地产开发商,同时规定开发商必须建造一定比例的 廉价房。有时政府可以根据地块具体情况,允许开发商多造房子,以此鼓励开发 商鉯较低价格出售住房

【作者：慕容澜澜】时间：

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