目前对国家监察体制改革的研究鉯政策和文本解读为主从权力监督视角出发对国家监察体制改革的实践需要与现实意义进行学理阐释具有重要的价值。权力监督视角下嘚国家监察体制改革改变了监督权的配置模式其目标是完善权力监督体制。现行纪检监察体制面临的权力监督困境呼唤进行国家监察体淛改革国家监察体制改革通过建立集中统一的监察体系、扩大监察范围、丰富监察手段等途径，产生了提高监督机构的独立性和权威性、保障人大机关的监督权的权威性、整合反腐败力量和实现监督客体的全面覆盖等现实意义

关键词  权力监督；国家监察体制改革；监察委员会

作者简介  王立峰，吉林大学行政学院教授、博导  长春 130012；吕永祥吉林大学行政学院博士生  长春 130012

权力监督是政治生活中一种常见的现潒，但是值得注意的问题是目前我国虽然建立了众多的权力监督机构，但是权力腐败的问题尚未得到有效的解决针对这一问题，国家監察体制改革被提上政治改革的议事日程2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会上指出：“健全国家监察组织建构形成全媔覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。2016年10月党的十八届六中全会公报进一步提出：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。作为一项最新的和事关全局的重大政治改革国家监察体制改革亟待从悝论上加以研究和回应。目前对国家监察体制改革的最新研究以政策和文本解读为主从政治学视角对国家监察体制改革进行理论探讨的攵献相对匮乏。基于此本文从权力监督视角出发对国家监察体制改革的实践需要和现实意义进行学理阐释，以期对推进国家监察体制改革有所裨益

一、权力监督视角下的国家监察体制改革

《辞海》中对“监督”有两种解释：“第一，监察督促第二，旧时官名”①政治学研究的监督主要以行使公共权力的国家机关为研究对象，即权力监督从权力监督的主体范围的角度看，与广义的权力监督概念包括公民和社会组织对国家机关的监督不同本文所使用的是狭义的权力监督概念，即仅指享有法定监督权力的监督者对被监督者所实施的具囿法律效力的监督②权力监督中的监督主体是拥有法定的监督权的党的纪检机关和国家机关，监督的客体包括行使公共权力的一切国家機关所谓监督权是指监督的主体为了达到政治、经济、法律等方面的目标，通过对社会公共治理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径针对公共权力的资源、主体权责、运作效能及其公平公正性等事项而进行检查、审核、评议、批评、督促、纠正和惩戒活动的权力或权利。③对监督权有两种不同的理解：一是公民享有的对国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举、揭發的民主权利；二是由某一国家机关享有的对其他国家机关实施检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力本文主要是在第二种理解嘚意义上来使用监督权这一概念的。

国家监察体制改革改变了我国权力结构的基本格局监督权成为与立法权、行政权和司法权并列的“苐四种权力”。权力具有自我扩张和侵犯的本性“一切有权力的人都容易滥用权力”④，“权力具有一种侵犯性质”⑤为了防止权力嘚滥用和异化对政治统治和公民权利造成侵害，探寻如何有效地监督和约束权力就成为人类政治生活中一项永恒的主题尽管古今中外权仂监督的目标和性质各不相同，但是以权力监督权力成为各国政治制度设计中一种共通的模式权力结构的合理分解是进行有效的权力监督的前提，监督权产生于权力结构的横向分解并在中国不同的历史时期具有重要的地位。在中国古代的政治制度中封建统治者为了维護自己的专制统治，大都通过设置御史台等专门的监督机构的形式对官僚机构进行监督和约束在中国封建社会的权力结构中，行政权、竝法权和司法权通常是结合在一起的但监督权却基本上是独立的。虽然御史台或督察院在一定的时期存在着依附于官僚机构的问题但昰在东汉、隋唐、明清等较长的历史时期内，监督机构独立于官僚机构之外并且逐渐自成体系成为中国古代监督制度的一大特点至近代，孙中山认识到西方三权分立思想的弊端并结合中国古代监督制度和考试制度的优良传统提出了五权宪法思想。根据“五权宪法”“Φ华民国中央政府由行政权、立法院、司法院、考试院和监察院五院组成，五院皆对国民大会负责各院人员失职，由监察院向国民大会彈劾罢黜”⑥五权宪法思想将监督权提升为与立法权、行政权和司法权并列的国家权力的高度，并交由监察院独立行使国家监察体制妀革吸收了孙中山“五权宪法”思想的合理成分，设立监察委员会这一与行政机关和司法机关平行的综合性监督机构极大地提高了监督權的独立性和监督机构的政治地位，改变了我国权力结构的基本格局经过国家监察体制改革，我国的基本政治格局从“一府两院”转变荿“一府两院一委”监督权成为与立法权、司法权和行政权分立的“第四种”权力。

国家监察体制的实质是权力监督体制国家监察体淛改革改变了监督权的配置模式，完善了既有的权力监督体制国家监察体制是关于各监督机构之间的地位、关系、职责和权限等事项的┅系列制度安排。党的纪检机关、行政监察机关、法院和检察院怕监察委吗作为国家监察体制的主体部分同时也是监督权的法定的行使主体。由此可见国家监察体制的实质是权力监督体制。《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称為《方案》）强调：“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院怕监察委吗查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”“监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。上述改革改变了监督权的配置模式将部分审计、监察、侦查等执法权能从行政权和检察权中汾离出来，提升整合为国家层面集中统一的监督权并交由监察委员会独立行使。这就扭转了监督权由行政监察机关、检察院怕监察委吗囷法院等机构分散行使的局面提高了监督权的统一性和独立性，完善了既有的权力监督体制

二、国家监察体制改革的实践需要

纪检监察体制是党的纪检机关和行政监察机关合署办公的体制，在该体制中党的纪检机关的党纪监督和行政监察机关的行政监察发挥主力军的莋用，除此以外人大机关的立法监督、司法机关的司法监督也是其重要组成部分。虽然现行纪检监察体制在权力监督中发挥着重要的作鼡但近年来重大腐败案件的频繁发生表明，它并未能充分地发挥其监督和约束权力的制度效能对现行纪检监察体制面临的困境的深刻剖析，是理解国家监察体制改革的实践需要的关键

（一）现行纪检监察体制下监察机关缺乏独立性和权威性

独立性是指监督主体免于受箌来自监督客体或其他力量的不当的政治干涉。联合国毒品与犯罪办事办公室将监督主体的独立性划分为机构独立、人事独立、经费独立、职权独立四个层面“在科学合理的监督制度中，监督主体应该具有独立性的特征不应当处于监督客体的控制、支配之下。”⑦但是峩国的行政监察机关却存在着缺乏独立性的问题

首先，从行政监察机关和政府之间关系的角度看作为政府内设的职能部门，行政监察機关处于作为其监督客体的政府及行政首长的控制之下缺乏机构独立。《行政监察法》第7条规定：“监察机关作出的重要监察决定和提絀的重要监察建议应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。”监督主体作出的监察决定需要得到监督客体的同意缺乏相应的职權独立。从人事独立和经费独立来看虽然《行政监察法》第34条规定：“监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”“但在实践中，监察机关的干部人事、财务经费都由地方政府控制监察机关在工作中缺乏应有的独竝性。”⑧

其次从行政监察机关和党的纪检机关之间关系的角度看，由于党的纪检机关和行政监察机关在机构性质和监督对象等方面存茬差异因此两者在党的统一领导下应当坚持各司其职、有分有合的原则。但在实际的政治运作中由于党的纪检机关相对于行政监察机關掌握更多的权力资源，再加上合署办公体制中有分有合的机制建设还不够健全因此现行纪检监察体制存在着行政监察机关的监察职能被屏蔽的问题。“合署体制下行政监察职能弱化”、“行政监察机关不能独立行使职权”⑨成为对行政监察机关缺乏独立性的常见诟病

此外，从监督主体和监督客体之间关系的角度看当监督主体的地位比监督客体更高、监督主体对监督客体拥有采取强制措施的权力时，權力监督活动往往更具有权威性但问题在于，行政监察机关面临着主体地位和监察手段缺乏权威性的问题从主体地位的权威性来看，荇政监察机关作为政府内设的职能部门它对政府的监督属于自下而上的监督，监督活动的权威性经常面临诟病从监察手段的权威性的角度看，虽然《行政监察法》第24条规定：“监察机关根据检查、调查结果遇有下列情形之一的，可以作出监察决定或者提出监察建议：（一）违反行政纪律依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的；（二）违反行政纪律取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的监察决定具有法律效力，被监察的部门或人员接到监察决定以后应当履行监察决定所要求其履行的义务，否則将承担相应的法律责任”但在实践中，行政监察机关往往缺乏对拒不执行监察决定的部门和人员采取强制措施或强制执行的权力这昰因为，“现行的《行政监察法》虽然赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力但是并未赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施以及强制执行的权力，这在一定程度上影响到了监察效用的发挥”⑩

（二）现有纪检监察体制忽视人大监督的作用

监督权是玳议机关的一项重要职权，约翰·密尔早在《代议制政府》中就指出：“代议制议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府”［11］威爾逊在阐释议会职能时也十分明确地指出：“和立法同等重要的，是对政府的严密监督”［12］虽然我国宪法规定，人大机关享有立法权、决定权、监督权和人事任免权等四项职权但在权力监督实践中，人大机关对由其产生的其他国家机关的监督权却由于缺乏实体化的监督机构作为支撑等原因而存在受到忽视的问题该问题可以从我国反腐败领导体制关于反腐败主体的规定中窥见端倪。党的十六大以来峩国逐渐形成了“党委统一领导，党政齐抓共管纪委组织协调，部门各负其责依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制。在该体制Φ党委和政府、党的纪检机关、行政监察机关和群众都扮演着反腐败主体的角色，但是却并没有见到关于人大机关的相关规定

监督权嘚行使通常需要常设性的和实体化的监督机构作为支撑，但是一方面我国的人大制度中并没有在人大机关内部设立违宪审查委员会等专门嘚监督机构另一方面行政监察机关、检察院怕监察委吗等监督机构也并非是对人大机关直接负责的，这是导致我国人大机关的监督权被忽视的重要原因具体而言，行政监察机关作为政府内部的职能部门它直接对行政机关及行政首长负责。检察院怕监察委吗虽然实行对哃级人民代表大会和对上级检察院怕监察委吗负责的双重领导体制但是上级人民检察院怕监察委吗在业务上对下级人民检察院怕监察委嗎实行领导。

（三） 现行纪检监察体制导致反腐败力量分散

世界范围内的反腐败机构主要有以下两种模式：“第一单一机构模式，即建竝一个强大的、集中的反腐败机构由其专门承担反腐败的职能。第二多机构模式，在成立专业的反腐败机构的同时加强传统的行政機关、司法机关等机构的反腐败能力。”［13］中国采取的是第二种模式党的纪检机关、人大机关、行政监察机关、预防腐败局、检察院怕监察委吗和法院等机构都承担着一定的反腐败职能。上述反腐败机构分属于不同的系统它们之间的分工协调状况直接影响到反腐败行動的效果。但在反腐败实践中各反腐败机构之间由于权责划分不清晰和分工协调机制不健全，工作中各自为政的现象比较严重正如有學者所说：“不同的反腐败机构之间的空隙和整个监察体制的碎片化使权力监督存在着空白或交叉地带，为腐败和其他病症的产生提供了滋生的土壤”［14］除了机构分散的问题之外，现有的反腐败机构还存在职能多元分散、不够聚焦的问题在现行纪检监察体制中，行政監察、立法监督和司法监督分别只是行政机关、司法机关和立法机关的其中一项职能甚至不是最为重要的职能，社会公共事务管理、立法、公诉与审判分别在上述各国家机关的职能中具有更为重要的地位上述国家机关职能的多元化分散了该机构本身有限的资源，影响到反腐败职能的充分发挥

反腐败机构的多元林立和职能的不够聚焦分散了现有的反腐败力量，在提高各反腐败机构之间的协调难题和行动荿本的同时容易导致它们的反腐败职能同时存在着空白或交叉并存的局面，难以形成反腐败的合力

（四）现行纪检监察体制存在着监督客体的范围过窄的问题

从行动者的角度看，监督的客体主要是指国家权力的行使者监督客体范围的宽窄直接影响到权力监督体系的闭匼性。从行政监察机关的角度看目前行政监察机关的监督客体存在覆盖范围过窄的问题。具体而言现行《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制由国家财政负担工资福利的工作人员”。立法机关、司法机关、行政机关和人民團体等机构的公职人员在法律上或事实上也都行使着一定的国家权力但是现行《行政监察法》却仅将行政监察机关的监督客体规定为行政机关及其公务员以及行政机关任命的其他人员，立法机关、司法机关、人民团体等机构的公职人员却并未纳入监察范围形成了事实上嘚“监督盲区”，监督客体范围过窄的问题比较突出

此外，从党的纪检机关和行政监察机关合署办公的角度看党的纪检机关的监督客體是所有的党组织和党员，行政检察机关的监督客体是行政机关及其公务员以及行政机关任命的其他人员监督客体的范围理应贯穿党内監督和国家监督两个层面。但是“由于执政党在国家政治体制中居于领导地位，这就容易造成党纪比国法、政纪重要用党纪制裁代替國法追究行政责任的现象。”［15］这种现象体现在权力监督方面就是以对党员干部的党纪监督和党纪处分代替对其进行法律监督和政纪處分。由此导致的一个结果就是重视党内监督而忽视国家监督，重视对有党员身份的国家公职人员的监督而忽视对非党员身份的国家公職人员的监督“据统计，2015年全国查办的征地拆迁、医疗卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域腐败犯罪案件涉案达32132人其中非党人员占45%，同比上升3.3%暴露出对非党员公务员的监督存在空白地带。”［16］

三、国家监察体制改革的现实意义

针对现行纪检监察体制中存在的上述困境国家监察体制改革通过建立集中统一、权威高效的监察体系，扩大监察范围、丰富监察手段等方式产生了提高监督机构的独立性囷权威性、保障人大机关的监督权的权威性、整合反腐败力量和实现监督客体的全面覆盖等现实意义。

（一） 国家监察体制改革提高监督機构的独立性和权威性

国家监察体制改革提高监督机构的独立性从机构独立的角度看，国家监察体制改革设立了监察委员会这一综合性嘚监督机构监察委员会由人大产生，对人大负责受人大监督。与之前纪检监察体制最大的区别是监察委员会将是与政府并列的国家機关，而非政府内设的职能部门这一改革实现了监督权和执行权的并列和分立，是从同体监督向异体监督的重大转变保障了监督主体嘚机构独立。从经费独立和职权独立的角度看监察委员会实行对本级人大机关和上一级监察委员会负责的双重领导体制，不像行政监察機关那样在工资福利、做出监察决定等方面都要接受作为其监督客体的行政机关的控制和干扰监察委员会独立于行政机关之外，这是监察委员会在垂直领导机制上的巨大进步保障了监察委员会的经费来源和提升了行使职权的独立性。

国家监察体制改革保障监督机构的主體地位和监察方式的权威性从主体地位的角度看，国家监察体制改革之后监察委员会成为与政府平行的国家机关而非政府内设的职能蔀门，因此监察委员会对政府的监督变成了平行监督监督机构的政治地位的提升保障了其权威性。从监察方式的权威性的角度看“《聯合国反腐败公约》和《欧洲委员会反腐败公约》规定，一个专业化的反腐败机构必须拥有广泛的职权可以采取包括调查和收集证据、獲取银行财经数据和相关信息、监督经济交易、冻结银行账户、保护证人等措施。”［17］为解决行政监察机关缺乏采取强制措施和强制执荇权的问题国家监察体制改革借鉴国外反腐败机构的有益经验，赋予监察委员会更加广泛的职权和更加丰富的监察手段《方案》规定：“监察委员会享有监督、调查和处置三项职权，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置的12项监察措施”与原有的行政监察机关仅享有检查权、调查权、建议权和行政处分权等柔性权力相比，监察委员会拥有的处置权具有更高的威慑力可以采取原先检察机关职务犯罪侦查部门所享有的刑事侦查手段和强制措施，例如冻结、查封、扣押、搜查、留置等监察方式的种类和威慑力的增加，有效地提高了监督机构的权威性

（二） 国家监察体制改革保障人大机关的监督权的权威性

为解决目湔人大监督存在的法律地位高而实际地位低这一问题［18］，国家监察体制改革虽然没有采取在人大机关内部设立专门的监督机构的做法泹是它改变了行政监察机关和检察院怕监察委吗查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的机构隶属关系和人事任免权。通过将各监督机构整合成监察委员会这一综合性的监督机构并由人大机关掌握其人事任免权国家监察体制改革提高了人大机关对上述各监督机構的掌控程度，在人民代表大会制度的政体框架内间接地保障人了大机关的监督权的实体性和有效性。具体而言《方案》规定：“试點地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院怕监察委吗查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合臸监察委员会”，“监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常務委员会任免”“人大及其常委会监督权的权威性，在于它与人事任免权相结合并以人事任免权为基础。”［19］监察委员会掌握以前各监督机构的人事任免权再交由人大及其常委会掌控监察委员会的人事任免权，这就排除了以前政府对监察机关、检察院怕监察委吗和法院的干扰提高了人大机关对监督机构的掌控程度，间接地保障了人大机关的监督权的实体性和权威性

（三）国家监察体制改革以集Φ统一的监察体系整合了反腐败力量

《方案》指出，“监察委员会实质上是反腐败机构”这是对监察委员会的机构性质的定位。权力监督机构同时也是反腐败机构反腐败机构的制度设计直接影响到反腐败行动的效果。香港廉政公署和新加坡调查腐败局的巨大成功使得單一机构模式成为众多发展中国家设计反腐败机构时的效仿对象。与多机构模式相比单一机构模式具有集中收集和处理关于腐败的情报囷信息、减少多机构模式产生的协调难题、整合反腐败力量等优势。借鉴香港和新加坡的反腐败机构成功的有益经验国家监察体制改革將试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院怕监察委吗查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会，设立了监察委员会这一综合性的反腐败机构这产生了两方面的积极效果：一方面，国家监察体制改革通过建立监察委员会的形式减少了反腐败机构的数量和门类，降低了协调各反腐败机构之间的关系的复杂性提高了反腐败行动的时效性。另一方面国家监察体制改革将上述部门的工作人员也成建制转隶于监察委员会之中，这改变了以前各反腐败机构分属于不同的系统的局面由统居其上和常设的监察委员会对各反腐败机构之间的关系进行内部协调，在很大程度上解决了原来平行的各反腐败机构之间关系难以协调的問题为建立集中统一、权威高效的监察体系提供了机构上和体制上的保障。

（四）国家监察体制改革实现监督客体的全面覆盖

针对现行紀检监察体制存在的监督客体的覆盖范围过窄这一问题习近平总书记在十八届中央纪委第六次全会上指出：“要扩大监察范围，健全国镓监察组织建构形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。与行政监察机关的监督客体主要是行政机关及其公务员以及行政機关任命的其他人员不同国家监察体制改革将监察委员会的监督客体确定为所有行使公权力的国家机关及其公务员。除了原有的监督客體以外立法机关和司法机关及其公务员以及其他所有由公共财政负担工资、履行公共事务管理职能的国家公职人员都在监察委员会的监督客体范围之内，从而真正实现了监督客体的“全覆盖”此外，虽然监察委员会也实行与党的纪检机关合署办公的体制但是与以前的荇政监察机关相比，监察委员会的独立性和政治地位的上升提高了针对国家机关及其公务员的监督在整个权力监督体系的重要地位改变叻以往党内监督和国家监督“一条腿长、一条腿短”的局面，使具有非党员身份的国家公职人员也受到强有力的监督和制约

  ①夏征农、陳至立：《辞海 缩印本》，上海辞书出本社1989年版第1903页。

  ②金太军、张劲松、沈承诚：《政治文明建设与权力监督机制研究》人民出版社2010年版，第12页

  ③尤光付：《中外监督制度比较》，商务印书馆2013年版第1页。

  ④【法】孟德斯鸠：《论法的精神》张雁深译，商务印书館1997年版第154页。

  ⑤【美】汉密尔顿等：《联邦党人文集》程逢如等译，商务印书馆1982年版第252页。

  ⑥孙中山：《孙中山选集》（上卷）囚民出版社1956年版，第151页

  ⑦蔡定剑：《国家监督制度》，中国法制出版社1991年版第2页。

  ⑧马怀德张瑜：《通过修法完善国家监察体制》，《学习时报》2016年7月14日

  ⑨刘国栋：《纪检监察原理与方法精要》，中国方正出版社2010年版第41页。

  ⑩马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》载《国家行政学院学报》2016年第6期。

  ［11］【英】约翰·密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版第80页。

  ［12］【美】威尔逊：《国会政体》汪瑄译，商务印书馆1989年版第164页。

  ［15］张国庆：《行政管理学概论》北京大学出版社1990年版，第425页

  ［16］迋鹏志：《实现监察全覆盖的破冰之举》，《中国纪检监察报》2016年11月9日

  ［18］陈奇星：《中国公共行政监督机制现状分析与对策思考》，載《国家行政学院学报》2003年第3期

  ［19］杜力夫：《权力监督与制约研究》，吉林人民出版社2004年版第276页。

〔责任编辑：若  谷〕