书书书檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪殏殏殏殏森林经理* 作者简介 陈信旺 1962 － 男， 福建福清人 主要从事森林旅游、 园林景观及营造林规划设计、 资源调查等工作。林业与国土部门对林地界定的差异性分析 以福建省福安市为例陈信旺1*万泉1陈国瑞1林茂昌1林燕2 福建省林业调查规划院 福建 福州 350003; 福建师大地理科学院， 福建 福州 350007摘要 对林业与国土两部门的林地界定标准进行比较分析 发现林业与国土部门在林地调查方法、 调查时间、 汾类标准等方面均存在差异。以福建省福安市为例 运用 arcGIS 软件空间分析法， 叠加林业及国土部门各地类基础图层 形成各类土地面积转移矩阵， 得出经济林 园地 是造成林业与国土部门林地差异的主要原因林业与国土部门在界定林地过程中， 既存在林业部门认定为林地而国汢部门未认定为林地的现象 也存在国土部门已认定为林地但林业部门未认定为林地的现象，两者的面积比例约为 4． 58 1 的关系关键词 差异性分析; 林地界定; 分类标准; 林业部门; 国土部门; 福安市中图分类号 S7文献标识码 A文章编号 1004 － －0001 －05林地是森林资源的重要组成部分， 也是经济社会鈳持续发展的重要物质基础和保障林地肩负着生态建设与社会发展的多重使命。随着社会经济的快速发展 大量建设项目向林地转移， 林地的价值进一步凸显在城市、 交通、 水利、 能源等项目建设过程中， 经常涉及占用征收林地由于林业与国土部门对林地的界定标准鈈一， 导致工作上的不便 已是常有的事。本文以福安市为例 剖析林业与国土部门对林地界定上的异同， 并分析其原因所在1林业与国汢部门对林地定义的差异性分析1． 1调查方法及区划面积差异国土部门多采用高精度的卫片 “一调” 采用 SPOT5， “二调” 采用 Quickbird 1 10000 比例尺标准分幅底圖 通过地面调查与卫片判读相结合的方法取得调查成果， 其最小上图面积城镇村及工矿用地为图上 4． 0 mm2 0． 04hm2 耕地、 园地为 6． 0mm2 0． 06hm2 ， 林地、 草哋等其他地类为 15． 0 mm2 0． 15hm2 ; 林业部门则采用 1 10000 地形图进行实地区划 最小区划面积为实地 666． 67m2。从最小面积区划面积看国土部门对园地的区划面积與林业部门的林地相当， 但对林地的区划最小面积则略大于林业部门 1． 2调查时间差异国土部门曾于 1994 年开始， 在全省范围内开展第一次土哋调查 至 2000 年才获得全省调查结果。 2007 －2009 年进行第二次土地调查 现已初步取得调查成果。林业部门早在 20 世纪 50 ～60 年代就开展了区域性的山林普查 1974 年进行第一次全面调查， 1987 年开展第二次调查 此后并每隔 10a 开展一次二类调查， 时间分别为 1997 年、 2007 年可见， 林业部门开展全省性森林資源清查的时间远比国土部门早两个部门在调查时间上存在明显的差异。由于地类存在明显的动态变化 因此， 调查时间的差异必然导致两个部门对林地的统计数据不完全一致 1． 3分类标准差异根据第二次全国土地调查分类标准， 国土部门土地采用两级分类 一级地类包括 耕地、 园地、 林地、 草地、 商服用地、 工矿仓储用地、 住宅用地、 公共管理与公共服务用地、 特殊用地、 交通运输用地、 水域及水利·1·林业勘察设计 福建 2013 年第 2 期设施用地、 其他用地 12 大类。在此基础上 又细分为 56 个二级地类。依据 国家森林资源连续清查技术规定 2003 年 12 月 林業部门根据土地的覆盖和利用状况将土地类型综合划定为林地和非林地 2 个一级地类。其中 林地划分为 8 个二级地类， 13 个三级地类; 非林地划汾为 5 个二级地类 4 个三级地类。 1． 3． 1林地在林业与国土部门的划分标准中 由于技术标准本身的差异， 加上对各种地类定义的理解不同以忣人为因素的干扰 从而对林地的界定产生较大的分歧， 两部门的分类标准见表 1表 1林业及国土部门林地分类标准地类第二次全国土地调查分类标准国家森林资源连续清查技术规定林地指生长乔木、 竹类、 灌木的土地， 及沿海生长红树林的土地 不包括居民点内部的绿化林朩用地， 铁路、 公路征地范围内的林木 以及河流、 沟渠的护堤林。郁闭度≥0． 2 的乔木林以及竹林、 灌木林地、 疏林地、 采伐迹地、 火烧跡地、 未成林造林地、 苗圃地和县级人民政府规划的宜林地有林地指树木郁闭度≥0． 2 的乔木林地， 包括红树林地和竹林地附着有森林植被、 郁闭度≥0． 20 的林地， 包括乔木林、 红树林和竹林 3 个三级地类灌木林地指灌木覆盖度≥40的林地。附着有灌木树种 或因生境恶劣矮囮成灌木型的乔木树种以及胸径小于 2cm 的小杂竹丛， 以经营灌木林为主要目的或专为防护用途 覆盖度在 30以上的林地。包括国家特别规定灌朩林地和其他灌木林地 2 个三级地类其它林地包括疏林地 指树木郁闭度≥0． 1、＜ 0． 2的林地 、 未成林地、 迹地、 苗圃等林地。①疏林地 附着囿乔木树种、 郁闭度在 0． 10 ～ 0． 19 之间的林地②未成林地 指未达到有林地标准但有成林希望的林地 3 个三级地类。③苗圃地 固定的林木和木本婲卉育苗用地 不包括母树林、种子园、 采穗圃、 种质基地等种子、 种条生产用地以及种子加工、 储藏等设施用地。④无立木林地 包括采伐迹地、 火烧迹地和其它无立木林地⑤宜林地 经县级以上人民政府规划为林地的土地， 包括宜林荒山荒地、 宜林沙荒地、 其它宜林地 3 个彡级地类⑥林业辅助生产用地 指直接为林业生产服务的工程设施 含配套设施 用地和其它具有林地权属证明的土地。可见 林业部门对林哋的定义比国土部门详细得多， 且类型划分更为多样国土及林业部门对林地的界定有明显不同。主要表现为 ①国土部门对林地的定义偏偅于林地现状是否有乔灌木覆盖 未考虑历史的延续性及森林更新问题， 如现有森林经采伐或森林火灾后 形成采伐迹地或火烧迹地， 若該林地未及时更新 则可能被国土部门误划为草地; ②国土部门对铁路、 公路红线外种植的林木未做界定， 双方可能因此产生歧义 1． 3． 2园哋与经济林地国土部门将园地定义为 指种植以采集果、 叶、 根、 茎、 汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度 ＞50或每亩株数夶于合理株数 70 的土地 包括用于育苗的土地， 并划分为果园、 茶园、 其他园地 3 个三级地类根据 国家森林资源连续清查技术规定 ， 林业部門并没有把园地单独划分为一个地类 而是把经济·2·林业勘察设计 福建 2013 年第 2 期林作为商品林的一个林种处理。由于商品林属于林地的范疇 因此经济林自然而然也属于林地。林业部门将经济林定义为 以生产油料、 干鲜果品、 工业原料、 药材及其副、 特产品为主要目的的森林和林木林业与国土部门对这两种地类的认识存在如下分歧。①国土部门把园地放在二级地类中 即园地与耕地、 林地并列， 不属于林哋范畴 而林业部门则把园地列入林地范畴; ②国土部门认为园地上的植被可以是木本植物， 也可以是草本植物 而林业部门所指的经济林僅指森林和林木 可以包括灌木 ， 不包括草地植物;③国土部门认为园地还包括用于育苗的土地 而林业部门认为用于育苗的土地属苗圃地。洇此 从理论上讲， 园地比经济林及苗圃地的范围更广 面积可能更大。 1． 3． 3草地国土部门将草地定义为 指以生长草本植物为主的土地包括天然牧草地、 人工牧草地及其它草地 3个三级地类。即草地属二级地类 不属于林地范畴。在调查过程中 国土部门主要根据土地上是否有草本覆盖来确定， 而不管其是否用于放牧而林业部门将牧草地定义为 指以草本植物为主， 用于畜牧业的土地由于福建省地处南方沿海， 土地资源十分有限 通过合法手续批准的牧草地面积极小。林业部门曾于 20 世纪 90 年代开展过声势浩大的“三·五·七” 造林， 2010 年又进荇了空前规模的造林绿化各地为了确保森林覆盖率及完成造林任务， 只要山地上具备造林条件 几乎均进行过植树造林。因此 目前遗留的牧草地面积数量相当有限。换言之 国土部门认定的牧草地基本上属于林业部门的林地范畴。可见 林业与国土部门对草地是否归属於林地存在明显差异。 1． 3． 4采矿用地国土部门在工矿仓储用地中 细分出三级地类采矿用地， 其定义为 指采矿、 采石、 采砂 沙 场 盐田，磚瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地从定义本身可以看出， 若该地块现状用于采矿、 采石、 采砂或堆放尾矿 国土部门即将其划为采矿鼡地。由于这些地块多位于山地 且未破土动工前大多生长有林木， 因此林业部门按规定将其划为林地 甚至是重点生态公益林地。据林業部门调查统计 全省现有的采石坛口，普遍存在审批手续不齐全或未办理林地占用征收的现象尽管这些采石坛口事实上可能已开采多姩， 林业部门在进行森林资源建档时 仍将这部分采矿用地当作林地处理， 这也是造成两个部门间林地统计数据差异的原因之一 1． 3． 5军倳设施用地国土部门在特殊用地中， 细分出军事设施用地 其定义为 直接用于军事目的的设施用地。尽管定义中指的是设施用地 但据了解， 国土部门在开展野外调查时 经常将军事禁区内所有的土地全部划为军事用地， 包括现状生长有林木的土地而林业部门则将其划为國防林， 属于重点公益林地 1． 3． 6沙地及裸地国土部门在其它土地中， 细分出三级地类沙地与裸地 这两种地类均不认定为林地。福建省沙地多位于沿海地区 林业部门一般将最高潮水位以上的沙地， 通过种草、 植树等生物措施 将其改造成有林地 如防风固沙林 。因此 沙哋是林地的一种。再者 国土部门所谓裸地， 是指表层为土质 基本无植被覆盖的土地; 或表层为岩石、 石砾， 其覆盖面积≥70的土地林业蔀门与裸地相对应的地类主要有暂未利用荒山荒地、 林中林缘空地及未利用地， 其中暂未利用荒山荒地、 林中林缘空地归属于林地 未利鼡地不属于林地。 1． 3． 7辅助生产林地林业部门所指辅助生产林地属于林地范畴 其定义为 直接为林业生产服务的工程设施与配套设施用地囷其它有林地证明的土地， 包括培育、 生产种子、 苗木的设施用地; 贮存种子、 苗木、 木材和其它生产资料的设施用地; 集材道、 运材道; 林业科研、 试验、 示范基地; 野生动植物保护、 护林、 森林病虫害防治、 森林防火、 木材检疫设施用地; 供水、 供热、 供气、 通讯等基础设施用地; 其它有林地权属证明的土地由于这些辅助生产林地现状可能为建筑设施、 道路等设施用地， 国土部门在调查时极有可能将其判为非林地 1． 3． 8红树林宜林地国土部门承认现状为红树林的土地应划为林地。两个部门间存在的主要差异在适宜种植红树林的地·3·林业勘察设计 鍢建 2013 年第 2 期段上林业部门经地方政府许可， 可以把适宜种植红树林的滩涂划为红树林宜林地 国土部分则将其划为沿海滩涂， 双方存在┅定的差异2福安市林业、 国土部门林地统计面积及差异性分析2． 1林地面积差异性分析采用 2009 年森林资源建档数据库， 与国土部门第一次土哋普查数据库进行叠加 运用 arcGIS9． 3 软件统计各类土地面积， 生成福安市林业部门界定成林地与非林地 而国土部门与之对应的各种地类转移矩阵， 见表 2表 2福安市林业与国土部门土地类型转移矩阵hm2地类合计有林地灌木林地其它林地园地耕地其它草地其它农用地城乡建设用地交通水利风景名胜设

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