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美国联邦政府的承诺责任与负债披露
政府负债是由于政府要履行某种义务或承担责任而引起的未来经济资源的流出，而所承担的责任和义务经常产生于政府所做出的承诺，包括治理污染、提高人民福利水平、提供担保、加入某些条约等。以下将从联邦政府所做出的承诺以及由承诺所承担的责任入手，结合目前政府会计领域对承诺事项性质的划分，分析美国联邦政府的承诺责任与财务报告中所确认的负债之间的联系。
政府所做出的承诺基本上涉及政府活动的各个方面，但总体上可以分为两大类，一类是政府在现行的法律框架下，通过与另一方建立合约而做出承诺。这种情况下，另一方是明确的，政府与另一方处于一种平等的地位（无论是交易性交换或非交易性交换），是一种法定的承诺。另一大类是，政府通过建立法律法规，约束自己的行为或承诺自己的责任，但这种情况下政府与广义上的公众基本上是处于一种不平等的地位，对政府的约束性较小。第一种情况一般称为合约性承诺（contractual commitment），第二种情况一般称为社会政策性承诺（social policy commitment），由于两种承诺建立的基础不同，相关负债确认的标准也很不同。
一、合约性承诺
合约性承诺主要是政府在现行法律框架下，表示对自身行为负责所做出的承诺，结合联邦政府财务报告中的负债的类别，这一类承诺也可以主要概括为以下几种情况：
一是政府签订的定单及合同。在这种情况下政府与供货商或提供租赁方是处于一种平等的地位，政府签订了定单或合同就相当于做出了一种承诺，对方按要求供货则会按合同规定付款，这时承诺的数额也即合同所列的金额。这种承诺的披露一般是在财务报告的附注中。一旦供货商按照要求提供了货物，一般以收到发票为准，将尚支付的款项确认为负债。负债的计量根据货物的实际金额，在资产负债表中披露。
二是政府发行债券的偿还。美国联邦连年预算出现大量赤字，为弥补赤字，联邦政府向国内公众及国外有关机构发行大量债券。这种情况类似于第一种情况，联邦政府作为债券发行人与债券购买人是处于一种平等的地位，建立了平等的合约关系。这时，在外流通的债券的总金额以及债券所产生的利息就是联邦政府承担的负债，在财务报表中披露。发行债券而承担的负债已成为联邦政府最大的负债。
三是政府承诺向其雇员提供的福利。政府的雇员包括文职雇员和武职雇员（其中包括老兵），政府与雇员的关系也是一种平等的交换关系，政府有选择雇员的权利，雇员也有选择是否为政府工作的权利（美国现在的兵役制度是自愿服役制度，在战争非常时期，强制征兵役的情况下另当别论）。在这种平等的权利下，政府和雇员之间其实是存在一种合约的。为吸引优秀或足够的雇员，政府对雇员做出的福利方面（包括养老金、退休后医疗福利等）的承诺，是基于雇员当前提供服务的价值的一种补偿（deferred compensation）。在雇员向政府提供服务的同时，政府与雇员之间的合约也就得到了履行，政府的承诺也就成为了负债。在联邦政府的财务报告中，资产负债表中应付联邦雇员和老兵福利（Federal Employee and Veteran Benefits Payable ）一栏的数据就等于报表附注中通过精算获得的应计数据。雇员的养老金及退休后医疗福利等是根据雇员提供服务的时间以及雇员目前的工资水平等因素估算出来的未来福利的现值，再减去未来平均缴款的现值得出的。
老兵（veteran）的福利也是基于老兵们过去所提供的服务的，即使在提供服务时没有承诺以后提供什么福利，在今后一旦政府承诺了什么福利，就应该记为政府的负债，因为老兵的服务已经提供过了，已经履行了合约。一般情况下，政府对老兵的承诺还是履行地很好的，如美国政府直到2003年才停止向最后一位一战老兵提供福利，这基本上是一战过后80年了，这也都是基于老兵过去的服务。如果老兵以后的疾病、困难等被证实与他过去提供的服务无关，政府可能会提供补贴，但这不是政府的负债，因为对此政府没有法定义务。
由于政府对其雇员福利承诺的责任，应付联邦雇员和老兵福利这一项是仅次于联邦政府公债及应付利息后的联邦政府第二大的负债，基本上占到总负债的45%左右。
四是政府承诺向州和地方政府及其他组织提供捐赠。联邦政府经常向州和地方政府、非盈利组织等承诺要提供一定的捐赠（grant），如向受飓风袭击的新奥尔良提供捐赠。绝大多数捐赠（包括补助）是有条件的，要满足一定的标准，即使无条件的捐赠也是相对无条件的，在选择捐赠对象之前已经按标准进行了筛选。在这种情况下，也可以将其视为联邦政府与其他政府、组织之间建立了一种合约，虽然是非交换性的，合约有明确的另一方，而且作为合约双方是平等的。对于有条件的承诺，应在接受方满足了条件之后确认为负债，对于无条件的承诺，捐赠方应按照资金支付与承诺捐赠孰早的原则确认费用/支出，而在尚为支付的情况下也同时确认负债（grants payable）。如国土安全部决定选择几个州给予补助，用于对进入美国港口的船只是否载有放射性物品进行检查，假设有15个州提出了申请，而根据层层审查最后选择了5个州。那么一旦国土安全部通知了这5个州，向他们作了提供补助的承诺，则应同时确认为负债。不过一般情况下，联邦政府要求接受补助或捐赠的主体先做出支出，只有满足这一条件后，联邦政府才承担补偿的义务。
五是政府承诺提供贷款担保。联邦政府组织的贷款项目主要有学生助学贷款、各种住房贷款、出口信贷等。其中有些是政府直接贷款的，也有一部分是由非联邦政府的金融机构提供贷款，政府提供担保。联邦政府向提供贷款的金融机构做出担保承诺，实质上也就是和金融机构建立和一种合约关系，即对方提供贷款，政府方提供担保，双方是一种平等的关系。在联邦政府财务报告的附注中披露有多少贷款是政府担保的，其中有多少是很可能（probable）收不回来的（长期贷款担保成本，也即未来为不能收回的贷款而付出的资金的现值），并反映在资产负债表中，即贷款担保负债，这个数值每年根据实际情况重新评估。担保负债的确认是需要满足两个条件的，一个是金融机构已经提供贷款，另一个是可以计算出未来很可能收不回来的贷款的现值。1991年以前联邦政府是不报告这种或有负债的，是因为在1990年通过了一项联邦信贷改革法案（The Federal Credit Reform Act），联邦政府才对此开始计量和披露。而且根据该法案的要求，对于绝大多数的项目，在每年的拨款法案中，议会应提前对贷款担保成本做出预算安排，否则政府是不能做出贷款担保承诺。
六是政府参加国际组织或条约做出的承诺。这个问题有些特别，虽然也是政府与第三方或多方建立了合约，做出的承诺，但这种承诺的法律框架是国际的有关条约，对政府的约束性较小。在联邦政府的财务报告的附注中也只提到了政府加入一些条约，如反恐等，也没有更详细的信息如承诺的金额、什么时候履行条约等。最典型的例子是美国拖欠联合国会费的问题，按照一般的原则应将拖欠的会费记为负债，但国会中就有反对意见，认为联合国没有为美国提供应有的服务（支持其政治主张），不应该向其交纳会费。可见在国际组织或条约中做出的承诺的不确定因素是很大的，能否履行及政府是否还愿意履行的未知数很大，一般只有文字披露没有数字披露。
二、社会政策性承诺
除了上述政府与另一方在平等合约基础上做出的承诺外，联邦政府还会通过颁布法律法规、政策规划等向公众做出承诺，或约束自己的行为、或向公众许诺提供什么福利或做出一些发展规划。这种承诺是政府单方面做出的，没有另一方相应做出承诺形成合约，而对政府形成约束。在这种承诺关系下，公众与政府就没有处在一个平等的水平，这时的政府感觉更像是国家，是高于公众的。主要有以下几种典型的情况：
一是通过建立法规承诺对自己的行为负责。随着一个社会的民主化与法治化进程，政府逐渐地通过立法规范自身的行为，对自己的行为负责，不再像以前可以在政府的名义下不受法律的约束，这是一个政府与公众由不平等逐渐走向平等的过程，但是这时法律的天平还是倾向政府。目前有些学者将这种情况单独归为一类。这种情况下比较典型的例子是美国政府通过的Eminent Domain法律，政府承诺对由于政府规划而对居民的拆迁进行补偿。还有例子就是政府对在执行公务过程中对公众的伤害也要进行赔偿。这种情况下通过的法律就像是政府的承诺宣言，但这种承诺只是泛泛的，在事件发生之前，不能确定赔偿的对象及赔偿的金额。而且政府（包括国会）也有许多避免承担责任的方式，如选择不作为，或修改或颁布新的法规来改变承诺等。这种承诺财务报告上是无法计量和披露的，但也是政府的一种承诺。
二是政府的社会保险承诺。这是典型的社会政策承诺。在美国，政府通过社会保险计划向一定范围、满足一定条件的社会群体提供福利，以表现政府作为国家的管理者所承担的社会责任。社会保险计划主要包括社会保障(social security)、医疗保险(Medicare)、铁路工人退休保险、黑肺病保险以及失业保险，其中社会保障和医疗保险是最主要的两个组成部分。社会保险计划的主要资金来源是专项税收(ear-marked tax)，包括工资税（payroll tax）、铁路工作税（railroad work-hour tax）、煤炭消费税（ excise tax on coal）以及联邦个人所得税的一部分。联邦政府通过设立各种信托基金Trust Fund 来管理这些保险计划。当这些信托基金耗费完后，当前的社会保障法案没有要求继续提供福利。需要说明的是，虽然参加社会保险计划的缴款人在缴款时用的是缴款（contributions）这个词，但其实这种缴款是工资税，是专项税收（个别项目除外）。社会保险资金在预算管理中是预算外资金（off-budget fund），但这里的“预算外”不是我们通常所指的预算外资金。这里的“预算外”本质上是属于预算管理的范围内，但后来由于法律的规定而排除在预算之外，与on-budget相对。将社会保险金排除在预算之外，主要是由于在80年代美国联邦政府赤字过大，为了控制赤字，联邦政府于1985年通过了平衡预算和紧急赤字控制法案（Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act），并于1990年对此修改而通过了预算协调一揽子法案（Omnibus Budget Reconciliation Act）。法案要求压缩赤字，但由于社会保险资金与公众的利益息息相关，为了保护领取社会保险金的公众的利益，决定不在社会保险计划中压缩支出而平衡预算，所以列为了“预算外”。不在预算管理范围之内的称为非预算资金（non-budgetary）。off-budget资金与on-budget资金一样都反映在总统的预算报告中，只是分别反映，并最后得出一个总的盈余或赤字，是统一预算（unified budget）。这里用来管理社会保险计划资金的Trust Fund也不同于州和地方政府财务报告中的信托基金（Trust Fund），只是名称上叫信托，没有任何托管的性质。
政府每设立一种计划就是向公众做出一项承诺，这种承诺是单方的，与公众并没有形成一项合约。这种情况下，政府是强势的，需要福利帮助的群体是弱势的，政府向公众提供福利是出于一种责任和道义的要求，而不是法定的要求。社会保险是有有关法律规定的，政府不改变法律的情况下，按法律的要求支付福利，在政府需要改变法律的情况下，政府就会修改法律按新的标准支付（比如在1983年时曾修改了社会保障计划，以期望到2063年时信托基金中还有资金，但根据目前的情况，信托基金中的钱可能要提前30年用完。布什政府最新又修改了处方药补贴（prescription drug benefit），虽然布什宣称新的补贴会给老年人更大的福利）。造成这种不平等情况的根本原因是，各种计划的参加者向各种计划的缴款在本质上是税收（专项税收，但还是税收），而税收是强制性的、无偿的。当然，纳税人向政府纳税就是希望从政府那里得到服务，但政府没有法定义务向每个纳税人提供与其纳税金额价值相当的服务。政府有权利征税并做再分配，而不向任何纳税人承担负债。因此，联邦政府财务报告中，对社会保险负债的确认原则是到期应付（due and payable）。如在会计年度末，在该年度应付个人的社会保险福利由于各种原因没有付完全，这种情况下才确认为负债，而对明年应付的金额则不予确认。例如政府（国会）通过一项法案，如向65岁以上的老人提供处方药补贴（Medicare的一部分），那么这项计划颁布后不会引起任何负债。只有符合条件的老年人从医生那里获得了处方后向政府提出补贴申请，政府接受后对于应付而未付的部分才确认为负债。可以看出，这与联邦政府对其雇员负担的养老金及福利的负债的确认原则是完全不同的，因为两种承诺的基础不同。
联邦政府对于未来应付的社会保险福利虽然没有在资产负债表中披露为负债，但政府托管信息（stewardship information）及财务报告附注中进行了详细的披露，各项保险计划在一定期限内（75年）通过精算得出的应计福利的现值，这作为政府的附加责任（additional responsibilities）披露。向年老的人、生病的人提供福利是政府管理国家的责任，但政府是量力而行的。目前在美国，二战后“婴儿潮”期间出生的人过三、四年就要退休了（65岁），就可以领取社会保险了，但现在工作的人比过去还要少了。所以现在布什政府就号召青年人参加私人组织的保险，把多余的钱另存起来，以备退休之后使用。可见，联邦政府作为国家的管理者承认其受托责任（acknowledge its responsibility），但这种责任不是政府的负债，真正有了问题政府会分散其责任，或提高交纳的各项税收或提高退休的年龄等。
三是政府的环境治理承诺。目前环境问题基本上是每个政府都面临的问题，政府会通过立法的形式来治理环境，这也可以作为一种承诺。这种承诺也是政府单方面做出的，没有与另一方形成合约。目前联邦政府对环境负债的确认和计量是根据治理环境所引起的未来经济资源的流出是很可能的并且是可以合理估计的，即probable and reasonably estimable（这是联邦政府的确认标准，目前州和地方政府对环境负债的确认还没有统一的规定，GASB正在制定有关准则）。这里有两种情况，一是污染是由联邦政府行为造成的，联邦政府有法定义务治理环境，是政府相关的负债（government-related responsibility）；另一种情况是污染不是由联邦政府造成的，联邦政府也没有法定义务，但认识到污染的存在并承诺进行治理，则称为是政府认可的负债（government-acknowledged responsibility）。如果认定是由政府行为造成的，如进行核实验，那么政府就有义务治理，达到了很可能的标准，通过制定治理计划，不但是泛泛地说要治理污染，而且要明确政府的治理责任，包括具体治理的范围（如具体治理某个空军基地）、要治理到什么程度、所使用的技术等，这样治理的成本就是可以合理估计的，这样政府就应确认并计量负债（如果治理的技术不存在则无法合理估计成本，也无法确认为负债）。如果污染不是由政府行为造成的，政府做出承诺只是承担了治理环境的社会责任，政府对负债的确认（满足很可能的条件）并不是根据其做出了治理的承诺，而是根据得到了治理污染的拨款并且与另一方签订的合同已履行而尚未支付。如联邦政府决定承担一项环境治理项目，所需资金约100万，已经得到20万的拨款但只有10万的工程合同得到履行，这时应确认的负债是10万，这时其实是合约性承诺，联邦政府做出的治理承诺本身是不会引起任何负债的。
美国联邦政府的财务报告中明确说明，所确认的环境负债是由联邦政府行为造成的，联邦、州和地方有关法律要求污染治理的成本。联邦政府的环境负债主要由能源部和国防部负担，主要是这两个部门造成的有关核污染及一些武器污染的处理。联邦政府确认环境负债是有一定背景的。美国在冷战时期制造了大量的大规模杀伤性武器，后来冷战结束后，这些武器就被储存起来，给环境造成很大的污染。为了获得资金支持清理污染，作为负债确认可以更突出政府的责任。环境负债的计量是比较困难的，因为要根治环境是比较困难的，只能将环境治理到一定水平，主要依据每年资金安排的进展以及治理工作的进展情况来确定。有些污染的治理计划及方式还没有安排好，相关负债的计量就更无从下手，也就无法披露，如内华达核实验基地。
总之，对于政府行为造成的环境问题，如果放在那里，不去治理，也就不会引起资源的流出，也就没有什么负债。如果政府下决心治理环境，承担治理的责任，也就承担了相应的负债，但承担的负债是有一定范围的，根据政府的财力物力以及工程的可行性等。
四是政府做出的发展规划承诺。政府通常会有许多发展规划，这些承诺是政府单方面做出的，而且具有很大的不确定性。这些承诺不确认为负债，因为未来经济资源的流出不是基于过去的交易或事项。
三、思考与启示
通过对上面承诺及有关负债的会计问题的学习和思考，更深刻地认识到政府会计与其说是技术问题不如说是政治问题这句话的含义。政府的资源是有限的，而公众期望政府提供的服务是无限的，政府应该在多大程度上承担其责任涉及到政府的定位、政府与公众之间的博弈。政府在财务报告中如何反映其承担的责任又涉及到会计的独立性，具体是会计与法律、会计与预算的关系。
一是政府的定位。如果政府定位于一个小政府，与一般的主体相似，更侧重于履行自己的职能，那么政府更多地承担的是与政府行为直接相关的责任（government-related responsibility）。如果政府定位于一个大政府，代表整个国家，那么政府将承担更多的责任，包括政府认可的责任（government-acknowledged responsibility）。政府对其承担的对公众的受托责任范围的界定决定着政府对其资产与负债范围的界定。有专家将政府的资产与负债确认的范围比喻为来手风琴，可以从中间往两边一直往外拉，先是财务资产财务负债，然后到资本资产和长期负债，先从政府直接相关的责任，到政府承担越来越多的社会责任，从政府会计逐渐过渡到国家会计，作为一个国家的管理者承担起整个国家的责任。在美国联邦政府财务报告中有托管责任信息（Stewardship Information），包括托管责任（Stewardship responsibility），主要是社会保险，还有托管资产和土地（Stewardship assets and stewardship land）等。总的来看，美国联邦政府对负债的确认还是依据负债的定义，过去的交易或事项可能引起的未来经济资源的流出，只是把过去的交易或事项限定在自己直接相关的范围内，对于承担的更广泛的社会责任，主要是依据到期应付（due and payable）的原则。对政府的负债确认和计量过程中，根据政府愿意以及可以承受的责任，权责发生制在不同程度上被加以修正。
二是会计的独立性。会计对一项过去交易或事项的确认和计量是有一定依据的，而且要有一定的法律规定为基础。但有时法律的规定是复杂而且模糊的，需要会计人员的判断。而且在政府会计中，会计往往还与预算有很大联系。
会计与法律的关系。在收付实现制下，收入和支出是以现金的实际收到和付出为基础确认的，相应地资产和负债也比较容易确认。但在权责发生制下（包括修正的权责发生制），如果不是以现金的收到和付出为确认标准，那么应以什么作为“权责的依据”？比如签订购买合同，以收到发票为确认支出的依据，在这样的确认标准背后是有法律（主要是合同法）做依据的。又如联邦政府的贷款担保，对于未来的担保成本确认为负债，在联邦信贷改革法案中是有明确规定的，所以会计人员在编制财务报告时就有据可依。因此可以说，权责发生制使用与法律密切相关。在很多时候，法律对权利和义务的规定是明确的，如上面的例子。但也有时法律的规定是模糊的、是模棱两可的，会计人员需要对法律做解释，要做解释就首先要理解法律的意思然后再用会计的语言表示出来，但每个人对法律的理解是不同的，这主要是在处理政府认可责任的问题中，比如对联邦政府财务报告中的社会保险，有些人认为是政府代社会保险缴款人保管的是受托性质的，而有些人认为那是政府向公众的施惠。
会计与预算的关系。做出承诺后，如果没有预算资金安排，那么这种情况下如何确认为负债，会计如何受预算的影响。总的来说，在美国、加拿大、澳大利亚、英国这些英语系的国家，政府会计相对预算还是比较独立的。而在欧洲大陆国家，政府会计受预算的影响还很大。在美国，因为政府会计的准则是非官方的机构制定的，颇有一点政府在哪方面做的比较薄弱，准则要求财务报告中越要反映那方面的信息，所以美国政府财务报告中就有许多没有资金来源安排的负债（unfunded liability）, 也就是说虽然记为负债了，但未来预算安排是不确定的，如联邦政府的政府雇员养老福利等。但有些法律是就要求是要有预算安排保障的，如联邦信贷改革法案，就要求做出贷款担保承诺之前要求预算批准。可以说，美国政府会计受预算影响但不受预算控制。
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美国公务员的工资（2）
曾经在巴黎出差，听《欧洲时报》的朋友说，法国的公务员收入不高，要想赚钱是不能当公务员的。选择当公务员的青年，往往出身在中产阶级家庭或名门，家里不缺钱，不为衣食愁，不想改变自己的生活命运，不需为提高自己的生活质量而奋斗。所以，他们只为政治理想和公共道德的改变而选择当公务员，为社会服务，承担社会的责任和道义。
去年到美国出差，与美国国务院的华裔退休官员聊天，了解他在美国当公务员的感受。他虽然大骂奥巴马政治任命的年轻官僚，但也认为国家公务员上到奥巴马，下到办事员，都是自愿竟选或应聘的。虽然在美国做公务员，只要勤恳，职业和福利就有保障，但作为公众人物，必须严格遵守法律，放弃普通公民享受的部分权利，比如很多隐私权，还必须每月公示家庭财产，让公众监督。特别是所有公务员的工资都是透明的，并且保证任何公民都可以查阅公务员的工资标准。
与我国目前的公务员招聘管理相比较，美国的公务员更像人民的公仆。在我国，公务员的工资总额老百姓永远不知道，那个福利、补贴、奖金名目之多且远远超出老百姓的想象——车贴、油贴、房贴、煤贴、饭贴、物价补助、地区差价等等不断与时俱进。当官的更为自己开辟财路。于是，万般皆下品，唯有当官高。大学生、研究生、博士生，挤破脑袋投考公务员。
据说，在美国的大学调查发现，很少有人愿意干公务员。其中原因之一是美国的法律规定公务员工资不得超过私企。美国的立法者认为，公务员干的是服务性工作，不是社会财富的直接创造者，如果工资过高，必然引起人民的不满，影响社会和谐。&
美国联邦政府公务员工资制度研究及启示
2、刘植荣&美国法律禁止公务员的平均工资比私人企业的员工的平均工资高
3、刘植荣&美国公务员工资制度探析
美国联邦政府公务员工资制度研究及启示
刘毅/中国人力资源开发(200511)
【内容提要】
工资制度是公务员制度重要组成部分，也是一项重要公共政策。公务员工资制度与政治、经济政策密切相关，关系到国家财政分配，涉及每个公务员切身利益，直接影响到政府效率。本文对美国联邦政府公务员工资制度全面分析、研究，并从中得到若干启示。
【摘&要&题】政策分析
【关&键&词】公务员/工资制度
　　公务员工资制度是公务员制度的重要组成部分，是指国家关于公务员工资、福利和社会保险等一切法律、法规、条例、政策和实施办法的总和，一般包括工资与津贴、福利和保险三个部分。工资与津贴：是公务员在服务期间获得的以货币形式支付的劳动报酬，属于个人可支配的现金收入。公务员的工资是指在正常完成本职工作情况下获得定期支付的劳动报酬，是公务员收入的主要内容和基本构成；津贴是在特殊情况下定期或不定期支付的劳动报酬，如加班费、交通费、出差津贴、职务津贴、地区津贴、特殊岗位津贴、危险工作补贴等。工资与津贴的标准与公务员担任的职务和岗位责任密切相关。福利：是为提高公务员生活水平和质量，满足公务员生活需要，调动公务员积极性而给予的劳动补偿或补助制度，包括生活津贴、带薪假期和集体福利设施等三种形式。生活津贴包括抚养津贴、家庭安置津贴、交通费补助、午餐补助等；带薪假期包括病事假、年休假等；集体福利设施包括良好的工作环境、集体食堂、幼儿园、理发室等。保险：是解决公务员特殊时期生活问题以及为公务员未来生活水平提供保障的制度。通常建立在国家基本社会保障的基础上，额外提供的补助优惠条件，如养老、医疗、伤残、失业保险等。保险制度一般都是在工作阶段由公务员和政府共同投入，在特殊时期（如生病、失业）或退休后才能获得的收入。保险通常与公务员的工资直接相关，与津贴和福利无关。
一、美国政府公务员的基本情况
　　美国没有确切的国家公务员的概念，更常用的概念是政府雇员(Government&Employees)。根据通常被称为美国公务员法的“彭德尔法案”(PENDLETON&ACT,&1883)的描述，公务员(Civil&Service)是指在政府公共服务部门的职位分类中通过公开考试录用的工作人员，不包括通过选举产生的政治官员。负责联邦政府公务员管理的美国联邦人事局在公务员年度统计中通常将公务员划分为白领雇员和蓝领雇员（即合同制工人），包括国有公司（如邮政部门）雇员和陆海空部门的军人。州和地方政府公务员则由各州和地方政府的法律规定和管理。
　　美国是一个联邦制国家，联邦政府（即中央政府）公务员和州与地方政府公务员的管理是完全分离的。联邦政府由行政、立法和司法等三个部分组成。其中行政部分中总统行政办公厅、政府部院以及独立机构和国有公司的公务员是主体。建国之初，美国联邦公务员仅2.2万人，南北战争时期增加到16.6万人，1980年为300万人，目前约为271万人，占全国人口的比例为0.98％，其中中央政府公务员（哥伦比亚特区）32.6万人，占联邦政府公务员的12％。
二、美国联邦政府公务员的工资制度
　　（一）美国联邦政府公务员的工资制度。根据美国公务员法(THE&PENDLETON&ACT,&1883)，授权总统组建公务员委员会（即现在的联邦政府人事局），负责公务员的职位分类、工资制度和调整工资。联邦政府公务员的工资制度主要划分为两类：
　　1.法定工资制度。主要是针对白领公务员，包括三种不同的工资系列：一是普通公务员GS(General
&Schedule)工资系列，共分15个级别，每个级别划分为10个档次。二是外交人员(Foreign&Service)工资系列，共分为9个级别，每个级别又划分为14个档次。三是退伍军人健康管理人员(Veterans&Health&Administration)，是专门针对在退伍军人事务局工作的医生制定的工资制度。
　　2.其他工资制度。主要包括针对高级公务员的若干工资系列、针对蓝领工人的工资系列和按照行政法规决定的工资系列。一是高级公务员工资系列。主要有行政首长工资系列（Executive&Schedule，简称ES），分为5级，每级为单一档次。二是高级行政公务员工资系列（Senior&Executive&Service，简称SES），共分为6级，每级为单一档次。三是联邦工资系列（Federal&Wage&System，简称FWS），主要覆盖在联邦政府工作技术行业、手工艺和熟练劳工雇员，主要是技术工人和体力劳动者，也就是俗称的蓝领工人。FWS工资系列实行小时工资制。四是行政法规决定的工资系列（Administratively&Determined&Pay&Systems，简称AD）。按照行政法规决定的工资系列适用范围为GS以外的其他普通公务员，有一些联邦政府机构得到国会授权，独立建立自己的工资系列（例如：AD工资系列），或者参照GS工资系列的结构设立工资系列（如GG工资系列）。在退伍军人事务局工作的护士制定单独的工资系列(VN)。在联邦政府所属的医院、诊所或实验室以及研究所工作的学生薪金也单独制定。
　　（二）普通公务员工资系列（GS工资系列）。GS工资系列主要针对普通公务员，是联邦政府公务员工资系列中覆盖范围最广，适用人数最多的工资系列。
　　普通公务员职位按照职位所赋予的任务、责任和资质要求划分为23个职业类型(Occupational&Group)，每个职业类型包含不超过100个的带头衔(Title)的职业系列(Series)，每个系列的职位又对应GS工资系列中的某个等级。普通公务员职位序列通常又可以分为单间隔等级系列和双间隔等级系列两种。单间隔等级系列是指职位等级按照一个等级间隔逐级晋升，如，GS-1,2,3,4,5,6，等等，通常GS-2到GS-8之间的职位均为单间隔等级系列。双间隔等级系列是指职位等级按照双等级间隔逐级晋升，如，GS-5,7,9,11，双等级系列到GS-11以后仍变为单间隔等级系列。按照美国法典的规定，普通公务员的工资级别分为15级，即从GS1到GS15，每级划分为10个档次，分别为Stepl～Step10。
　　普通公务员的加班费和奖励工资。普通公务员目前有两种工作时间表可供选择，一种是固定工作时间CWS(Compassed&Work&Schedules)，规定每两周10个工作日内保证80小时工作时间，绝大多数公务员要求按照固定工作时间上班；另一种是弹性工作时间FWS(Flexible&Work&Schedules)，针对少数个人和家庭特殊需要安排相对灵活的上班时间。超出每天8小时之外的工作可视为加班，并领取加班津贴。加班津贴一般分为夜班费、周日加班和节假日加班三种。
　　奖励工资(Incentive&Awards)，是根据《激励奖励法》(Incentive&Awards&Act&of&1954)建立起来的联邦公务员奖励制度，主要包括绩效奖励(Performance&Awards)，占70％～50％，并呈逐年下降趋势。其他奖励包括特别服务奖励、建议奖、gainshare&benefit&pay等。另外，根据工资可比法，联邦政府还制定了激励性质的津贴，主要包括某些难以招聘或难以挽留的高素质公务员建立的特别工资(Special&Salary&Rates)、优先录用工资(Advanced&in-Hire&Rate)和招聘津贴(Recruitment&Bonuses)、鼓励轮岗和交流的重新定岗津贴(Relocation
&Bonuses)和职务保留津贴(Retention&Allowance)。
三、美国联邦政府公务员的福利制度
　　美国联邦政府公务员的福利制度包括年休假(Annual&Leave)、家庭与医疗假(Family&and&Medical&Leave)、病假(Silk&Leave)以及出庭假、骨髓及器官捐赠假、紧急事件假、应征入伍假和无工资假等，内容广泛，项目繁多，操作复杂。与工资密切相关的三种福利制度：
　　年休假制度。联邦政府公务员可申请带薪年休假用于度假、休闲和娱乐。年休假的长度根据服务期长短不同。普通公务员最长年休假不超过30天，高级公务员最长年休假不超过90天。未休假或未休满假的公务员可以获得（按小时）累积的补偿津贴（按小时基本工资折算）。
　　家庭与医疗假制度。根据美国1993年的家庭与医疗假法案(Family&and&Medical&Leave&Act&of&1993)，联邦政府公务员的直系家庭成员在因患重病长期需要照顾时，可以申请最长不超过12周（三个月）的无薪假期，照顾包括患有癌症、心脏病以及负有重伤、怀孕、分娩的家庭成员。但是对于患有流感、发烧、腹泻等经过短期医治即可痊愈的病人不包含在内。
　　病假制度。联邦政府公务员每工作一个付薪周期可获得1/2天即4个小时的带薪病假（每年不超过13天），用于看病、照顾家庭成员和家庭病人（此项可从家庭与医疗假中扣减），以及与收养有关的事宜。
四、美国联邦政府公务员的保险制度
　　美国联邦政府雇员的基本保险有三个，分别是健康保险、集体人寿保险、长期看护保险。
　　（一）联邦政府雇员健康保险计划FEHBP(Federal&Employees&Health&Benefits&Program)。该保险计划于1960年生效，目前有超过900万联邦政府雇员、退休人员及其家属加入。
　　该计划包括两种方式为联邦雇员提供医疗服务：一是可自选医院和医生看病(Fee-for-Service&Plans)；二是在指定的医院看病(Health&Maintenance&Organizations)。加入健康保险计划后，个人支付医疗费的25％，联邦政府支付75％。个人支付的医疗费还可以得到税收减免的好处，并将其转移给雇主作为税前费用列支。
　　（二）联邦政府雇员集体人寿保险FEGLl(Federal&Employees&Group&Life&Insurance)。该保险于日生效，是全美最大的人寿保险计划，覆盖超过400万联邦政府雇员、退休人员及其家属。该计划包括基本人寿保险及三个可选保险险种。
　　基本人寿保险(Basic&Life&Insurance)是一个强制性保险计划，缴费自动从基本工资中扣除。基本人寿保险的额度按基本工资上进位至千元，再加上2000元，就得到基本保险额度(Basic&Insurance&Account)。基本人寿保险的缴费标准是按照基本保险额度中每1000美元，每两周缴纳0.15美元。其中个人支付2/3，单位支付1/3。
　　（三）长期看护保险。长期看护保险是针对未来可能出现的需要医护人员长期看护的疾病所建立的一项保险科目，是一项非强制性保险项目。
五、美国州与地方政府公务员的工资制度
　　美国由50个州组成，州以下还有郡县、城镇和乡村等各级地方政府。州与地方政府的构成基本也分为行政、司法和立法三部分，具体构成由各州和地方政府的法律规定，构成及简繁不尽相同。州与地方政府的职能主要是提供包括公共卫生（医院、诊所）、教育（如中小学和高校及教师）、生命财产的保护（如警察和国民警卫队）、公共福利（交通、图书馆、博物馆和公园等）、自然资源保护和私人商业管理等服务。
　　州与地方政府公务员约有1500万人，工资制度多数是参照联邦政府的模式制定的，但工资等级和标准不尽相同，整体来看平均工资水平约相当于联邦政府公务员工资的80％。
　　1993年，我国正式启动实施国家公务员制度，并进行了工资制度改革，在国家公务员工资制度建设上迈出重要一步。但是，由于我国公务员制度建立时间短，公务员工资制度是在继承传统干部工资管理制度发展起来的，在科学化、法制化、规范化和合理化方面都不够完善。美国，作为现代西方资本主义国家的代表，市场经济的典范，其公务员制度，尤其是工资制度坚持公开、公平的（职位）竞争机会；平等的权利；同工同酬，在200年发展历史中取得了许多成功经验，有许多值得学习和借鉴。
　　首先，要转变政府职能，加强立法，树立依法行政的思想，通过公务员制度的法制化建设，构筑现代国家公共行政管理服务体系，从制度安排上有效地保证政府行为的民主化、科学化、专业化和系统化，正确看待社会利益主体之一的公务员群体，建立合理的公务员工资制度，以对其行为提供恰当的约束和激励含义，从而保障公务员队伍的稳定、高效和廉洁。
　　其次，要逐步提高公务员的工资水平。沃克等经济学家在研究欧美各国的工业问题时发现，报酬优厚的劳动一般是有效率的劳动。公务员的工资水平也应当与其担负的职责和社会地位相称，才能保证其劳动效率。当然，公务员的工资还将受到国家政治制度、经济发展水平、财政收入和社会薪酬的横向比较等因素的制约。要规范化，即清理现有工资制度中不合理的因素，强化基本工资的主导作用；要显性化，禁止各部门自行制定津补贴，将现行津补贴的合理成分纳入基本工资之中。
　　第三，要进一步加快基本社会保险制度改革。加快建立基本社会保险制度，是公务员制度改革的一项重要内容，也是现代政府保障社会分配的基本公平，为全社会人员提供基本的社会保障的一项基本的任务。
【参考文献】
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美国法律禁止公务员的平均工资比私人企业的员工的平均工资高
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■简介
　　刘植荣，先到部队服役，后上军校，在军校任教，赴法留学。离开部队先后曾任天津一企业集团人事教育部部长，网络公司经理、世界银行非洲一项目办公室主任(“世界银行”是联合国内的一个分支机构，是联合国下属的一个专门机构)。在《人民日报》、《光明日报》等报刊发表文章200余篇，出版10余本书。
“如果我没转业，现在月工资也有八九千元了。”47岁的刘植荣8年前离开部队院校，但他至今也没感到后悔。那时，一年没几节课，整天闲坐着，却拿着不菲的工资，看着身边普通人刚过千元的工资袋，刘植荣困惑着：我真的做了那么大的贡献吗？我真的配拿这么多钱吗？
　　2003年，在山西的一个小山沟，刘植荣的心灵被震撼了，用他的话说，那里的老乡“几乎生活在原始社会中”——他们住在窑洞里，洞里甚至找不到一块木板，几根高粱秸一捆就算是门，人和牲口混住在一起……
　　在刘植荣的脑海中，这一幕远比基尼指数鲜活得多。贫穷，有时并不可怕，可怕的是对比。对比于自己“吃皇粮”时悠闲的日子，刘植荣坐不住了，从那时起，他开始对“高薪养廉”提法产生怀疑。
　　因工作的关系，刘植荣先后在欧洲、非洲多个国家居住过，让他奇怪的是，在埃塞俄比亚，人们收入不高，但只要有一口“英吉拉”（一种当地的食物）吃，大家就会很快乐。
　　2009年下半年，刘植荣开始“宅”在家中，专注于“高薪养廉”的课题研究，在他看来，这是一个关系到和谐社会能否实现的大命题。
　　新年之交，他在网上贴出了研究成果——《美国公务员工资制度探析》（以下简称《美》文），该文引起巨大反响，不足一周，百度搜索已达1万页以上，人民网、光明网、天涯、凤凰、凯迪网络等都在显著位置予以转贴。
　　《美》文以翔实的数据和深入的研究，修正了以往诸多误解。事实证明，主要发达国家都非“高薪养廉”，以新加坡为例，公务员工资只有企业人员的三分之二，低于社会平均工资水平。而美国法律明文规定，公务员收入不得高于社会平均工资水平。（这个“社会平均工资”相当于我们通常所说的中国的“平均工资”，就是“城镇在职职工平均工资”（下岗职工和退休职工不属于“在职职工”），美国的这条法律使得在美国，公务员的工资水平比私企、民企的员工低。我国在统计、计算“平均工资”时只统计公务员、事业单位和国有企业的职工的工资，不统计私有企业、民营企业的员工的工资，因为民营企业员工的工资水平比公家单位职工的工资水平低，把私企、民企员工统计进去会使计算出来的社会“平均工资”变低，会降低地方政府的政绩、“成就”、成绩。还有，你——私企、民企的一名员工应该交多少养老保险，在计算这个时是以这个把民企员工工资排除在外的“平均工资”为基数算出来的，这导致你要多交养老保险，因为你和其他私企员工的实际工资大多比以公务员为首的“公家人”的工资低。另外再说明一下：在美国，议会负责制定法律，就是说美国法律是由美国议员制定的。——楼主点评）
　　“同比之下，中国公务员工资要比国外高得多！”刘植荣的声音不大，但观点却振聋发聩：“我感到，我们的决策者被一些人给蒙骗了，所以，我有义务说出真相。”
【警惕专家们的误导
　　晨报：“高薪养廉”是许多“专家”所倡导的，为什么您要怀疑呢？
　　刘植荣：“专家”说的就是对的吗？美国总统艾森豪威尔曾说过：“我们必须警惕由科技精英掌控公共政策的危险。”良政，不是问政于“专家”，而是问政于民。政府出台的一些政策之所以老百姓不拥护，之所以出现了偏差，主要原因是政府被利益集团劫持，听不到人民的声音。
　　晨报：您的意思是说，专家会误导政府决策？
　　刘植荣：一些“专家”到国外考察，回来鼓吹公务员工资要和国外接轨，说国外公务员待遇如何之好，可他们就不提国外百姓的工资，不提国外的最低工资，不提国外百姓享有与高官毫无差别的公费医疗，不提国外百姓享有的福利种类比高官要多。我感到，我们的决策者被一些人给蒙骗了，现在一些“专家”天天喊接轨，可对他们有利时，他们就接轨，而对他们不利时，他们就说是“特色”。
【拒收好处费的副市长
　　晨报：您是何时开始研究各国工资体制的？
　　刘植荣：我经历比较丰富，在部队工作20余年，2001年转业后，在欧洲、非洲等地工作，出版了十几本书，发表了几百篇文章，我不属于任何官方研究机构，仅仅是出于兴趣，才开始研究的。那是在埃塞俄比亚，因工作需要，我在那里住了2年，发现当地官员收入不高，县长月收入大概是800至1000比尔，而普通中学教师大概是850比尔，大家差不多，当时一个比尔约等于于一元人民币，现在还要低一些。在我们看来，这个收入实在是太低了，但官员却非常廉洁，有一次，一个副市长利用休息日来帮我们办事，一天下来，水也没喝，饭也没吃，我们就给他100比尔作酬劳，结果人家拒绝了，他说：这本来就是我们应该做的。
　　晨报：可很多媒体报道，非洲官员普遍接受贿赂？
　　刘植荣：在非洲，我看到的绝大多数官员是非常廉洁的。你说的那种情况，可能是国内有误解，在喀麦隆，去政府办事要塞“红包”，但那只是很少的一点钱，相当于小费，这可能和当地风俗有关。给了这点钱，人家会给你办事，不像国内，很多官员拿了钱，也不办事。
　　晨报：他们收入这么低，为什么会那么廉洁呢？
　　刘植荣：刚开始我也很奇怪，后来在欧洲工作，我和当地公务员经常打交道，传说中欧洲公务员的收入很高，可一问才知道，他们在当地属中低收入阶层。在工作中，我也接触了很多美国政府官员，他们在美国也属中低收入阶层。出国前，我也很同意“高薪养廉”的说法，可在国外呆的时间长了，我开始怀疑这个观点。
【“高薪养廉”是混账逻辑
　　晨报：您不认同“高薪养廉”的说法？
　　刘植荣：“高薪养廉”绝对是个混账逻辑，世界上任何廉政的国家都不是靠高薪养来的。被认为是世界上10个最廉洁的国家——丹麦、芬兰、新西兰、新加坡、瑞典、冰岛、荷兰、瑞士、加拿大、挪威等，这些国家的公务员工资水平都大致等于或低于全国从业人员的平均工资，没有一个是靠高薪养出来的。
　　晨报：国外公务员的工资不是很高吗？
　　刘植荣：确实比国内高，但高是相对的，两者不能简单相比。这好比是两个家庭，富家子弟的孩子每月零花钱一万元，穷人的孩子能也拿一万元吗？他家砸锅卖铁也弄不来一万元。这又好比是拳击比赛，要分重量级别，只有一个重量级别的拳击运动员一起比赛，这才公平。
　　晨报：那应该怎么比？
　　刘植荣：国外公务员的工资高，可人家老百姓的工资也高呀。随便举几个国家的法定最低工资标准，折合成人民币后，瑞典是22700元/月，瑞士是20838元/月，卢森堡是16420元/月，冰岛是14993元/月，爱尔兰是14620元/月，比利时是14407元/月（含社会福利），澳大利亚是14380元/月，荷兰是13820元/月，法国是13377元/月。而中国的最低工资一般在500元/月上下，人家最低工资是中国的40倍，可人家公务员的年薪是30万人民币左右，只是中国公务员的10倍，换言之，中国公务员工资是西方资本主义国家的4倍了。所以说，公务员比工资要找对参照系，不然就没有可比性。
【公务员工资应该怎么算？
　　晨报：国外是怎样制定公务员工资标准的呢？
　　刘植荣：一般先确定最低工资，参照系是人均GDP，在2004年至2007年间，世界最低年工资与人均GDP的比率平均为60%。那么，2008年中国人均GDP是3259美元，换言之，最低年保障工资应为55.4美元，每月约为1112元人民币。国外从业人员的平均工资一般比最低工资高出40%至60%。如果中国最低工资为1112元人民币/月，按高出50%算，那么平均工资约为1669元人民币/月，这也就是公务员应得的平均工资。
　　晨报：是不是太少了？
　　刘植荣：世界上绝大多数国家公务员工资和全国从业人员平均工资持平，美国、日本、新加坡等国家公务员工资还低于全国平均工资，美国等国家用法律规定，公务员工资必须低于私营企业工资，涨工资必须是私营企业在先，公务员在后，而且公务员的涨幅永远低于私营企业。此外像法国等，规定公务员工资不超过最低工资的1倍，这样算来，北京的最低工资是800元人民币/月，那么北京市公务员的平均工资就不能超过1600元人民币/月。
【新加坡没有“高薪养廉”
　　晨报：新加坡不是“高薪养廉”的成功案例吗？
　　刘植荣：一些“专家”对新加坡公务员的工资津津乐道，并为新加坡总结出“高薪养廉”的治国理念，并大造舆论，说中国要向新加坡学习，让公务员的工资和新加坡接轨。其实，新加坡对这顶“高薪养廉”的帽子感到很羞辱，他们反驳说：“廉洁是每一个公务员最基本的职业道德要求，不需要用高薪去养。”
　　晨报：那么，新加坡公务员工资的水平是多少？
　　刘植荣：新加坡普通公务员工资只是私企的85%左右，2008年新加坡公务员平均年薪约为30000美元，可当年新加坡人均GDP是中国的12倍，而如果除以12，中国公务员年薪应该约为17000元人民币，这样对比，中国公务员工资早就超过了新加坡。
　　晨报：可媒体上经常报道，新加坡公务员工资很高？
　　刘植荣：很多“专家”喜欢拿新加坡来说事儿，可惜没说出真相，只抽取对公务员涨薪有利的几个数据。不错，世界上工资最高的30名官员都在新加坡政府，但普通公务员的工资都低于私营企业，这也是每年有大约6%的公务员跳槽到私企的原因。2008年由于金融危机，新加坡政府就对所有公务员降薪11%至19%。
【廉洁靠法不靠养
　　晨报：可是收入太低了，公务员想维持一个体面的生活都做不到，怎么廉洁？
　　刘植荣：什么是体面的生活？官员总想着自己的体面生活，13亿人的体面生活考虑了没有？中国公务员都说自己工资低，可很少听说有辞职的，反倒是每年都是成千上万的人去争一个公务员职位，你说中国公务员的工资是低还是高？
　　晨报：“高薪养廉”是不是对减少腐败有所帮助呢？
　　刘植荣：目前，中国公务员的工资是全国从业人员平均工资的3倍，是政府规定最低保障工资的5倍左右。这几年，公务员工资几乎以两位数的增幅涨薪，是人均GDP增幅的两倍。可公务员工资高了，真正遏制了贪腐现象了吗？工资涨了，贪官们的胃口反而更大了，你说这是“高薪养廉”还是“高薪养贪”？“高薪养廉”的概念欺骗了很多人。
　　晨报：如果不“高薪养廉”，又怎么维持政府廉洁呢？
　　刘植荣：廉政不是靠薪水而是靠法律。比如新加坡的《公务员纪律条例》规定，公务员不能接受公众的礼物和款待，如果接受礼品必须如实报告，并且价值超过50新元要交公，否则就以贪污受贿罪论处，面临5年至7年的牢狱之灾。新加坡政府每年发给每个公务员一个日记本，公务员必须每天记录公私活动情况，由监督部门审查。
【公务员发奖金很奇怪&&&&
　　晨报：公务员工资研究涉及很多数据，您的数据来源是否准确？
　　刘植荣：外国公务员的工资就像商品的价格，都是明示的，便于监督，任何人随时随地可以查阅。外国政府的财政预算、人员的工资等都必须在专门网站上定期公布，免费下载。我的研究资料中任何一个数据都有来源。&
　　晨报：如果一些政府部门给公务员发奖金，这部分收入您是否统计在内？
　　刘植荣：在国外，政府部门不可能给公务员发奖金，因为经费审批流程很严格，即使是政府，也不能随意花钱。
【“高薪养廉”不利于社会和谐
　　晨报：提高公务员工资是否有利于刺激消费？
　　刘植荣：这是错误的想法，根据消费边际效益递减理论，收入越高，消费同比上升的幅度反而越低。比如一个人月收入1千元，他可能拿600元来消费，占60%；而当他月收入1万元时，可能消费5000元，反而只占50%。所以说，让一个人拿1万元所带动的消费，不如让10个人拿1千元带动的消费效果更大。我们的国民购买力不及美国的一半，甚至连印度都不如，我认为，这与公务员工资太高有关。
　　晨报：您认为，合理的公务员薪酬分配制度是什么？
　　刘植荣：按照国际惯例，公务员工资不得超过最低保障工资的1倍，我认为这样比较合理。
【美国公务员为何不加薪
　　晨报：美国公务员属于低收入阶层，为什么美国公务员很少抱怨？
　　刘植荣：因为法律已规定了公务员工资标准，公务员抱怨也没用。在美国，要想做公务员，就必须遵守制定出来的法律，放弃普通公民享受的部分权利，比如隐私权，公务员必须按时公示家庭财产。
　　晨报：那么，谁还愿意去当公务员呢？
　　刘植荣：在美国，确实没有几千人、几万人争抢一个普通公务员职位的现象。在美国，公务员的各个职位价码都是根据市场行情事先标好的。中国古人说过“官富国衰，官贫国强”，这个理念美国很认同。
　　晨报：国外公务员不同级别收入差距大吗？
　　刘植荣：如果说工资差别，美国和新加坡是最大的了，但部长工资比最低的公务员工资也就高十来倍。但从福利上，彼此差别则不大，在国外公务员很少有公车，就是总统、总理等高官，平时上下班他们需坐公交车或开私家车。
美国公务员工资制度探析
光明网-光明观察/刘植荣
我们把“吃皇粮”的叫公务员，在美国叫政府雇员，为了方便中国读者阅读，本文把美国政府雇员称为公务员。
本文是《美国总统45年加薪一次》的姊妹篇，两篇文章合在一起基本能向读者讲清楚美国所有公务员的工资制度。文中数据均来自美国官方机构，所讲工资均为年工资，货币
单位为美元(涉及中国公务员工资时加注人民币员)。发表本文的目的是让国内同胞了解美国公务员工资制度真相，以正视听，为人民政府制定政策提供参考。
在美国，老百姓有个说法：政府是老虎，必须把它关在笼子里。
在美国，多数人相信基督教的原罪说：人之初，性本恶。因此，在做任何事情之前，先要制定出相关法律，防范人的私欲与贪婪。
在美国，公务员上到总统，下到办事员，都是自愿竞选或应聘，不受胁迫。要想做公务员，就必须严格遵守制定出来的法律，放弃普通公民享受的部分权利——如隐私权，必须每月公示家庭财产。
在美国，公务员要“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，法律规定公务员的工资标准以私企为参照，公务员的工资必须涨在老百姓之后，先涨百姓工资，后涨公务员工资，而且公务员工资的涨幅永远低于百姓。
在美国，很少听到人们对公务员工资的微词，因为美国公务员的工资标准由人民给定，也就是人民的代表机构国会制定。
在美国，也听不到公务员天天嚷嚷给自己涨工资，因为法律摆在那儿，人民根据市场行情，先把公务员各个职位的价码标好，然后去市场上招聘公务员，这符合市场经济规律，所以，美国人无缘见到几千人、几万人挣抢一个普通公务员职位的现象。再有，法律规定公务员无权给自己涨工资，公务员是人民的佣人，佣人背着主人给自己加薪不和逻辑。
在中国，有人嫉妒美国：中国古人提出的“官富国衰，官贫国强”
治国理念被美国拣了去，如获至珍，发挥得淋漓尽致，于是，美国强大了起来。
作者刘植荣是中华人民共和国公民，有责任把美国强大的秘密告诉国人，那就是他们有个不错的公务员工资管理制度。
二、美国公务员的分类分级
要想了解美国公务员的工资制度，首先要清楚美国公务员的分类分级。根据1923年颁布、1945年修订的《公务员分级法》（Classification
Act），美国公务员分几大序列，如政府行政序列、制服序列、司法序列、邮政序列、教育序列等，本文主要描述政府行政序列的“白领”公务员，也就是我们所说的“机关干部”，行政序列的“蓝领”雇员和其他序列公务员工资均参照行政序列。
行政序列的公务员分两类——普通公务员和高级公务员，高级公务员指美国政府各部和直属机构首长，高级公务员分5个级别（Level），高I级最高，美国国务卿一般可列为高I级，然后依次是高II级、高III级、高IV级和高V级。比高级公务员级别低的公务员都属于普通公务员，普通公务员分15级（Grade），每级又分10档(Step)，美国85%的公务员属于这一类。
美国实行“三权分立”，彼此独立，相互制约。立法、司法、行政三个权力机构的最高首长的工资由国会单独制定。美国立法机构实行两院制，由众议院和参议院组成，众议院的最高首长是议长，参议院的最高首长是主席（由副总统兼任），联邦最高法院的最高首长是首席大法官，政府的最高首长就是总统。
三、美国公务员工资标准由法律规定
美国公务员现行工资制度的重要法律依据，是日生效的《联邦公务员可比性工资法案》（FEPCA），以私企为参照的美国公务员工资制度就是该法案规定的。《联邦公务员可比性工资法案》开宗明义，列出了制定公务员工资标准的4项指导原则：
在同一地区，一定要毫不折扣地体现同工同酬（There be equal pay for substantially equal
work within each local pay area）；
在同一地区，工资等级差别取决于岗位性质和工作表现(Within each local pay area, pay
distinctions be maintained in keeping with work and performance
distinctions)；
联邦政府公务员必须与同一地区私营企业同等工作性质的职工工资标准一致（Federal pay rates be comparable
with non-Federal pay rates for the same levels of work within the
same local pay area）；
必须彻底消除任何联邦政府公务员与私营企业职工工资不平等的现象（Any existing pay disparities between
Federal and non-Federal employees should be completely
eliminated）。
由于通货膨胀，公务员工资每年有个年度微调（Annual adjustments to pay
schedules），微调标准必须依据劳工部公布的私企工资成本指数（ECI），但公务员工资调整幅度必须低于工资成本指数0.5个百分点。法律还特别规定，只有总统有权动议调整公务员工资标准，但必须报国会批准。调整工资标准的前提是：发生全国性突发事件或严重经济情况而影响普遍生活水准。
美国法律还规定了公务员工资封顶制度（Aggregate Limitation on
Pay），普通公务员不管何种理由所有项目工资之和超过高I级工资标准，该工资不得支付。
美国刚建国时，就通过了一个法律规定：“新一届众议员选出之前，任何有关改变参议员和众议员的任职报酬的法律，均不得生效。”这就是众所周知的利益回避制度，谁提涨工资不给谁涨工资，要到他的下任才开始执行新工资标准，这就阻止了官员在人民委托给他们的岗位上不好好为人民服务、天天琢磨给自己加薪的不道德现象的发生。
四、2010年美国各级公务员工资标准
美国政府日向社会正式公布了2010年美国各级公务员的工资标准，新工资标准从日开始执行，各级工资统一比2009年上调1.5%。上面我们已提到，这不叫加薪，而是通货膨胀因素需要进行的年度微调。
2010年，美国公务员封顶工资是199700，也就是高I级。2010年，美国总统的工资照样是400000，副总统和参议院议长及首席大法官的工资是230700。
美国法律还规定，公务员与私企等其他劳动者执行同一联邦最低工资标准。美国日生效的《最低工资法案》（Fair
Minimum Wage
Act）规定了三个阶段的最低工资：日开始为5.85/小时，日开始为6.55/小时，日开始为7.25/小时，最低工资平均每年增加12%。
美国各州公务员工资与联邦政府基本一致。州长平均工资是124398，最低的缅茵州70000，最高是加利福尼亚州206500。不过，有好几个州的州长分文不取或象征性领取1美元的工资，如加州州长施瓦辛格、纽约州州长埃利奥特、田纳西州州长布莱德森、新泽西州州长考兹尼等。
美国州下的行政区划是县（美国的县管市），县长工资一般在80000左右，超过100000的不多。
五、美国全国工资现状
2009年美国全国工资统计结果要等到2010年5月份发布，本文只得采用2008年的统计数据。2008年，美国共有135,185,230名就业人员，平均年工作时间为2080小时，平均年工资42270。美国工资按照工种分共分22大类800个职业。工资最高的5个职业是（从高到低）：外科医生206770，麻醉师197570，牙医194930，妇产科医生192780，整形外科医生190420。企业老总的工资是160440排第10位。中国读者都认为律师收入最高，其实律师的平均工资只有124750排第16位。飞行员为119750排第19位，法官、治安官为100450排第35位，警察局长为76820排第104位，普通警官为52810排第273位。
在教育系统中，工资最高的是健康学教授102000，接下来是法律教授101170，助教工资最低为23560美元，学前教育老师为26610，小学老师为52240，初中老师为52570，高中老师为54390。
2008年，美国工资最低的5个职业是（从低到高）：餐馆上菜工17400，厨师17620，饭馆洗碟工17750，餐厅酒吧配餐工18140，理发师18300。
在企业中，高管平均工资100310，其中总裁160440，总经理107970，其他经理94720。
2008年，美国所有800个职业中的最大差距是外科医生和餐馆服务员之间的工资差，最高工资比最低工资高出11倍。
六、美国公务员工资与全国工资水平比较
由于美国法律规定公务员工资不得高于私企，所以，公务员工资标准的制定参照以往的私企标准，从程序上就决定了公务员工资低于私企，因为私企工资在先，公务员工资在后，公务员工资总是“马后炮”，公务员工资标准比私企落后1—2年。
&&&2008年，美国公务员的封顶工资是191300，而这一年外科医生的工资是206770；公务员的最低工资是17046，而这一年餐馆上菜工的工资为17400，数据显示，美国公务员的最高工资和最低工资都低于私企。2008年，美国政府公务员的工资在全国平均工资42270附近的是8—9级，在15个级别里属中上，美国公务员队伍级别是金字塔形，也就说，大多数公务员领取的薪水低于全国平均水平，这与法律规定的公务员工资不得超过私企相符。虽然这年白宫的平均工资为74082，比全国平均工资高出75%，而在全国公务员队伍里领取这一高工资的人数少得可以忽略不计，对全国公务员平均工资影响甚微。
我们还可以从日美国劳工部长、预算局长和人事局长联合签署的给国会的《公务员工资补偿报告》中了解美国公务员和私企工资的差距。这份报告提出了给公务员工资补偿的原则：“只有在美国某一地区公务员工资低于私企职工工资5%以上的情况下，公务员的工资才可得到补偿。”
并特别强调，补偿标准为工资的3.52-4.20%。公务员工资低于私企5%以上才给予补偿，而且补偿额却低于5%，也就是说，公务员工资补偿后的标准仍低于私企。
由于公务员工资低于私企，私企工资增幅大，公务员工资增幅小，这就使公务员工资与私企的差距越拉越大。美国审计总暑在给国会的审计报告中也证实了这种现象的存在。该报告称，政府公务员平均工资与私企工资的差距越拉越大，该报告引用大量的调查统计数据，论述了美国公务员工资的基本情况。比如，1990年，私企的工资比上一年涨了6.4%，而政府公务员工资的涨幅只有3.6%，每年都是公务员工资的涨幅低于私企，因此，差距越拉越大。
该报告通过对全国60个大城市的数据分析，得出的结论是，私企在90%的时间里的工资要比公务员高，有时甚至高出一倍多，平均高出10%左右。在底特律、旧金山、洛杉矶、纽华克、波士顿、纽约等地区尤为突出。在波士顿，联邦政府的飞机机械师的工资比私企校车司机低很多。在阿拉米达空军基地，电子技术员的工资要比当地私企同类工种的职工每小时低5美元。
从美国政府每年招募公务员的情况看，公务员绝对不是美国人的首选职业。美国联邦审计总暑曾在几所大学进行调查，发现学生们几乎都对公务员职业没什么兴趣，在64个被调查的学生中，只有2个表示毕业后可以考虑应聘公务员。
2005年，美国针对公务员工资进行了一次调查，调查结果是：大多数公务员认为政府的待遇最差，在由私企转入政府部门的公务员中，32%的人认为工资比以前低，34%的人认为与以前持平，只有33%的人认为比以前高。
七、美国公务员工资制度精要及启示
美国公务员工资制度的建立，实质上还是由市场决定的，各种有关工资的法律制度是根据市场变化产生的。美国总统、州长、议员等公务员职务还有人去干，这说明他们接受那样的工资标准，因为没人强迫他们去当公务员，所以，现实中几乎听不到公务员抱怨自己的工资低。这好比体育比赛，运动员参加比赛就要遵守早已制定好的比赛规则，不能到了比赛场上，说规则对自己不利，要修改。
美国公务员工资虽然比私企低，但公务员的好处私企职工是无法比拟的，如名声好听、可以建立起人脉关系、假期多、工作清闲、压力小、比较稳定、失业几率小等。
人类组织发展规律告诉我们，一个人在一个新岗位上效率最高的时期就是任职半年到2年，超过3年就成了“老油条”，就会出现怠工现象。公务员工资过高不利于人才流动，公务员为了高薪水、高福利死赖在职位上不走，不求有功，但求无过，当一天和尚，撞一天钟，那就成了人民养的废物。一个单位要想保持旺盛的活力，必须让职员流动起来，有进有出，对行政管理机构来说，每年应保持25-30%的人员进出。西方国家一些部门都有规定，任何人在一个职位上不得超过4年。
美国之所以要规定公务员工资不得超过私企，是因为公务员干的是服务性的工作，不是社会财富的直接创造者，如果工资过高，必然会引起人民的不满情绪，影响社会和谐。
总之，通过对美国公务员法律和有关数据研究分析，美国公务员工资制度的特点可以总结如下：
1．公务员工资标准通过法律规定，公务员无权自己给自己涨工资，必须经过人民的代表机构批准。
2．公务员工资标准参照私企，且不得高于同类地区私企同等职别职工工资。
3．公务员工资每年的微调增幅不得超过工资成本指数，公务员工资的涨幅必须小于私企。
4．公务员的任何工资变动必须报人民的代表机构批准，并进行公示，公示在先，加薪在后。
5．所有公务员的工资必须透明，并且保证任何公民随时可以查阅公务员的工资标准。
6．公务员工资标准要符合市场经济规律，不能把工资定得过高，否则就会出现几千人、几万人挣抢一个公务员职位的现象，这违背市场经济规律。
7．公务员工资不高于私企，有利于政府公务员队伍的人员流动，保持政府工作的高效率和高质量。
公务员工资的高低不能由公务员自己评价，自己评价永远觉得低，因为他没有选择正确的参照物，就像房地产开发商永远说房价不高一样。
公务员工资标准的参照物有3个，一个是人均GDP，就是国家经济发展状况；另一个是全国平均工资；还有一个是全国最低保障工资。美国人均工资一直是人均GDP的89%左右，公务员工资不得超过人均工资。美国的最低保障工资大致是人均GDP的32%左右（是发达资本主义国家里最低的），总统工资是人均GDP的8.4
倍，副总统的工资是人均GDP的4.7倍，最高级别部长的工资是人均GDP的4.0倍，州长工资一般是人均GDP的2.6
倍，县长工资是人均GDP的1.7倍。
2008年，中国人均GDP是3259（世界货币基金组织数据，中国世界排名104位），如果有人提出让社会主义中国的工资与资本主义美国接轨的话，那中国的工资应该是这样的：
&&&中国国土上所有就业人员的人均工资应是00（19802元），公务员平均工资应低于元），全国最低保障工资应是43（7121元，任何地区、任何职业不得低于此标准），国家主席工资是=2元），国家副主席、人大委员长、最高法院院长工资应是=1元），省长工资应是=元），县市长工资是=元）。这才叫接轨！需要说明的是，这都是税前工资。
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