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对暂予监外执行罪犯加强监管之管见
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09:53:48 作者:杨合合 来源:略阳县人民检察院暂予监外执行是指本应在监狱或者其他执行机关内执行的罪犯，由于某种法定的特殊情形，而将其暂时放在监外，由其居住地的公安机关
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09:53:48 作者:杨合合 来源:略阳县人民检察院
暂予监外执行是指本应在监狱或者其他执行机关内执行的罪犯，由于某种法定的特殊情形，而将其暂时放在监外，由其居住地的公安机关负责执行判处刑罚的一种执行制度。适用暂予监外执行本是司法文明的体现，但如果适用不当，就会大大消减该制度的严肃性，引起人们对公平和正义的怀疑。因此,本人就暂予监外执行罪犯如何加强监督管理工作进行粗浅探讨。
一、当前暂予监外执行的现状
《中华人民共和国刑事诉讼法》第214条规定了可对判处有期徒刑或者拘役的罪犯暂予监外执行的情形：一是有严重疾病需要保外就医的；二是怀孕或者哺乳自己婴儿的妇女；三是对于生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的罪犯。但是法律没有明确规定暂予监外执行的审批机关，国家立法机关也没有出台相应配套的审批程序规定，出现了法律的盲区。由于“无法可依”，造成了司法机关的执法的不统一。
司法实践中获准暂予监外执行有三种方式,一是监狱部门根据监狱法的规定，将符合条件的罪犯报省级监狱管理机关审批暂予监外执行。二是公安机关根据公安部门执行刑事诉讼法的规定，将符合条件的罪犯报经县级以上公安机关批准暂予监外执行。三是人民法院根据最高人民法院执行刑事诉讼法的解释自行决定对符合条件的罪犯暂予监外执行。虽然以上部门在决定对罪犯暂予监外执行时都要求通报同级人民检察院接受监督，但在执法实践中，由于审批的机关和依据的标准均不相同，客观上造成检察机关的监督无从下手，无法监督或者监督工作流于形式。当前，检察机关只能依据最高人民检察院刑事诉讼规则的规定，对审批暂予监外执行机关的违规违法行为提出纠正意见，若被监督机关不予采纳，检察机关的监督往往无法继续进行。
二、暂予监外执行中暴露的问题
对暂予监外执行罪犯的监管工作有待于进一步加强，有关暂予监外执行工作的法律法规亟待完善，这是司法界众望所盼，司法实践中暂予监外执行主要有以下缺陷。一是交接漏洞多。1990年司法部、高检院、公安部联合下发的关于《罪犯保外就医执行办法》第10条规定：保外就医罪犯由取保人领回当地公安机关报到。保外就医罪犯在规定时间内不报到的，公安机关应及时通知其所在的监狱、少管所，由劳改机关负责寻找。我国《刑事诉讼法》第214条5款规定：对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格依法监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助监督。而在实践中，有的取保人没有将暂予监外执行罪犯领回其住所地公安机关报到，待原执行机关将罪犯监内服刑改造情况通知住所地公安机关时，公安机关才发现该罪犯并没有报到。这就在客观上造成了暂予监外执行罪犯一迈出监管机关的大门，便处于脱管、失控状态。二是监管责任不明确。个别基层公安机关对做好这项工作的重要性认识不足，客观上警力不足，重视侦破现行刑事案件，对暂予监外执行罪犯管理不愿接手或不愿履行相应的职责。当检察机关对公安机关监督管理工作进行检查监督时，发现罪犯或早已外出经商，或迁移户口，或因病死亡，公安机关并没掌握其行踪。个别还认为，检察机关无事生非，自讨没趣。三是事后监督弊病多。《刑事诉讼法》224条规定：人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执法机关纠正。《刑事诉讼法》215条规定：批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后,应当立即对该决定进行重新核查。我们称之为“事后监督”，“事后监督”弊病多，仅以保外就医为例，一些劳改单位侧重抓经济效益，为减轻负担，把一些不符合暂予监外执行条件的老、弱、病、残犯人保外就医，究其原因，有的是因为无法承担患病犯人的医疗费用，将他们推向社会，还有的由于监管干警徇私舞弊、贪赃枉法，与罪犯家属、医务人员串通一气，开具假鉴定、伪造有关证明材料，致使一些罪犯非法保外就医，逃避惩罚，有的继续作案，社会影响极坏。在审批环节上，上级审批机关只凭单位报送材料审批，出现错误在所难免。这样，当人民检察院发现已被保外就医的罪犯不符合保外就医条件，或者严重违反相关保外就医规定的，再采取措施为时已晚，一般通过非法保外就医出狱的罪犯一旦回到社会，常常是“石沉大海”，更谈不上监督管理和查处犯罪了。
三、加强暂予监外执行监管的建议
针对上述存在的问题，建议一是堵塞交接漏洞，根据《中华人民共和国刑诉法》第55条对取保候审中保证人的规定，保证人发现被取保人违反暂予监外执行有关规定不报告的，可以对保证人处以一定数额的罚款。构成犯罪的，依法追究保证人的刑事责任。同时，应当规定由保证人和被取保人住所地公安机关一起到执行机关，在移交相关资料及手续后，由住所地公安机关和保证人一起将取保人从执行机关带回其住所地。二是明确监管责任。建议公安机关要明确责任，把责任落实到具体的管片民警身上，执行地的上级公安机关应切实把暂予监外执行罪犯列为重点人口依法进行管理，防止漏管和失控。暂予监外执行罪犯在指定的医院接受治疗，罪犯确因治疗或护理需要转院或离开居住区域的，必须由负责监督考察的上级机关批准,发给其准行证，载明原因及所去地点，对没获批准擅自离开住所的，要追究其责任。建议规定对被批准外出的罪犯，必须到指定地点公安机关报到，由当地公安机关代为管理监督。建议在《刑法》条款中增设“失职致使暂予监外执行罪犯脱管罪”,增强法律对严重不负责任，造成严重后果的司法工作人员的约束力。三是将法律监督关前移。建议劳改单位或看守所在提请罪犯保外就医将人犯送指定医院检查时，要邀请检察机关派驻检察人员参加，临场监督。在报送主管部门审批之前，应将病情鉴定、罪犯保外就医意见书、审批表、劳改机关及公安机关意见等全部材料，送交对该看守所担负检察任务的人民检察院或派驻检察机构征求意见。人民检察院接到材料后应该认真审查，在规定的时间内做出同意或不同意保外就医的书面意见,连同原材料退给提请的看守所。对检察机关同意保外就医的，看守所报送主管机关审批，审批后，将审批原件送检察机关备案。对检察机关不同意保外就医的，看守所有异议的，可申请复议；如检察机关仍不同意的可连同检察机关的意见一并报送上级主管部门决定。这样才符合分工负责，相互配合，相互制约，各尽其职，各负其责的基本原则，以达到维护法律的尊严，真正做到公平正义。
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【期刊名称】
浅议我国暂予监外执行制度的完善
【作者】 ，【作者单位】 ，
【中文关键词】 ，，，
【文章编码】 CN53-1143/D（-06【期刊年份】
【期号】 3【页码】 81
暂予监外执行制度是刑罚变更执行的重要法律制度之一，体现了行刑的人道主义和行刑方式的灵活性，有利于对罪犯的教育、感化和改造，然而这项有着良好初衷的制度，在执行中日益暴露出种种问题，需要对其进行改革和完善。
【全文】【】 &&&&
　　根据《》和《》有关规定，所谓暂予监外执行，是指被判处有期徒刑、拘役的罪犯，如果患有严重疾病需要保外就医，或者是怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女，或者生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的，依照法定程序审批后可以不在监狱等刑罚执行场所关押服刑，而放在社会上由公安机关执行并监督管理的刑罚执行方式。它是刑罚变更执行的重要法律制度之一，体现了立法者重视保障人权的良好初衷，然而，这一项有着良好初衷的制度，在执行中却乏善可陈，甚至饱受诟病，有必要对其进行改革和完善。
　　一、暂予监外执行制度设置的初衷
　　暂予监外执行制度设置的初衷，就是立法者在设置这一制度时的出发点和良好愿望以及所考虑的各方面因素。立法者确立这一制度的理由可以概括为如下几个方面：
　　第一，行刑的人道性。刑罚的人道性是指刑罚的设置与适用都应当与人的本性相符合，其基本指导思想就是要把犯罪人当作人来看待。在创制和执行刑罚方面，考虑人道性是联合国有关国际公约的明确规定。在交付收监执行前或关押执行刑罚的过程中，罪犯难免会罹患重大疾病，也不能排除女犯有怀孕的可能，而监管场所医疗护理条件相对较差，当其因此而无法继续关押服刑时，如果不让其出监接受救治，显然是野蛮残酷的，与人道主义相悖。对患有严重疾病需要保外就医的罪犯，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的罪犯，生活不能自理的罪犯适用暂予监外执行，体现了“行刑权让渡于生命权、健康权”的现代法治理念和刑罚的感化功能，唤起罪犯对执行刑罚的认同感和积极性，待罪犯恢复受刑能力时，能够更好地接受教育改造，从而实现刑罚的特殊预防目的。
　　第二，行刑方式的灵活性。对被判处监禁刑的罪犯，本应关押执行刑罚而代之以非监禁的方式执行，在坚持刑罚的强制性、严厉性的前提下，承认刑罚执行过程的客观性、复杂性和渐进性，通过居住地公安机关的严格监督管理，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督，达到对监外罪犯进行教育改造，实现刑罚目的报应与特殊预防的辩证统一，在确保不致危害社会的前提下体现原则性与灵活性相结合，有利于对罪犯的教育、感化、挽救。而且，以监外替代监内执行刑罚，将一部分不致再危害社会且需要就医、待产、哺乳及特殊护理的罪犯放到监外，在监管场所人满为患的情况下，有利于减轻监管压力，节约有限的司法资源。
　　第三，专门机关与群众路线相结合的政策性。我国一贯坚持的专门机关与群众路线相结合的刑事政策，是在同犯罪分子作斗争的长期司法实践中形成的经验总结，而且已经被实践反复证明是行之有效的。因法定情形而被暂予监外执行的罪犯，虽然没有被关押执行刑罚，但通过执行机关的严格管理监督和基层组织或者罪犯的原所在单位的协助监督，贯彻专门机关与群众路线相结合的刑事政策，在体现司法人文关怀的同时，可以确保被暂予监外执行的罪犯不致危害社会，并能够实现关押执行刑罚所要追求的教育改造功能。
　　二、暂予监外执行制度执行中存在的问题及其原因
　　设置暂予监外执行制度的初衷应该是毫无疑义的，但近年来这一制度在执行中暴露出的问题也不容忽视。日新华社报道，曾震惊全国的广东省电白高考舞弊案主犯、电白县教育局原局长陈建明被判有期徒刑8年，却以“肝炎”为名逍遥法外长达8年。同年，5月20日新华社报道，云南省西双版纳傣族自治州中级法院刑事审判第一庭审判员肖清秀，2007年5月在审理罪犯张某毒品案件时，其收受张某家属2000元的贿赂，对不符合条件的罪犯张某，非法办理了暂予监外执行。张某在监外执行期间又因贩卖毒品被警方逮捕。[1]暂予监外执行制度在执行中的问题主要表现在：
　　首先，不符合条件的罪犯被适用暂予监外执行。根据《》及相关司法解释，适用暂予监外执行有三种情形：一是有严重疾病需要保外就医的；二是怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；三是生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的罪犯。在司法实践中，适用暂予监外执行最多的情形是保外就医。目前，各地监狱、看守所办理保外就医依据的是1990年司法部、最高人民检察院、公安部联合制定的《》，其附件《罪犯保外就医疾病伤残范围》规定了可以办理保外就医的30种疾病名录。但是，有的地方法院以最高人民法院没有参加该办法的联合发文，该办法不适用于法院为由，将一些不符合保外就医条件的罪犯暂予监外执行。从实践看，各地普遍存在将患乙肝、一般性肺结核病、腰间盘突出、严重贫血等不属于需要保外就医的疾病的罪犯决定暂予监外执行。此外，一些劳改单位侧重抓经济效益，为减轻经济负担及监管压力，把一些不符合暂予监外执行条件的老、弱、病、残犯人保外就医。
　　其次，暂予监外执行的情形消失后未及时收监。暂予监外执行仅仅是行刑方式的变更，并不改变罪犯的身份，而且都是暂时的，不具有永久性，随时可能恢复收监执行剩余刑罚，正如《》第条所规定，“暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监”。因此，行刑方式变更的暂时性，是暂予监外执行制度最显著的特征。但实践中未及时收监的情形时有存在：保外就医的罪犯疾病痊愈或者病情基本好转的，因怀孕或者正在哺乳自己婴儿而被暂予监外执行的罪犯终止妊娠或婴儿已满一周岁的，因生活不能自理而被暂予监外执行的罪犯已恢复生活自理能力的，以及罪犯有违背暂予监外执行有关规定的严重违法行为，等等，执行机关未通知监狱或看守所收监，或虽有通知但监狱或看守所未及时对罪犯恢复收监执行刑罚，导致罪犯长期滞留监外，得不到应有的教育和改造。
　　再次，违法续保致判决成为一纸空文。关于暂予监外执行，尤其是保外就医的期限及续保手续，《》没有明确规定，主要是考虑到罪犯病种、病情复杂性等多种因素，法律不便规定一个救治或恢复自理能力的期限。《》第条规定，对于实行保外就医的罪犯，根据罪犯病情，可以一次批准决定保外就医时间半年至一年。期满前，监狱等刑罚执行机关应当派干警实地考察或者发函调查。保外就医罪犯病情经县级以上医院证明尚未好转的，由监狱等刑罚执行机关提出意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准，办理延长保外就医期限手续，每次可以延长半年至一年。据此规定，罪犯想要续保比较容易，到县级以上医院开一个病情尚未好转的证明即可，因此实践中罪犯为逃避刑罚多次续保的现象屡有发生，有的为谋求续保无故不治疗或消极治疗，故意拖延监外滞留时间，直到刑期届满，严重损害了暂予监外执行制度的严肃性。
　　最后，罪犯脱管、漏管现象频发。《》第条第6款规定：“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。”但实践中，一是部门之间交接不到位，导致见人不见档、见档不见人，甚至人档都不见的情况，监督管理无法进行；二是作为暂予监外执行的直接负责单位的派出所对这些罪犯一般都疏于管理或干脆不予管理，致使暂予监外执行的罪犯完全处于脱管、失控状态，暂予监外执行无异于刑满释放；三是负有协助监督的基层组织和罪犯原所在单位对罪犯放任自流，保证人又很少过问，社会力量参与少，帮教往往流于形式。
　　综上所述，暂予监外执行制度在实践中暴露出的种种问题，违背了立法者设置这一制度的良好初衷，有必要反思其原因：
　　1．监外期间计人执行刑期。根据有关规定，被暂予监外执行的罪犯在监外执行的时间计人执行刑期。如《》第条规定，暂予监外执行的情形消失后，刑期未满的，负责执行的公安机关应当及时通知监狱收监；刑期届满的，由原关押监狱办理释放手续。这意味着，暂予监外执行在执行效力上等同于监内关押服刑，因此能够被暂予监外执行就等于不用被关押在监内执行刑罚，实际上缩短了监内关押服刑的时间，无异于通过医院的一纸证明便取得缓刑、减刑、假释的法律后果（甚至比缓刑、减刑、假释更为优越。根据《》和《》的有关规定，缓刑、减刑、假释在适用条件、最低服刑期限、考验期以及决定程序、监督程序等方面都有严格限制），进而达到逃避监禁服刑的目的。这一法律后果对罪犯及其家属诱惑太大，一些罪犯家属不管罪犯有病无病或病重病轻，总是尝试通过各种手段寻找、拉近与司法、鉴定等公职人员的关系，以求得暂予监外执行的开启或延续，办理保外就医后又无故不就医或以自伤、自残、欺骗等手段故意拖延保外就医时间，直至刑期届满。因而，在一定程度上说，监外执行的时间计入执行刑期是暂予监外执行制度出现诸多问题的根源。
　　2．立法规定本身有缺陷。暂予监外执行制度在执行中存在诸多问题，与立法的不完善有直接关系：一是条文散乱且互有冲突。有关暂予监外执行的规定散见于《》、《》以及相关的司法解释中，不但缺乏系统性，而且这些法律和司法解释，由于颁布时间、制定机关等不同，条文之间存在冲突，各家执行的标准不统一。如，对于被判无期徒刑的罪犯，《》规定可以适用暂予监外执行，而《》则未将其列为适用对象；有的法院以最高人民法院未参与制定《》为由拒绝执行该办法。二是适用条件不明确。“严重疾病”的范围，即哪些疾病属于“严重疾病”；如何认定“生活不能自理”，有无客观标准；如何认定“生活不能自理”的罪犯，适用暂予监外执行不致危害社会，等等，法律均未作明确规定，给执法者留有较大的自由裁量的空间，难以避免徇私舞弊、权力寻租现象。三是收监执行的情形有疏漏。关于收监执行的情形，《》和《》均规定为：“暂予监外执行的情形消失”，[2]即当初批准或决定对罪犯暂予监外执行的理由不复存在，或者事实上根本就不存在，并没有列明哪些具体情形。如此规定不但过于抽象，缺乏操作性，而且没有穷尽或基本穷尽实践中出现的明显违背暂予监外执行宗旨的情形，各机关制定的司法解释、规定又不统一，给收监执行带来不便。四是法律没有规定暂予监外执行的基本期限，延长期限的次数没有限制，为罪犯消极治疗、无限期续保大开方便之门。
　　3．程序设计存在缺陷。一是有权批准或决定暂予监外执行的机关分散多头。作为规范刑事程序的基本法，《》对有权批准或决定暂予监外执行的机关竟没有明确规定，恰好为各部门分权割踞提供了可能，事实上公检法司各部门，除检察机关坚守检察监督的职责外，其他三家均分别在各自制定发布的司法解释或规定中明确了自己的批准或决定权。如，《最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第353条规定人民法院有权决定暂予监外执行，而且不限哪一级人民法院；《
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