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标&&&&题：
关于农村城镇化进程中的软规划不容忽视的建议
建议内容：
&&&&从中国的历史与发展的未来考量，加速农村城镇化是一个不可逆转的必然趋势。苏州市的城乡一体化又走在全国的前列。日开始实施的《城乡规划法》取代了原有的《城市规划法》，强调城乡规划综合调控的地位和作用。强调城乡统筹、区域统筹，确立了先规划后建设的原则。实践中城乡规划的重要性、复杂性和艰巨性日益凸显，新实施的城乡规划法为新时期城乡规划提供了法律依据，但是实践中很多具体问题尚需要进一步研究并予以规范。这将有助于规范农村城镇规划管理工作，有助于以《城乡规划法》为主要依据推进城镇化进程中的依法规划；有助于提高农村城镇规划依法规划意识，严格依法行政；也有助于保障农业生产、农村发展和农民的切身利益；有助于社会主义新农村建设和构建和谐社会。 &&&&农村城镇化进程中的依法规划问题，学界也进行了广泛的研究。但是，不论法治实践还是理论界在农村城镇化进程中依法规划的问题上都存在一个偏向或者误区，即将依法规划基本上定位为对城镇规模、城镇结构、城镇选址等规划上，这些规划笔者将其统称为硬规划，而忽视了社区构造、文化素养和法律素养提升、立式文化传承等无形规划的内容，这些无形规划我们统称为软规划。在越来越强调社会发展软实力的今天，农村城镇化进程中的软规划建设应当引起各级政府的高度关注。 &&&&一、目前农村城镇化进程中软规划的缺失 &&&&农村城镇化进程中的依法规划是指用法律手段对农村城镇化进程中的有关客体及其关系形式进行规范和调整，使整个规划按照法律的实体内容和程序内容进行运作的过程。应当说农村城镇化进程中的依法规划本来应当由两个方面的环节构成，一个是对规划进行调控的手段，另一个是规划本身所具有的内容，当然，这些内容也应当成为法律规范的规制对象。在较长时期内学界在认识这个问题的时候强调了前者而忽视了后者，即是说普遍认为农村城镇化进程中的规划应当用法律手段进行调整，至于调整所涉及的具体内容却缺乏深入研究。毫无疑问，城镇化进程遇到的首要问题是有关的地理要素和物质要素，如规划设计的区域、规划设计的土地、规划设计的街区、乃至于规划设计的的房屋造型等等。上列要素是相对客观的、具有一定外形的，具体地讲是可以看得见摸得着的。由于它们有这样的客观属性，因此，依法规划就必然会涉及这些内容。但是，就社会整体发展而言，这些客观的物质要件只是依法规划的一个方面的内容，就是我们上列所提到的硬规划，这个硬规划还远远不能取代依法规划内容的全部。换言之，相关的软件同样是规划内容的基本构成部分，这些软件主要是人文要素或者其他精神、意识范畴的东西，它们是无形的，但在社会发展中的作用却是巨大的。 &&&&第一，从我国规划立法的角度分析。规划立法是依法规划的前提和基础，有关农村城镇化规划的立法决定着依法规划的内容、规划的范围及其侧重点。我国目前有关规划的法律、法规以及规章的制定，几乎都是从硬规划的角度出发进行立法，可以说在立法的时候并没有考虑有关农村城镇化进程中涉及制度因素、文化因素、历史因素等的软规划。以《城乡规划法》为例，该法第17条规定了城镇规划的内容：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。”此条规定可以说具有很强的代表性，反映了我们现阶段以硬件规划为规划立法出发点的立法思路。在这样的立法思路之下，软规划几乎完全被排除在规划立法的视野之外。法律层面的立法尚且如此，作为下位法的法规、规章等就更不必说。《城乡规划法》颁布之后，很多地方出台了相应的地方性法规，但都没有把软规划纳入调整范围。 &&&&第二，从规划执法的角度考察。尽管目前的规划立法在城镇软规划方面有所欠缺，但是行政机关完全可以在规划执法过程中对这种欠缺进行某些调整，从而在很大程度上扭转软规划缺失问题。然而，无论是规划许可还是规划监督、规划处罚，不但继续延续了漠视软规划的思路，甚至进一步强化了这一思路。譬如，《城乡规划法》在强调基础设施、公用设施规划的同时，也提出城乡规划要确保历史文化遗产的保护，而近年来，各地历史文化遗产却遭到不同程度的破坏。究其原因，一方面与一些地方政府和开发商等片面追求经济利益有关，另一方面，也与行政机关在规划执法中漠视城镇软规划、对破坏历史文化遗产行为的处罚执法不严有关。事实上，目前的规划执法仍然停留在以拆除违章建筑为主要任务的初级阶段，如某规划局在其网站上公开了规划执法监察大队职责，包括：依法查处城市规划区内违反城市规划法律、法规、规章规定的建设行为；负责对建设工程的批后管理；参与批建项目的验线、验基及竣工验收工作；负责管线工程的批后管理；完成局机关交办的其它工作。 &&&&第三，从规划实施的个案分析。规划执法是与规划立法相对应而言的，执法行为本身是一个行为过程或者行为体系，而在实践中规划的落实往往是通过相关的个案体现出来的，例如某一个县城的规划、某一个乡镇的规划、某一个街区的规划、某一个社区的规划等等。作为抽象的规划执法没有对相关的软件予以考虑，那么在规划实施的个案中相关的社会主体是否给这些软件予以重视了呢？回答是否定的，无论有关的监督机构还是相关的社会主体，例如城镇化过程中的居民、利害关系人等，他们对依法规划的理解也大多以硬件为基点乃至于归属。例如，近年来全国各地出现了一些典型的钉子户，他们所要求的就是相关的物质利益，而不是为了捍卫文化权利而成为钉子户的。当然，这些个案由于涉及的主要是社会主体，他们还不是依法规划的直接要素，但从他们的行为能够折射出依法规划中软规划的缺失。 &&&&二、农村城镇化依法规划中软规划的内涵 &&&&农村城镇化进程中依法规划中的软规划与硬规划是两个相互连接的规划板块，它们两个都应当成为城乡规划法的调整对象，都应当具有相应的法律属性，从这个角度来看依法规划不论涉及什么性质的东西它都应当是刚性的，易言之，只要规划设计的内容要受法律规范的调整，它们都应当是硬规划，然而，在哲学范畴来讲，即使法律范畴内的东西，即使都具有强制色彩的东西，还是可以作出硬与软的区分的。如上所述，城市规划中的硬规划是具有明显物质属性并相对客观的那些规划，这是从规划内容上来理解的，而规划中的非物质要素和一些相对主观的东西的规划就是软规划。应当强调的是，这些软规划同样是法律范畴的东西，或者应当成为法律范畴的东西。我们知道，联合国教科文组织就有《保护非物质文化遗产公约》，其中的非物质就可以被理解成本文所讲的软规划的内容。这是我们理解农村城镇化进程中依法规划所涉及的软规划的认知前提。由此出发我们可以对软规划的内涵作出下列框定。 &&&&其一，新型社区构造的软规划。城市规划中是否应当包括社区及其构造的问题在理论界似乎并没有明确答案，但在笔者看来应当作出肯定的回答，或者说在城市规划中应当将新型社区构造作为基本内容。所谓新型社区构造是指在城镇规划中对有关的社区作出相应的规划。社区本是一个社会学概念，它是指：“居住在一定地域范围内人们社会生活的共同体”。从这个定义可以看出社区包括下列要素：一定的地域，一定的人群，一定的组织机构，一定的认同感。这些要素大部分都属于软件，现在的问题是我们要将这些存在于社会学中的概念转化为法律概念，用城乡规划法律予以规制和调整。从上列社区的概念可以看出社区是现代城镇中最为基本的单位，显然，它是人们参与社会生活和政治生活的主要场所，是一个可持续发展的多功能社会实体。软规划怎样对社区规划可以有下列思路，一是原则性地提出社区的概念和构建原则；二是规划立法中用专门章节或者条文对社区作出详细规定，包括社区规模、社区人口、社区联结方式和其他软要素；三是将上列两方面予以结合，既在总则部分强调重要性，又将有关内容予以细化。从城乡规划法律规定来看，第三种思路最可取，但考虑到我国还处在探索阶段，第一种思路和第二种思路都是可以选择的。 &&&&其二，城镇文化素养提升的软规划。任何城镇都应当是历史发展的产物，在历史过程中往往有自然要素和文化要素两个方面，而在农村城镇化过程中这两个方面的要素可能都会被规划立法所超越，尤其是在作为软要素的文化要素的规划中更容易被忽视。因为城镇规划中的自然要素，如水源、河道、道路、土地、自然保护区等是看得见摸得着的，而文化要素作为一种无形的东西是很容易被忽视的，从近年来农村城镇化的进程来看，一些城镇具有现代化的城镇结构，但是在文化软实力方面却往往有所滞后，事实上这已经成为城镇化过程中的“剪刀差”现象。基于此，我们认为城镇化过程中文化素养的提升必须纳入到依法规划中去，一方面，要将新的城镇作为一种文化现象，对其进行整体上的文化构型；另一方面，作为城镇居民的文化素养应当得到提升，对由农民转变为城镇居民的人群，要带动其生活方式、社会环境的“再适应”。我们知道，我国有社会主义核心价值体系的规划蓝图，但是，新城镇中人与人之间关系相对疏远，这非常不利于核心价值体系的形成。因此，对城镇居民文化素养的提升同样应当在城乡规划法中有所反应，例如进一步加大城镇基层社区建设力度，实现基层民主自治、社会管理治理的整体提升等。 &&&&其三，城镇工艺推广的软规划。近年来我国东南沿海的一些城市在城镇化过程中就有很多新的尝试，它们既迅速地实行城镇化，又赋予了新的城镇很多的功能，包括经济功能、文化功能、社会功能等。以浙江省为例，其就有很多新的城镇，例如海宁皮革城、义乌小商品城、永康五金城、绍兴轻纺城等。从一个侧面看，这些以工艺生产或者冠名的城镇可以被看作城镇化进程的产物或成果。当然，我们上面提到的这些城，突出经济属性，但在笔者看来它已具有一定的文化属性，即是说每一个这样的城都与一个特定的工艺联系在一起，这些工艺不是软要素又是什么呢？基于此，笔者认为在农村城镇化进程中有关工艺的推广应当和城镇化联动起来进行，在上面提到的浙江的一些新城镇城在规划过程中就突出了作为软要素的工艺，同样道理，将这些软要素反应在城镇规划立法中并无太大障碍。 &&&&其四，城镇人文精神传承的软规划。城镇化的前提或者原始素材是村庄、村社组织，我国的村庄和村社组织有几千年的历史，至少可以说它比城镇的历史要早许多许多年，这样便使许多原来的村庄或者村社组织本身就具有自己的人文精神。城镇化过程肯定是一个有进步意义的国家行为，而这个行为的结果对于原来生活于村庄或者村社的村民必然是有益处的，但我们在为他们提供经济益处的同时不能忘掉村庄所固有的人文精神。毫无疑问任何一个村庄都有独特精神，对此我们没有给予重视，若我们能对这种人文精神予以重视，就必然会在规划中不会有所疏忽。当然，城镇规划中这一部分软规划是一个难题，如何通过具体的规划促进城镇人文精神的传承，还需在实践中不断探索和创新。 &&&&三、农村城镇化依法规划中软规划的法律地位 &&&&城镇规划中的硬件和软件并不是同步发展的，即是说在城市规划的法治构建中有关软件的法律确定和有关硬件的法律确定并不是同时进行的。具体地讲，在有关城市规划法律的发展进程中，起初人们给予了硬件以重视并赋予它法律地位，至少从我国城乡规划的发展进程看是如此。然而，相关的软件并没有与硬件同时取得相应的法律地位，造成这种现象的原因是多方面的，既与人们对规划的认识有关，也与人们在整个社会精神中的社会需求有关。依照马斯洛的人类需求理论，人们最低层次的需求是物质需求，而文化需求是较高层次的需求，只有当最低层次的需求满足后才能追求更高层次的需求。很显然，农村城镇化进程也是一个由低级向高级，由初步认识向更高层次认识这么一个发展过程。这个过程必然会反映到城市规划的法治中来，这样我们就可以理解为什么有关硬规划相对完善，有关软规划相对缺失这样一个事实。但是，人们的精神需求与物质需求同样重要，精神文明与物质文明都是不可或缺的，从这个角度来讲，城市规划中软规划和硬规划应当具有同等重要的法律地位。而且目前的基本事实是这样的，硬规划相对比较成熟，软规划的重要性已经日益引起关注，但规制软规划的法律却寥寥。我们认为，我国农村城镇化进程走到今天，无论是从法治文明、城镇精神还是公众社会需求角度看，都要求在行政法律法规中赋予软规划相应的法律地位。 &&&&（一）从法治文明看软规划的不可缺失。城镇规划立法首先是一个法治问题，而法治是一个相对全面的概念。法律就其调整的对象而论，不仅仅调整有关物质范畴的东西，也在一定程度上调整精神范畴的东西。法治文明应当是一个使法治由低层向高层发展的文明，如果说低层法治或早期法治仅包涵一元要素的话，高层法治则包涵二元要素或者多元要素。例如，法律仅仅调整物质范畴的东西，这属于一元要素；法律调整物质范畴、精神文化范畴的东西，这属于二元要素。很显然，城镇规划立法若仅仅针对硬件而忽视软件，其本身还属于相对初级的立法。从世界范围内法治文明发展趋势看，法律越来越趋向于调整精神文化范畴的东西。从法治文明发展的趋向看，我国农村城镇化建设应当依法对有关精神文化领域作出规划。 &&&&（二）从城镇精神看软规划的不可缺失。城镇化的最终结果是要建设和完善一大批成功的宜居城市，而城市建设的核心则在于形成优秀的、有吸引力的城市精神，这既是城市软实力的体现，也是衡量城市发展水平的重要因素。用法国地理学家潘什梅尔的话来说，“城市既是一个景观、一片经济空间、一种人口密度；也是生活中心和劳动中心；更具体一点说，也可能是一种气氛、一种特征或者一个灵魂”。2010年上海世博会以“城市，让生活更美好”为主题，展示了各国在城市建设方面的最新理念，参展的多位外国馆馆长均表示，今后衡量城市发展水平的要素，居民的幸福度以及城市的凝聚力、吸引力和影响力等“软感受”，将远远超越GDP、人均收入等“硬数字”。我们知道，城镇精神的塑造不是一朝一夕可以完成，必须经过长期的规划和引导，从这个角度来说，我们在当前的农村城镇化进程中就要重视城镇精神的塑造和提升，站在未来城市的高度规划城镇精神文明建设。 &&&&（三）从公众的社会需求看软规划的不可缺失。农村城镇化进程的参与主体是加入城市化进程的农民，然而在农民市民化过程中，原来的农民、市民等社会公众实际上都广泛地参与其中，深受影响。在这个过程中，不同群体有着各自的社会需求。原来居住在城镇的市民群体需要面对从农民转化而来的新市民，他们需要从心理上接纳新的市民，进而与新市民群体在精神、文化上逐渐融合，形成新的城镇文化。从农民转化为市民的群体需要学习新的技能，在城镇就业谋生，转变思想观念和行为方式，树立体现城镇文明的法治意识、卫生意识、交通意识、生态意识、公共意识、城市人际关系意识等等，使思想跟上城市发展的步伐，适应城市生活的需要。上述转变都不是简单容易实现的，再加上我国目前在户籍制度、劳动就业制度、教育制度、住房制度等诸多方面存在的城乡二元结构安排，更加大了农民转化为市民的难度。行政机关在大力推进农村城镇化进程的同时，必须注意到公众的上述社会需求，在制度、文化等方面依法进行软规划，使得农村城镇化进程能够顺利推行。 &&&&四、农村城镇化依法规划中软规划的立法构想 立法的模式选择对于法治的健全是一个非常关键的问题，农村城镇化依法规划中的软规划的基本理论澄清以后就面临一个立法模式的选择问题。即是说，我们如何在规划立法中确立软规划。当然这个问题的前提是我们的城乡规划法和其他相关法规的立法状况。软规划必然要附着于规划法的总体框架和立法进路之内，可以说我国有关城乡规划法和相关法律本身存在诸多需要完善的地方，例如结构、调整对象、法律效力、能否设定制裁手段等，如果这些问题我们有新的思路，那么软规划的立法问题就很容易解决。笔者试结合我国有关规划立法的状况，对农村城镇化依法规划中软规划的立法作出如下构想。 &&&&之一，关于软规划的立法权分配。中央与地方的立法权分配问题是有关软规划立法需要考虑的一个重要问题。我国《立法法》对立法权分配进行了安排，规定全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，国务院根据宪法和法律制定行政法规。地方层面上，省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规，省级政府和较大的市的政府可以制定地方政府规章。按照《立法法》精神，软规划涉及全国范围农村城镇化建设，应当由中央层面制定统一的法律规范进行调整，可以在《城乡规划法》中加入软规划的内容，也可以在法律缺省的情况下先制定相应的行政法规，地方性法规和地方政府规章可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，对本地农村城镇化进程中的软规划进行具体安排。除此之外，实践中也有在个别地方先行立法试点，成功后再由中央层面进行立法的模式。笔者认为，无论选择哪种模式，中央层面的统一立法都是软规划立法所不可或缺的，而各地只应就本行政区域内的具体情况和特殊情况作出相应补充。 &&&&之二，关于软规划的立法体例。笔者这里所要讨论的关于软规划的立法体例，主要是有关立法机关立法与行政机关立法如何安排和协调。我国目前的立法体制被某些学者总结为“一元多级多体”，即以立法机关为主体，行政机关可以根据授权进行行政立法。那么，有关农村城镇化进程中依法规划的软规划事项应当由立法机关还是行政机关立法呢？我们认为，总体上应当由立法机关对软规划事项进行调整。一方面，我国的立法体例尽管承认行政机关的行政立法行为，但同时也对行政立法进行了诸多限制。究其原因，立法的当然主体仍然是立法机关，行政立法只是为了满足立法任务多样化、复杂化、技术化、专业化的需要而采用。从效力上看，以中央层面立法为例，立法机关所制定的法律在效力上要高于行政机关所制定的行政法规和行政规章。另一方面，有关农村城镇化进程中依法规划的硬规划事项已由《城乡规划法》等作出规定，那么软规划事项显然应当与硬规划一样由立法机关进行立法，否则有关软规划事项的法律规定在法律位次上就低于硬规划，这与软规划应当具有的地位不符。 &&&&之三，关于软规划的立法要件。针对农村城镇化进程中软规划的立法离不开相关立法要件的齐备：一是有明确的软规划主体。参照现有的城乡规划法律制度，国务院城乡规划主管部门负责全国的软规划管理工作，县级以上地方人民政府应当负责本行政区域内软规划的制定、实施和修改，县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当负责对软规划进行监督检查。二是有相应的软规划客体。各级人民政府制定的有关农村城镇化建设的软规划，应当指向城镇规划区内的社区构造、文化素养和法律素养提升、历史文化传承等的无形规划。三是有具体的权利义务内容。县级以上人民政府在制定、修改城镇软规划之前以及软规划方案报送审批之前，应当依法将城镇软规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。城镇软规划一旦通过审批，必须受到严格执行，任何人不得任意更改。不仅如此，违反依法通过的城镇软规划的，要承担相应法律责任。当然，上述有关软规划立法要件的构想还只是初步的，尤其是有关软规划的权利义务设定问题，还需继续探讨。 &&&&之四，关于软规划与硬规划的衔接。农村城镇化进程中的依法规划是一个整体，关于软规划与硬规划的划分主要是从规划对象的有形与无形角度考虑，同时也是为了进一步说明问题、解决软规划严重缺失的难题。我们认为，农村城镇化进程中依法规划的软规划与硬规划应当有所衔接。在具体的城乡规划立法中，软规划与硬规划不但可以同时规定于同一部法律法规，也应当具有同等的法律地位，同样受到立法机关、行政机关包括司法机关的重视。从深层次讲，软规划与硬规划之间有着相辅相成、相互促进的紧密联系，如有关历史文化遗迹保护的硬规划就有助于实现历史文化传承的软规划，反之，一些软规划的制定和实施也能在很大程度上推动硬规划的实现。
苏州市委办公室
A (解决、已经解决)
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&对市十四届人大四次会议第0037号建议的答复 尊敬的黄学贤代表： &&&&首先感谢您对农村规划工作的关注和关心。您在第十四届人大第四次会议提出《关于农村城镇化进程中的软规划不容忽视的建议》（以下称“建议”），市委办公室高度重视，市委副秘书长、市委办公室主任程华国同志专门作出批示，要求我办协商相关部门认真学习，努力在今后工作中采纳吸收。按照程秘书长的指示精神，我办与市委农办、市发改委、市规划局等部门共同研究落实建议方案。工作中，我们积极加强沟通联系，广泛开展调查研究，多方听取有关部门意见，就落实建议有关问题形成了一致意见，现答复如下。 &&&&一、“软规划”思想对于加快农村城镇化具有十分重要意义 &&&&您提出，在农村城镇化进程中不仅要重视城镇规模、城镇结构、城镇选址等硬规划问题，还要重视“软规划”问题，强调软规划与硬规划是两个相互连接的板块，并提出了“软规划”的概念内涵：一是新型社区构造的软规划，强调在城市规划中应当将新型社区构造作为基本内容，其中包含社区的概念和构建原则，涉及社区规模、人口、社区联结方式和其他软要素等；二是城镇文化素养的软规划，一方面要将新的城镇作为一种文化现象，对其进行整体上的文化构造，另一方面要提升城镇居民的文化素养，对由农民转变为城镇居民的人群，要带动其生活方式、社会环境的再适应；三是城镇工艺推广的软规划，即在城镇化的过程中，对一些新的城镇赋予新的功能，如经济功能、文化功能、社会功能等；四是城镇人文精神传承的软规划，在城镇化过程中，对本地因有的人文精神进行传承和发扬。以上“软规划”概念和内涵，很有见地，富有创意，为我们在城乡一体化改革发展工作中，进一步加强文化传承、社区建设和社会管理等方面工作拓宽了思路、创新了理念，对于促进经济社会全面协调可持续发展具有重要意义，值得认真学习和借鉴吸收。 &&&&二、苏州推进“软规划”工作取得的主要进展 &&&&尽管苏州在规划中没有专门提出“软规划”概念，但在实践中，对于“软规划”概念中提到的内涵和内容，苏州市委市政府始终高度重视，超前谋划，综合考虑，同步推进。 &&&&一是在目标上科学定位。苏州是一个历史文化名城，文化底蕴浓厚，市委市政府历来高度重视对优秀传统文化的保护和传承，明确提出了苏州发展的目标定位，即“文化名城、高新基地、宜居城市、江南水乡”，也就是将苏州建设成为传统文化和现代文化相结合的文化名城、现代服务产业和文化创意产业相结合的高新基地、宜居天堂和创业天堂相结合的宜居城市、传统水乡和现代绿都相结合的江南水乡。省委常委、市委蒋宏坤书记在市委十届十次全会上又明确提出了“三区三城”的目标定位，即“把苏州建设成为科学发展的样板区、开放创新的先行区、城乡一体的示范区，成为以现代经济为特征的高端产业城市、生态环境优美的最佳宜居城市、历史文化与现代文明相融的文化旅游城市”。“三区三城”是苏州结合自身发展实际对基本现代化的形象描绘，是对苏州未来发展的高点定位。 &&&&二是在规划上明确导向。苏州市委十届十三次全会通过了《中共苏州市委关于制定苏州市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出了“把握‘十二五’发展指导思想和目标要求，建设科学发展的样板区；实施创新引领和开放提升战略，建设开放创新的先行区；着眼于提高现代化水平，建设城乡一体的示范区；调整优化经济结构，建设以现代经济为特征的高端产业城市；发挥文化旅游资源优势，建设历史文化与现代文明相融的文化旅游城市；提高人民群众生活质量和水平，建设生态环境优美的最佳宜居城市”。在苏州市总体规划框架下，积极制定农村镇村布局规划、生产力布局规划、水系规划、基础设施规划、生态环境规划等，努力使城镇更像城镇、农村更像农村、园区更像园区，既保持农村鱼米之乡优美的田园风光、又呈现先进和谐的现代文明。 &&&&三是在政策上充分体现。近年来，市委市政府积极制定相关政策文件，先后出台《苏州市建设社会主义新农村行动计划》、《关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见》、《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见要求》、《苏州市城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》、《关于进一步加强农村社区服务中心建设的意见》、《关于进一步加快推进城乡和谐社区建设的若干意见》、《关于进一步创新完善社会建设管理体制的若干意见》、《关于进一步加强社会建设创新社会管理的意见》等政策文件，对“新型社区构造、城镇文化要素提升、城镇工艺推广、城镇人文精神传承”等“软规划”方面的工作进行了政策设计，在加强城乡“硬规划”的同时，注重城乡“软规划”建设，提出坚持规划先行，强化产业布局，明确发展规划，发挥功能特色，积极调整优化工业与农业、城镇与农村的空间布局，科学确定城市发展区、农业发展区和生态保护区；要求在城镇规划建设中，特别要注重展示吴文化、水文化深厚底蕴，展现江南水乡地方特色，既传承传统文化，又体现现代文明，使现代与历史、文化与自然、生产与生活融为一体、相得益彰；提出新农村建设“现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型”等5种模式，把23个基础条件好、功能定位明确、具有各自特色的乡镇列为城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区；要求调整优化城镇空间布局，提升城镇规划、建设和管理水平，完善配套设施和服务功能，充分发挥小城镇在经济发展、拉动消费、促进就业、公共服务、社会和谐等方面的积极作用；提出加强集党员活动、就业社保、商贸超市、卫生计生、教育文体、警务治安、社区救助、环境保洁等多种功能于一体的农村社区服务中心建设，对城乡社区构造、管理体制、城镇功能提升、人文传承等工作也提出了明确要求。 &&&&四是在工作上加快推进。各地各部门积极贯彻落实市委市政府决策部署，不断加大工作力度。市发改委牵头负责制定《苏州市城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》，牵头制定和积极落实先导区产业发展规划的编制工作，所有规划已全部编制完成。苏州市规划局、苏州市建设局制定了《苏州市镇村布局规划编制工作方案》、《苏州市古村落保护办法》等文件，落实镇村布局规划编制任务和责任，完成了10个国家级历史文化名镇、14个省级历史文化名镇、2个国家级历史文化名村、14个市级古村落的规划编制。市农委等部门创新现代农业发展理念和模式，建成各级各类现代农业示范园区175个，其中很多园区实行“区镇合一”管理体制，既体现规划布局，又呈现功能特色和产业发展方向。市委农办等部门按照新农村“五种模式”要求，建成市级示范村559个，市社保、教育、文化、公安、卫生等部门，结合各自工作实际和要求，相继出台城乡一体化发展的配套意见和实施方案，城镇文化要素提升、工艺推广、人文精神传承等“软规划”工作越来越得到重视和加强。 &&&&三、推进“软规划”立法尚需加倍努力 &&&&您在“建议”中提出了“软规划”的立法构想，即如何在规划立法中确立软规划，并提出了构想：一是关于软规划的立法权分配，对中央和地方在立法方面的地位和作用进行阐述；二是关于软规划的立法体例，对立法机关和行政机关立法进行安排和协调，提出总体上应当由立法机关对软规划事项进行调整；三是关于软规划的立法要件，即要有明确的软规划主体、有相应的软规划客体以及具体的权利义务内容；四是软规划与硬规划的衔接，强调在农村城镇化进程中依法规划的软规划与硬规划应当有所衔接。加强“软规划”的立法构想，对于进一步强化“软规划”的作用和地位，提升工作水平，具有十分重要的意义，但是立法是一个复杂的系统工程，既有认识层面和理论层面的问题，也有政策层面、体制层面和实践层面的问题，付诸实施需要一个过程，必需不断加倍努力，才能取得实质性进展。我们将积极向人大和有关方面提出建议，加强呼吁，推动各方面重视“软规划”立法工作。 &&&&四、在实践中将进一步体现“软规划”内容 &&&&您提出“软规划”概念的内涵，主要涉及农村城镇化进程中，城乡社区的构造和功能、文化的传承和发展等方面，侧重于人文精神传承与发展的规划建设。落实这些建议，一要提高思想认识，进一步加强“软规划”工作的宣传，充分认识“软规划”工作的重要地位和作用，不断加强调查研究，使各级各部门在开展规划工作中，不断强化“软规划”意识，促进“硬规划”与“软规划”相互衔接、配套协调。二要加强“软规划”建设，在制定政策文件，编制城乡规划，部署工作任务时，把“软规划”建设放在重要地位，不断发挥“软规划”作用，统筹兼顾、积极推进，进一步加强城镇发展功能定位、文化传承和产业发展的研究，加强对城乡居民人文要素和精神需求方面的研究，解决城乡居民日益增长的文化需求、提高他们的文化素养和法律素养。三要推动工作落实，在合理确定城镇功能布局、发展定位后，科学确定和统筹安排硬件建设和软件建设，落实相关的公共服务设施、文化、教育、体育、卫生等方面的配套建设标准和指标，推进各类规划的衔接和配套，不断呈现规划效果。 &&&&五、切实加强对“软规划”的研究 &&&&“软规划”建议是一个很好的创意，是一种新的工作视角，我们愿意与您一道努力，积极将“建议”列为课题，联系协调市发改委、市规划局、市科技局、市社科联、苏州城乡一体化改革发展研究院等政府部门、社团、院校，组织专家学者，进一步加强调研，广泛吸收专家学者和社会各方面意见，形成政策建议，为市委市政府决策提供依据。 &&&&非常感谢您对我市乡镇规划工作关心、关注和重视，也恳请您一如既往地关心和支持农村规划工作，对我们的工作提出宝贵建议。我们将始终坚持规划先行，进一步解放思想、拓宽思路、扎实工作，不断提升规划编制和管理水平，使城乡规划工作更好地服务于我市城乡经济社会全面协调可持续发展。 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&中共苏州市委办公室 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&二○一一年七月一日
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