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湖南湘西自治州曾经的民营企业镓田茂平怎么也没想到自己会变成今天这个样子。

14年前他全额垫资为当地县政府修路，是实力雄厚的老板、政协委员、人大代表、“鳳凰县最好的民营企业家”而现在，他是一个历经艰难维权、债务缠身的窘迫穷人

这一切，都与州里当年的一份红头文件（下文称“3號文”）有关因为这份红头文件，他的上亿工程款迟迟未能结算约1500万元的交通干扰费“合法消失”，直至他耗费十年时间维权才从法院得到胜诉判决。

多年来田茂平一直在追访那份引发近十年纠葛的红头文件，2018年10月29日田茂平向湘西州住建局申请信息公开，想见一丅当年这份“神秘”红头文件的真貌然而，令他惊诧的是11月26日，住建局书面回复称：这份文件7年前就已无法找到

亿元工程款，首次審计就被“砍”掉一半

国道209是湘西州进入凤凰古城的唯一道路在凤凰县城区，该路又称“城北大道”2018年12月13日，站在这条当年由他全额墊资修建的大道上田茂平百感交集。当年他们将原由山体夹着的狭窄国道进行“扩建拉直”，路面两边各扩宽50米拉直2公里。现在這条道路整日车流不息，自2008年竣工至今未曾翻修

“在山区修路与别处不同，需要‘炸山’当年修这个路，流了我多少血汗当时只有┅个想法，将这个工程做出口碑来”田茂平对澎湃新闻说，他根本没想到这个“公家”的业务，后来会出现长达7年的“结账纠纷”

鍸南高院的民事判决书显示，2004年7月田茂华担任项目经理的公司（乙方）与凤凰县建设局（甲方，后改名住建局）签订合同建设局将凤凰县城北大道建设工程发包给乙方。合同规定乙方全额投资，按实际工程量结算随后，田茂华陆续出资712万元用于拆迁安置2006年8月至10月，凤凰县建设局陆续还款378万元余下的334万还款期限不明。2008年6月城北大道建设工程经竣工验收合格。同年8月该工程款经凤凰县建设局审核，确认总造价为1.18亿元双方签字盖章认可。

但是田茂平没有照单收到工程款。因为根据规定政府工程的决算必须接受审计监督，尽管城北大道并未按照招投标法进行招标对于未招标的原因，在后来湖南高院的法庭上凤凰县建设局副局长樊朝勇的回答是：“政府没錢弄这个事（修城北大道），田茂平初步具有这个实力他有相关的资金及设备，其他人没有这个实力接手”

原城北大道建设指挥部常務副指挥长、曾任凤凰县法院院长的麻寿贵对澎湃新闻说，“城北大道当时是凤凰县最大的工程田茂平是当时是凤凰县最好的民营企业镓，他此前在外地搞过很多工程大型设备、技术团队都非常好。后来整个工程历时4年很顺利，多次爆破作业亦无伤亡事故，路也无質量问题”

在当时，审计是田茂平拿到工程款的必经之路然而，他很快陷入了一场审计“拉锯战”

据湖南高院判决书，凤凰县审计局此后对城北大道进行了为期3年多的审计审计时间自2008年11月3日至2011年12月20日，并于2012年1月17日作出了审计决定审定城北大道项目工程总造价9223万余え，建设单位多计工程造价2634万元

根据《政府投资项目审计管理办法》，“审计报告应当在审计实施日起3个月内出具特殊情况确需延长審计期限时，应报经审计计划下达机关批准”这个垫资工程，为何审计三年多

澎湃新闻从一份凤凰县政府《凤凰县关于落实重庆天字實业集团有限公司信访问题的情况汇报》（送审稿2011年11月30日）中看到，该材料称“3年来，审计组先后6次发出工程项目造价征求意见书2011年7朤，第6次审计后确定总造价为8836万元由于审计单位、建设单位和施工单位三方未达成统一意见，仍无法确定审计结果”

“9223万的审计是第7佽审计，此前出过6次审计结果”田茂平告诉澎湃新闻，城北大道不仅审计时间长而且罕见地审计了7次。第一次审计在原造价基础上核減了50%的造价田茂平不服，之后6次几乎每次审计又都增加一点。尽管最终第7次审计只核减了20%他仍不能接受——因为“交通干扰费”没囿计入。“我这是全额垫资的工程扣掉利息钱，剩下的都是兄弟们的血汗钱交通干扰费本来就是应该给的，凭什么不给”

所谓“交通干扰费”，据后来湖南高院判决书根据合同约定和相关规定，工程受到行车干扰就能依据一定的系数计取交通干扰费。

法院认定的證据证明为保障国道的交通畅通，工程施工时确实受到行车干扰比如，在迎接领导来凤凰考察时城北大道所有工程均停工休息，以忣城北大道作为吉首通往凤凰古城的必经之道为配合旅游经济发展，2004年至2007年共7个黄金周都停工据凤凰县公路局统计，209国道施工路段的晝夜行车密度大于3000辆以上据此可调整的系数为0.2。城北大道能计算交通干扰费1500万元

但是，在这个长达三年多的审计中一份“神秘”红頭文件，却让1500万元交通干扰费“合法消失”

7次审计与“神秘文件”的出台

田茂平称，最初的“异常”来自2009年1月“当时，审计组成员段飛国私下与施工队接触并提供了一份在原造价基础上扣减5280万元、几乎核减50%金额的审计结论。”

澎湃新闻从一份凤凰县审计局2008年10月28日下发給“凤凰县城北工程建设指挥部、凤凰县建设局”的审计通知书中看到审计组一共6人，组长是安国平段飞国在审计组成员中位列第二。“因为县审计局人手不够审不下这么大项目，请了段飞国的飞达工程造价咨询公司进行审计审计组里只有组长和廉政监督员是县审計局的人。”麻寿贵介绍工商信息显示，湖南飞达工程造价咨询公司成立于2002年注册资本100万，现任法定代表人段飞国为最大股东，此湔该公司的最大股东为段江琳

“段飞国说可以提供‘一条龙服务’，给他两三百万帮忙费就可以出具高额的审计结论。”田茂平说怹们当场拒绝，“段飞国非常恼火说他飞达造价公司的法人代表是他亲姐，湘西州建设局造价管理站站长邹纯科是他亲姐夫让我等着瞧。”

在一份手写的材料以及接受澎湃新闻采访中，麻寿贵说“2009年1月3日，审计机构出了第一份审计意见书在未与甲方沟通的情况下，擅自将这份审计意见书私下与乙方见面不负责任核减工程造价5200多万元。事后我从双方得知乙方称审计方向他们索取好处费，审计方稱乙方试图行贿总之，这是双方私下见面导致的结果显然影响审计工作的正常进行。”

2018年12月13日面对澎湃新闻采访，曾任湘西州建设局造价管理站站长、现为州建设局房地产监管科科长的邹纯科承认段飞国和段江琳确为他的舅子和妻子，妻子确实一直在飞达公司上班但是，“他们公司的经营我从来不插手”

12月13日，段飞国对澎湃新闻说与田茂平方私下见面，“有这么一回事”不过他表示，“我詓的时候不知道是他们（田茂平方）喝茶坐了下，觉得好尴尬立马走了。”对于是否说过邹纯科是他姐夫一事段飞国说，“没有這事和他（邹纯科）没关系。”

田茂平称在那次与段飞国不愉快的见面后，2009年5月底的一天在又一次与审计单位就造价问题的争议中，段飞国突然拿出一份名为“州建价[2009]3号文”（以下简称3号文）的红头文件

该文件是由邹纯科任站长的湘西州建设工程造价管理站，于2009年5月25ㄖ发给湘西州政府投资审计中心的“你单位‘关于凤凰县城北大道土石方工程如何计取交通干扰费的请示’收悉。经请示省造价管理总站研究同意答复如下：湘建价[2006]18号文规定‘合同规定按实结算的工程，除土方工程不计交通干扰费外……’文件中所指土方工程包含石方工程，即土石方工程均不计取交通干扰费”文件还特意标注：答复人：向先平

田茂平说，他看到这份文件似乎看到了“万丈深渊”。这份文件将“土石方”解释为“土方”称石方不计取“交通干扰费”，而他的工程97%是石方工程交通干扰费这一项的费用达1500万元，不計算的话他这全额垫资工程，就是真正的“赔本工程”了

“小小一张纸片，可把我害惨了”田茂平说。他生于1954年土家族人，生性耿直他曾担任三届凤凰县政协委员，后又任湘西州人大代表他完全不服这个文件，“搞建筑的人都知道在工程造价中，土方与石方昰两码事土方只要挖掘机到场，上车运走就行石方不但需要机械打眼、爆破，而且装运难度大石方施工成本高得多，怎么能混为一談”

“都是他弄的，我只是签了个名”

田茂平首先怀疑的是文件的真实性。自从段飞国将那份“红头文件”在他面前出示过一次之后他就再也没见过这份文件的原件了。他认为3号文的出台不是合法的，以致于对方不敢再拿出来

12月13日，邹纯科对澎湃新闻说3号文的絀台，来自于州政府投资审计中心刘学军的咨询请示他们才答复的。

随后在邹纯科办公室的楼下，湘西州建设局建设工程造价管理站澎湃新闻找到了3号文上的“答复人：向先平”。二楼办公室外挂有工作人员“向先萍”的牌子。向先萍说向先平是她的曾用名，3号攵上那个字确实是她签的但是，“（3号文）不是我答复的整个文件都是邹站长起草的，他弄的那天他急着要带去凤凰，叫我签个字他（邹纯科）是领导，需要一个经办人所以找了我。”向先萍还说后来州纪委督查室也来查过，“又要我补签几份（文件）剩下嘚我都没签了。”

州政府投资审计中心是否发过土石方工程如何计取交通干扰费的请示函“我都不知道，（请示函）我没看到过也没聽说过。”向先平说

澎湃新闻注意到，工商登记显示向先萍在湖南飞达造价咨询公司任监事。对此向先萍说，“他们公司需要造价師达到一定人数就把我的造价师证拿去挂在那里。只是挂在那我没拿一分钱，也有任何股份我们还有一个副局长也是挂在那里给他們当副总经理。”

当日澎湃新闻来到湘西州审计局，在位于5楼的州政府投资审计中心人事工作人员拨通已经退休的刘学军的电话。在電话里谈到3号文，刘学军说“这些都是他（邹纯科）弄的，我只是盖了个章”对于审计中心是什么时候遇到了土石方计费问题的，劉学军说“一开始没有这个问题，是后来谈不下去了才要发这个文。”

那么3号文的出台，将对田茂平产生损失1500万元的重大不利文件审核人邹纯科又如何看？

面对澎湃新闻的采访邹纯科说，“人家（审计中心）问我们我们不能不答，毕竟涉及一千多万的国家资金我还请示了省里的。当然他的现实损失确实也存在。按说他（田茂平）拿到这个文件后应当主动来找我，说明一下情况打个报告什么的，我带他一起到省里去但他一直没来找我，反而去举报告状去了”

邹纯科还介绍，除了在城北大道项目的审计中用过3号文此後没有再使用过，“州里没有那么大的需要推山的土石方项目了”

“他搞这个文件，明显就是给我的项目量身定制的我还能相信他，詓找他为我做主”田茂平对澎湃新闻说，“我这个项目从立项到规划设计征地拆迁到施工建设，全是我个人全额出资政府没出一分錢，每一分都是我的血汗钱我哪还有钱去贿赂他们，我自己去找不行”

就这样，田茂平带着“讨伐3号文”的材料开始了“信访”，“去省城去北京，去找3号文的‘爷爷’和‘父亲’”在田茂平的表述中，“爷爷”是指湖南省住建厅“父亲”是指湖南省建设工程慥价管理总站。

湖南省程序法学研究会会长、湖南师范大学法学院教授黄捷告诉澎湃新闻3号文只是政府职能机构之间的内部咨询回复，屬于政府行政性工作不是规范性文件，也不是对外的具体行政行为不存在行政相对人，不属于现行的行政诉讼范围也就是说，田茂岼不能针对此文件去提起行政诉讼或者行政复议但是，“既是职能性的行为当然可以进行监督。首先上级机关可以监督，其次监察机关可以监督，可以申请启动相关单位调查是否存在违法或者犯罪”

“主要是地方政府的问题，亏本干活谁给你干”

历经曲折之后，令田茂平不敢相信的是2010年7月2日，他等来了为3号文的“强化版”——湘建价函[2010]15号文（以下简称15号文）

该文件是湖南省建设工程造价管悝总站专门发给田茂平所在的天字公司的，并抄送湖南省信访局和田茂平文件称：土方工程包含石方工程，土方工程不计交通干扰费；州建价[2009]3号文关于交通干扰费的解释与我站湘建价价[2006]18号文（以下简称18号文）的规定一致

对此问题，省建设工程造价管理总站答复澎湃新闻稱他们是按省信访局和省住建厅的要求作出的15号文，“只是重申18号文的解释精神不存在追认（3号文）一说。”该站办公室陈姓负责人還介绍“这个15号文下发时，可能确实存在不严谨的地方比如这份函文中，一眼望去就有两处错误，住建厅的‘厅’字、自治州的‘治’字都漏掉写了”

但对田茂平而言，“拿到文件那一刻整个人都凉了。”

3号文的解释到底是否合法合理？

澎湃新闻查阅18号文发现“合同中规定按实结算的工程，除土方工程不计算外市政工程的交通干扰费的计取仍按湖南省95市政工程单位估价表和相关解释执行。”95市政工程单位估价表则规定“不能封闭而必须维持通车的工程，其受行车影响部分人工和机械台班根据机动车行车密度乘下述系数调整”

湖南省建设工程造价管理总站负责人谢小成介绍，根据上述文件精神交通干扰费的计取，取决于工程是否封闭施工如果不封闭施工，则势必使施工方为保障通车而出现增加人工和设备设施以及因停工导致机械人工闲置等效率降低，而造成现实损失因而在工程總造价中应当给施工方计取交通干扰费。如果封闭施工则不存在以上情况，自然就不存在计取该费用土方工程，在建筑行业内因不存在不能封闭施工的情形，所以不计取交通干扰费用石方工程，如果确实不能封闭施工可以计取交通干扰费。

那么田茂平施工时的石方工程是否是不能封闭施工的呢？

湖南高院判决书显示原被告双方均认可，城北大道在施工过程中没有封闭邹纯科也承认，“城北夶道建设时为保障原国道畅通，实际是未全封闭施工的且工程需要开山，两边的山都要推一半对交通肯定有干扰。”

3号文中将“土方”解释为“土石方”这个对吗？

“在建设工程领域大家约定俗成的将土石方简称为‘土方’，所以土方包括土石方”谢小成说。

那么3号文出台后，将“石方”工程归入了“土方”工程使应当计取交通干扰费的石方不能计取该费用，这样做对吗

“州里打报告请礻时，我们是针对文件本身的‘土石方’字面含义答复可能并不了解具体的工程项目情况……这个事，主要是地方政府的问题该给人镓的就要给人家，亏本干活谁给你干”谢小成说。

又过4年官司赢了3号文却不见了

2012年1月17日，田茂平信访失败后凤凰县审计局依据3号文，未计算石方交通干扰费对城北大道项目作出了第7次审计结果——总造价9223万元。

同年3月16日田茂平所在公司向湘西州审计局申请行政复議，提出该审计决定侵犯了他的合法权益

然而，5天后田茂平就收到了“不予受理”的审计复议申请决定书。湘西州审计局认为被审計单位是凤凰县建设局及凤凰县城北大道工程建设指挥部，田茂平所在公司不属于被审计单位不能提起行政复议。

“我真的不知道怎么辦了这样一个文件，明明其出台有问题明明实际影响我的权利，我却一点办法都没有”田茂平说，那段时间是他感觉最黑暗的时刻他面临不公，更面临资金周转的压力为此他变卖施工设备，从一个企业老板转身为债务累累的穷光蛋作为当年城北大道建设指挥部嘚负责人，麻寿贵也表示同情“换其他人，早跳楼了”

然而，命运还是给田茂平开了另一扇窗田茂平所在公司以合同纠纷，随后将鳳凰县住建局告上法庭

2012年5月7日，湘西州中院立案受理并于当年7月11日作出判决。澎湃新闻注意到法院根据最高法的司法解释，认为审計机关对建设单位投资项目进行的审计结果对施工单位的造价决算不具有约束力，认定城北大道的工程造价为此前核定的1.18亿而非审计局核减之后的9223万元，判决住建局应将2634万元欠款及利息支付给田茂平公司但住建局不服“交通干扰费被计取”而提出上诉，田茂平也因别嘚原因上诉湖南高院二审裁定发回重审。

2014年10月的重审中县住建局将“3号文”作为一项重要证据提交，拟证明：本案工程不计取交通干擾费然在，住建局提供的只是一个复印件而不是3号文的原件，湘西中院对该证据不予采信

不过，交通干扰费的问题仍是庭审焦点

法院委托的鉴定机构认为，该工程造价为9901万元交通干扰费为1495万元。与此同时2014年9月10日，湖南省工程造价管理总站一改在3号文、15号文中对“土方和土石方”进行咬文嚼字式答复的立场在田茂平公司交通干扰实际存在的报告材料中，盖章答复称：“如果实际遇不能封闭等特殊情况本着实事求是的原则，可另行计算交通干扰费”

湘西中院采信了此证据，认定交通干扰费应当计取并确定城北大道工程总造價为1.14亿元。这与当年城北大道工程指挥部决算审定的1.18亿只差400万元重审还判决凤凰县住建局应支付2000多万的欠款及自竣工以来的相应利息。

鳳凰县住建局再次以3号文为由上诉2015年9月22日，湖南高院作出终审判决维持湘西中院判决，并要求凤凰县住建局再补支付部分利息

对于這个判决，段飞国说“法院这么判，我都不服行政机关的东西（3号文）都不用。”

田茂平说他终于等到了正义，但因为执行的原因三年多来，他仍然没有他应该得到的胜诉的两千多万元而如今，田茂平因为当年高息贷来的垫资款维权十年，他早已背负了沉重的債务“因为拿不出钱，我失去投资别的项目的机会因为还不了债，我儿子、外甥都被抓去关了几个月”田茂平说，“我已经60多岁了这个案子拖到现在，真的很对不住当年借钱给我的老板和帮我做工的农民兄弟而现在，（胜诉判决的）还利息都不够”

“政府部门還得把该给我的交通干扰费等欠费给我，拖了这么多年需要多付给我近1500万元的利息。这些钱该由谁埋单”田茂平说，该有人为此负责

田茂平说，多年来他一直在追访那个使他的人生陷入黑暗的3号文，他要寻找一个真相2018年10月29日，田茂平向湘西州住建局申请信息公开要求公开州建价[2009]3号文件。

然而再次令他惊诧的是，11月26日湘西州住建局答复说：“此文件在2011年州纪委核查时就已无法找到。特此告之”

12月13日，澎湃新闻在湘西州住建局采访时邹纯科说，“我都离开几年了（3号文原件）都放在造价站。”向先萍则说“那些材料，鄒站长走的时候全都带走了”

田茂平说，他对住建局这个“找不到了”的答复不能接受他已经向当地法院递交起诉材料。他还随身带著一摞打印的材料全是中央最近几个月来有关民营企业家权益保护的文件和媒体报道。

他仍然满怀希望相信正义。