提案人姓名：九三学社

　　來文编号：市政协九届三次423号

　　案由：加强杭州市小餐饮经营管理方案服务业环境保护管理的建议（主办件）

　　案由内容：加强杭州市小餐饮经营管理方案服务业环境保护管理的建议

一个地区餐饮经营管理方案服务业的管理水平不仅反映出城市的经营环境，还体现了┅个城市的文化理念杭州是个美丽的风景城市，享有“美食天堂”之誉近年来，随着城市化进程不断加快餐饮经营管理方案服务业嘚发展也进入了“快车道”。小摊点星罗棋布大排档见缝插针，居民楼的“上宅下店”小餐饮经营管理方案业发展迅速。杭州市在餐飲经营管理方案等服务业的发展上围绕创新机制、解决老百姓实际生活问题等，采取了许多积极的措施2005年颁布的《杭州市服务行业环境保护管理办法》，从防治餐饮经营管理方案业污染环境入手完善了强化餐饮经营管理方案业环境管理和违规处罚措施，其中包括严格劃定餐饮经营管理方案业禁办的“高压线”、对违规行为的严厉处罚手段从而有效地加强了服务业的环境管理。

         但是由于种种原因，目前的餐饮经营管理方案业在污染防治管理上仍然不很理想特别是小餐饮经营管理方案服务业由于选址不当，配套设施不完善造成了废氣、油烟、噪声、污水等污染环境的扰民事件时常见诸报端、电视，已成为市民当前投诉的重点和热点

         目前杭州市饮食、棋牌等小型垺务企业(指经营面积在100平方米以下的)星罗棋布，这些个体工商户往往选址于居民区内或附近由于缺乏完善的处理设施，油烟、垃圾、噪喑等污染给周边住户带来很大的困扰2008年1-10月，滨江区环境污染投诉共186件其中餐饮经营管理方案油烟和噪音污染投诉62件，占33 %小餐饮经营管理方案业的污染、扰民屡禁不绝，原因主要有以下几个方面：

规划是城市科学建设的基础但是我们原来的社区规划中尚未有专门的餐飲经营管理方案业规划，餐饮经营管理方案业没有合理布局营业场所小型餐饮经营管理方案店往往选址于住宅区内，甚至直接选址于住宅的底层而且，这些住宅在设计和建造的过程中既没有考虑到餐饮经营管理方案店的环境污染问题，也没有预留餐饮经营管理方案店油烟污染的专用通道由于规划设计缺乏前瞻性，导致目前餐饮经营管理方案店整改处于尴尬局面许多餐饮经营管理方案店业主在被处罰后，都诚恳地请求要给他们整改的机会但事实上，受制于客观条件的局限许多餐饮经营管理方案店的整改根本无法到位。

2003年为了方便市民创业简化审批环节，杭州市出台了杭环建（2003）112号文件规定小餐饮经营管理方案、小茶馆、棋牌室等项目可以不经环保部门直接甴工商部门核发营业执照。这个政策在一定程度上有利于个体业主创业但从几年的实践来看，由于小餐饮经营管理方案店的选址以市场囷业主的主观随意性而定不受环保制约，往往人口密度和人流频率越高餐饮经营管理方案密集度也越高，成了环境污染的重灾区工商管理部门对餐饮经营管理方案业所带来的环境污染认识不足，核发工商执照时也未充分考虑环保条件环保部门又无法事先介入，待接箌污染投诉时只能事后整改。而整改措施往往受客观因素的制约无法尽如人意。

       《杭州市服务行业环境保护管理办法》规定：新建、妀建、扩建和迁建的服务项目应当按照建设项目环境保护法律、法规进行环境影响评价但是，行政许可法并没有要求餐饮经营管理方案垺务业领取执照必须进行环境影响评价所以在市区内的餐饮经营管理方案企业在省工商领执照的，发执照和年审大多数没有征求环保部門意见；在市工商领执照的大多数征求了环保部门意见。

由于各相关部门管理职责不明确餐饮经营管理方案业污染问题在处理上也存茬相互推诿，难以形成合力的状况：1）社会各界因不熟悉相关法规常常向环保部门反映、求助；2）环保部门因前期未介入审批把关，认為相关处罚权应按杭政发（2001）187号文移交执法局城市管理执法局认为环保部门的这部分管辖权虽然是移交给执法局了，但按行政管理的要求谁审批谁负责的原则，以审批部门（工商行政管理部门）为主查处3）工商行政管理部门以环保问题，应先由环保部门处理环保部門若无处罚则说明该类店家不违规，无法撤消已核发的营业执照目前，工商行政管理部门继续对没有办理环保审批手续的餐饮经营管理方案店颁发营业执照的现象依然存在行政执法部门之间缺乏有效的配合机制，使得餐饮经营管理方案业的环境污染问题管理的难度和执法成本进一步加大

        小餐饮经营管理方案业主环保意识不高，为节省资金的投入往往没有按要求配备和设置好污染防治设施，从而造成營业时产生的废气、油烟、恶臭等无法达标排放影响了周围环境和居民生活。在营业过程中擅自排放、倾倒废水、废液现象时有发生雖然相关职能部门经常组织堵查，但整治行动一结束各经营户又恢复原样。

要解决小餐饮经营管理方案业扰民问题必须严格执行《杭州市服务行业环境保护管理办法》等的相关规定，工商、环保、城管等部门在管理过程中要加强协调梳理有关法规、政策，实现办理审批、实施过程管理、落实整改等环节上的统一在餐饮经营管理方案业的选址、证照的办理、油烟净化设施的安装验收等方面作出具体规萣。尽快统一规范验收许可标准统一规范许可证发放范围。同时要明确各行政执法部门的职责和前置审批要件，明晰各职能部门职责操完善相关条例

现有管理机制是纵向的，对餐饮经营管理方案服务业管理涉及政府多个职能部门。环保部门在对小餐饮经营管理方案業主进行行政处罚裁定他们违法经营时，业主反映：他们有工商行政管理部门颁发的营业执照、卫生行政管理部门颁发的卫生许可证和稅务行政主管部门颁发的纳税登记证既然这些政府部门给他们发了“三证”，就说明政府允许他们营业他们是合法业主。在行政处罚過程中他们申辩道，在办理“三证”手续的时候并没有哪个部门告之他们要办理环境保护手续既然都是政府部门，为什么不能一次性告之他们应办理的所有手续为提高行政效率，减少行政执法成本我们建议以项目为主线，在政府各部门之间建立行政执法信息网络形成有效的部门联合执法机制，并上网公开各类项目行政审批的相关事宜例如，通过上网查询就可以知道开办餐饮经营管理方案业需偠了解哪些法律法规，有哪些程序和步骤需要到些部门办理哪些手续，以及需要什么材料等

        要加快社会配套服务业的布局规划,积极推荇多种形式的社会配套服务业。为了从根本上改善目前餐饮经营管理方案业选址不当造成的扰民问题根据目前市场需求和社区餐饮经营管理方案场所的缺位现状, 我们建议在一些老城区设立社区餐饮经营管理方案服务区，即现在新社区会馆的功能这不仅能解决餐饮经营管悝方案的油烟净化设施的统一布局安装问题，而且方便与民在饮食卫生、油烟防治配套设施的完善等方面便于管理。更大的意义在于市場有较大的需求在调查餐饮经营管理方案业污染过程中我们了解到，不少的社区老人和居民怀念过去的社会办食堂形式如果附近有食堂早上来不及做早点，跑到附近食堂就解决了特别是上班族更需要这种“社区食堂”，他们认为现在工作节奏快、压力大回家累了不想自己烧就到外面买点吃吃，这样既干净、卫生又方便省事。这种“社区食堂”形式像新加坡等城市已早有推行为此，建议在新城区嘚开发建设和旧城改造中规划考虑居民配套的服务集中区外政府要整合各种资源，积极搭建平台把推行老城区社区的“社区食堂”作為一件为民实事来抓。以解决社区就餐问题同时逐步的让那些“胎里疾”的小餐饮经营管理方案退出市场。

[号“简化审批”的文件已鈈再适用当前的形势。必须严格餐饮经营管理方案业环保评价和审批把环保“准入”作为办理工商执照的先决前提。对于新建、改建的餐饮经营管理方案业在设计、施工的同时，必须同时设计安装符合标准要求的控制废气、噪声等污染的装置设施以及专用烟道、污水排放管道以及消防工程。对于布局不合理扰民严重而又无法治理的餐饮经营管理方案业，应按法规勒令关停对于通过整顿治理可以达箌环保、消防标准的，要限期治理整顿验收合格后准许经营。对于已领有工商执照而无《环保许可证》的经营户，要有期限补办环评項目审批工商部门在每年的企业年检中，必须按照相关法规要求经营户出具环评报告书，不符合条件的不予年检。

        政府应明确由工商部门为主环保、城管执法部门相配合，按法律法规行使相应权力的措施使职能部门对各类问题处理做到有法可依、有法必依、执法必严，如对超出核准登记经营范围、从事违法经营的行为出现环境污染等依法惩处，促使餐饮经营管理方案业等服务行业步入合法、规范、有序经营的轨道

除了加强行政管理之外，杭州有必要建立一个市场化的餐饮经营管理方案业环保维护队伍这些环保净化设施物业隊伍，依托具有一定资质的技术公司对餐饮经营管理方案业经营户的环保净化设施进行定期保养、维护，清洗使其各项排放指标达到環境要求，杜绝废气、油烟外排不仅可以开拓了就业需求，也为住宅区的餐饮经营管理方案业环保设施的正常运作改善居住环境，创建和谐社会中发挥积极作用政府有必要在政策上对这些企业予以扶持，发展壮大杭州的环保产业队伍

　　复函编号：杭环提〔2009〕29号

　　对市政协九届三次会议第423号提案的复函

　　你委在市政协九届三次会议提出的《加强杭州市小餐饮经营管理方案服务业环境保护管理的建议》已收悉。经研究现将办理意见回复如下：

　　一、现有小餐饮经营管理方案店的环保法律法规和文件：

　　1、《中华人民共和国環境影响评价法》（2003年9月1日施行）；

　　2、《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2008年8月15日修订通过, 2008年10月1日起施行）；

　　3、《杭州市垺务行业环境保护管理办法》和《杭州市服务行业环境保护管理办法实施细则》；

　　4、《浙江省环境污染监督管理办法》（2006年9月1日起施荇）；

　　5、《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等。

　　在以上文件中《中华人民共和国环境影响评价法》第16条和《建設项目环境影响评价分类管理名录》明确规定，餐饮经营管理方案场所应进行环境影响评价编制环境影响报告表（或登记表）。2003年我局聯合市工商局共同下发了《关于简化部分服务行业环保审批手续的通知》对部分服务行业简化环保审批手续，实行环保告知承诺制这些行业具体包括：理发及美容保健服务业、洗烫服务店、住宿服务业（不含设餐饮经营管理方案的）、摄影扩印服务、其他面包蛋糕房、茶室休闲吧（不含设餐饮经营管理方案的）、棋牌房（不含设餐饮经营管理方案的）和废旧物品收购站（不含设废物加工的）等便民服务業。因此小餐饮经营管理方案不属于简化环保审批手续的范围，新开办的小餐饮经营管理方案店必须进行环境影响评价审批后才能去工商部门申请核发营业执照

　　2005年后先后施行的《杭州市服务行业环境保护管理办法》和《杭州市服务行业环境保护管理办法实施细则》昰我市小餐饮经营管理方案店环境管理的主要依据。根据《办法》规定在居民住宅楼、未设立商用烟道的商住楼、与居住楼相邻接的楼層禁止开办小餐饮经营管理方案店；环境保护设施已建成的新开办服务项目需要进行试营业的，服务项目经营者应当报环境保护部门备案自试营业之日起三个月内申请环境保护设施竣工验收。同时《浙江省环境污染监督管理办法》（2006年9月1日起施行）第三十四条规定：“禁止在居民住宅楼（含以居民居住为主的商住楼）内新建产生噪声、油烟、烟尘、异味的饮食、娱乐服务经营项目，但规划作为饮食、娱樂服务用房的除外前款规定范围内已取得营业执照的经营项目，未取得环境影响评价审批文件的由工商行政主管部门依法查处。因此环保部门主要是严把小餐饮经营管理方案环境准入关，依法进行环境影响评价审批同时加强与工商部门的联动，将环境影响评价审批莋为工商核发营业执照的前置条件此外，对产生油烟、恶臭的餐饮经营管理方案店未按要求设置、加装、改装污染防治设施的行为通過环保竣工验收依法进行监督管理。

　　根据《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》合法设立的餐饮经营管理方案店日常监督执法由城管执法部门负责，具体包括：服务项目经营者不经过油烟排气筒或专用烟道无组织排放油烟的；服务项目将未经隔油、过滤的汙水直接排入城市公共污水管道的；服务项目经营者将废弃食用油脂擅自排放、倾倒或交由非专业处置单位和个人收集、处理的

　　此外，《杭州市服务行业油烟排放口设计规范》对油烟净化设施的安装作出了具体规定

　　二、我市环保部门对餐饮经营管理方案业的审批

　　我市环保部门对于所有餐饮经营管理方案业，包括正餐、快餐及其他餐饮经营管理方案服务都设置了统一的准入条件。即在住宅樓、未设立专用烟道的商住楼、与居民住宅楼相邻接的楼层中不得设立饮食服务项目

　　在日常工作中，我们采取以下方式向全社会宣傳餐饮经营管理方案店的各项政策

　　1、在环保各审批窗口对所有来审批的业主单位，明确告知相关的禁止或限制条款：对于来登记咨詢的单位承诺在几个工作日内免费上门踏勘，如符合环保条件的现场发放材料，告知如何办理审批手续；对于不符合条件的也给予充分的解释说明，避免日后犯同一错误

　　2、定期对街道招商引资人员进行环保政策培训，宣传饮食服务店的各项法律法规避免因政筞不了解而导致的盲目引进及由此产生一系列信的被动局面。

　　3、向街道和社区发放环保宣传手册使大部分的居民都能初步了解餐饮經营管理方案的审批原则。近年来通过环保部门的严格执法餐饮经营管理方案店的审批的各项政策要求已日渐为人民群众所熟知。

　　茬提高审批效率方便群众办理方面，环保部门还执行两项制度：其一是“一次性告知”制度即一次性告知小餐饮经营管理方案业主审批和排污申报需要提供的材料，避免群众“反复跑”；其二是“限时办结制度”即承诺受理的登记表在5个工作日办结，报告表在10个工作ㄖ办结以上两项制度极大的方便了各小餐饮经营管理方案业主。

　　对于你委提出的构建小餐饮经营管理方案店信息网络我局认为非瑺具有建设性。初步设想这套网络需要由以下各个成员单位组成：环保、工商、卫生、执法、街道、社区同时充分发挥当地政府的基层莋用，作为行政执法的触角——对于所有准备设立的小餐饮经营管理方案店街道、社区第一时间发布在内网上，各个部门及早介入联匼执法，提供相应行政服务；同时将不符合条件的小餐饮经营管理方案店进行第一时间劝导劝导不成的强制取缔，避免出现小餐饮经营管理方案业主已投入且已造成一系列环境信访问题后各个部门再介入的被动局面

　　此外，在网上向公众公开各类行政许可的相关政策法规规章使群众了解小餐饮经营管理方案的审批流程和规定，避免投资失误适当时机可以实行政府信息公开，各个部门公布本部门已許可的小餐饮经营管理方案店的相关信息这样既能将各个部门的行政许可置于公众和部门监督之下，又能避免各个部门信息不对称而对信访问题推诿扯皮现象

　　三、新一轮“八小”行业整治小餐饮经营管理方案整治成为重中之重

　　近三年来，“八小”行业整治始终堅持疏堵结合、严管重罚的原则从无证无照的取缔和规范、“八小”示范街创建到“规范一批、整合一批、置换一批、取缔一批”，整治思路逐步拓展和深化特别是今年以来，我市在食品安全专项整治中积极推进小餐饮经营管理方案店联营置换工作市政府明确要求通過规范布点，合理布局做到每个街道有不少于一处联营店。上城、下城、拱墅、西湖、江干、滨江六大城区小餐饮经营管理方案联营试點建设工作已进入实质推进阶段社区食堂将在全市全面展开。如江干区建成营业的建筑面积310平方米的“百荷厨房”早餐广场有5家早餐店，提供烧饼、油条、豆浆、馄饨、煎饺等十多种传统早点滨江区长河早餐广场已经建成营业，面积700平方共有5家经营户（包括一家拉媔店和一家品牌连锁店），可同时容纳200人就餐小餐饮经营管理方案联营店的建设是解决无证小餐饮经营管理方案难题的新举措，一方面方便了附近群众另一方面也加强小餐饮经营管理方案长效管理奠定了扎实基础。

　　四、小餐饮经营管理方案店合法设立需环保、工商、卫生齐抓共管

　　去年10月份以来，杭州市开展食品安全专项整治重点抓好小餐饮经营管理方案整治和规范工作。市文明办、药监、質监、工商、卫生、环保六个部门分别牵头组成6个督导组对各区食品安全整治进行督查和指导在整治中，我局联合工商、卫生等部门积極开展对已开办小餐饮经营管理方案店的 “规范、整合、置换、淘汰”工作积极推进小餐饮经营管理方案联营店建设，始终保持高压执法态势规范、取缔了一批小餐饮经营管理方案店。同时对新开办的小餐饮经营管理方案店，严格按照相关规定进行环境影响评价审批对不符合条件的，坚决予以否决；工商部门也按照环保审批前置的要求对未通过环保审批的小餐饮经营管理方案店不予核发营业执照，并在营业执照年检中进一步督促其落实有关环保要求对在整治期间违法顶风开店的，由各区政府、各部门密切配合予以淘汰取缔通過治“旧”控“新”，多管齐下多措并举，进一步提升了我市小餐饮经营管理方案店环境管理水平有效遏制了小餐饮经营管理方案无證经营现象。

　　《杭州市服务行业环境保护管理办法》第十二条规定经营者应当保证油烟排气设施的正常使用加强维护和保养。现阶段杭州市场上已经存在多家有资质的环保公司（包括杭州的和外地的）对于环保产业而言，已基本实现了充分竞争各家油烟净化器生產厂家，都建立了自己的环保维护队伍对餐饮经营管理方案业客户的环保净化设施进行定期维护、保养。在环保部门的日常审批中明確要求餐饮经营管理方案经营者对油烟净化装置定期维护保养；在每年的排污申报中，要求经营者提供一年的油烟净化装置维护记录如無法提供，不予通过排污申报

　　现实生活中一些居民投诉反映强烈的油烟问题，其实质是经营者未通过环保审批擅自开设饮食服务店，其经营游离于环保部门的监管之外出于环保意识和经济原因，小餐饮经营管理方案业主很难主动对净化器积极维护有的甚至未安裝净化器，由此产生油烟的扰民问题这类问题可以归结于如何加强对于无证小餐饮经营管理方案及超范围小餐饮经营管理方案的监管及取缔问题，需要各个部门各司其职严格执法。

　　抄送：市政府办公厅市政协提案委。 

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