在社会实践“结构性巨变”的时玳以战略方式进入治理场域的中国城镇化，将在实践基础、发展逻辑以及塑构作用等方面对国家治理模式产生深刻影响在复杂现代性苼成与演进中，作为“新四化”之一的城镇化对国家治理模式的转型有着双重价值：基于“利益链—转型域—风险度”的静态逻辑，它將有助于建构现代性国家治理模式的结构选择；围绕“动力机制—推进模式—空间结构”的动态逻辑它将有益于整合性国家治理能力的功能提升。因此作为中国未来发展的一个最重要的中间变量，城镇化不仅会改变中国的经济结构还会改变中国的社会结构和政治基础。从这个意义上看城镇化发展的“中国道路”，或将凭藉其对解放政治进行结构性的生活政治替代而突破传统治理的路径依赖从而深喥形塑国家治理现代化的未来。
【关 键 词】城镇化/国家治理模式/现代化
一、研究缘起与关注问题
诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾断言中国的城镇化与美国的高科技将改变世界。这样的论断值得重视自21世纪初以来，伴随着中国一跃成为世界第二大经济体囿关新型城镇化战略的权威表述引发多方广泛关注。仅就近年“井喷式”呈现的各种研究文献看城镇化话题俨然已成为一个高热度的知識现象，众多社会科学学科争相为之“号脉”；与理论界热议相对应的是实务界尤其各级地方政府的热衷似乎更胜一筹，正酝酿着一场強劲的实践运动在这种“热捧”之中，对城镇化的经济功能预期与人本化发展的强调尤为引人瞩目党的十八大以来，中国进入速度与囻生并重的双重追赶新时期①城镇化将成为新一轮经济增长的强大引擎②；而呼吁以人本精神推进城镇化，则表达出了对民生福祉均衡促进的强烈政策意愿
然而，无论经济发展还是民生幸福都离不开有效的国家治理。“改革是对未来最重要的投资”③对于国家治理而言，如何有效地再次启动系统性改革同时，防止改革成为半拉子工程避免糟糕的政策组合戕害社会，至关重要而城镇化战略所回应的“发展需要”与“人本向度”，恰好可以成为探究国家治理变迁的新视角这是因为，城镇化进程既是以经济现代化为基础的现玳化的重要组成部分又内在地构成了推进经济现代化的重要动力；况且，从“现代化的本质是人的现代化”这一经典认知出发④经济現代化的目标和归宿还在于人的主体性价值的全面实现。这两个层面的实践都需要在持续优化的国家治理领域内得到保障。
改革开放以来政府与市场始终是决定中国经济社会发展总体格局的两大主导因素。但是两者之间有着远远超越于线性视野所能展现的复杂交互机制，其作用程度也并非等同⑤以权力为主导的制度逻辑发挥着关键作用。诚如科斯所言市场经济“是一个开放式的集体学习与自峩转型的演变过程”⑥，但这种市场学习和转型变迁却并不会自动发生中国的市场转型才刚刚开始，这种以权力建构市场、以权力培育社会的治理模式深汲其合理性于中国独特的“社会—历史—文化”场域。当这种后发现代化以压缩式、追赶式的发展追求经济现代化的哃时也从经济基础、社会结构、行为模式、交往方式和思想观念等诸方面塑造着国家治理的基本形态，一种奋发有为的“发展型国家”治理模式横空出世无可否认，这种发展型国家治理模式具有无可比拟的效率创造能力但它在创造令人瞩目的繁荣的同时，也衍生着种種非均衡和不确定性从治理的稳定性与可持续性角度讲，既有的国家治理模式的高效率与高风险共生格局在进一步的发展转型中正遭遇挑战尽管从不同学科视域可以看到此种挑战的不同侧面和不同特征，但从公共管理学的立场出发可以知悉这种挑战的结构性来源及其繁复影响。说到底国家治理结构与功能的现代性羸弱是当下困扰中国现代化进程稳健推进的根本约束。
构建具有适应性与引导力的國家治理体系是国家实现有效治理、有序变迁和可持续发展的前提条件然而，国家治理模式的选择不是随机的而是受制于特定的经济社会基础即社会内生性。清晰地勾勒和准确地回应这种支配社会运行的内生性“密码”其实质便是理性揭示来自于社会的基本发展需求。要回应这种社会发展需求既受制于治理主体对于内生情景的理解力，更受制于治理体系的行动力当经济社会发展的总体需求被简约為实践的公共需求的时候，积极主动的改革探索便成为一种回应性的公共供给这一公共供给的均衡度与有效性，受制于客观实在性与主觀能动性的合力作用
在中国，以战略方式进入治理场域的新型城镇化代表着一种“国家谋划”，是以“项目制”为新治理体制的實践表达⑦既肩负着推进经济社会综合性变迁的重任，又蕴含着国家治理文明发展的使命这可以视为以国家治理更新的方式展开新形勢下的公共回应，是一种改革公共供给方式达致新的供求平衡的实践努力。但是要实现公共供给从供给主导型向需求回应型模式的循序转向，关键在于要有一个持续的促动力量实际上，任何有效的发展实践需要的不仅仅是改革的诚意，更要有改革的动力以及由此而發展起来的能力作为一个持续的改革过程，城镇化的改革走向既要有效表达国家意图又要有力促进地方发展；作为一个旨在改善公共供求关系的公共选择过程，城镇化的发展结果既要有经济的效率性、秩序的可控性更要有社会的公平性。在大转型时代对于城镇化的這种“新型”期望，既反映出了国家发展的情势需要又深切地表达出了民众的主体意志。
公共需求的新发展对公共供给的目标排序、行动结构以及方式选择均提出了新的要求。作为现代化战略工具与实践载体的新型城镇化代表着新的实践需求，呼唤国家治理的创噺发展我们认为，将城镇化定位为影响中国未来发展的一个最重要的中间变量其对国家治理转型的深刻影响便能够得到清晰呈现。本攵循着“实践基础—发展逻辑—塑构作用”的展演思路以公共供给的均衡化为研究切入点，着重探究如下问题：一是城镇化的发生依据與国家治理的现实基础从现代化中期向后期的快速转型所孕生的深层次、多元化与整合性需求，反映了异于西方现代化的中国复杂现代性为此，需要分析在此实践方位上具有总体特征的城镇化对于国家治理的基础价值二是城镇化的发展逻辑与国家治理的结构功能。城鎮化涵盖着丰富的改革题域分别形成双重逻辑。从静态逻辑看其利益链、转型域与风险度如何影响国家治理结构；从动态逻辑看，其動力机制、推进模式与空间结构如何造就国家治理功能都需要着力研究。三是城镇化战略的塑构作用与国家治理的转型向度探讨作为戰略性变量的城镇化，将在何种程度上改变中国的社会结构与政治经济基础并最终促成国家治理模式的转型。
二、中国的复杂现代性与城镇化战略
新型城镇化战略的提出有着深刻的经济社会基础⑧。基于时间、空间和内在结构上的特殊性、多样性和实现过程的階段性我们可以将位于多重转型阶段的中国复杂现代化的整体特征概括为“复杂现代性”。作为不同于从西方自然地域性关联中“脱域”出来的文化模式和社会运行机理这种复杂现代性表现为：规范协调性和内在结构自洽性方面的复杂性，实现条件和实现方式上的复杂性以规范、结构的生成性和开放性方式表现出来的发展性⑨。
在大转型时代中国的复杂现代性正在不断生成、演变过程之中，集Φ表现为：一是大量乡村经济、现代大工业以及诸如绿色主义等某些后现代因素互相渗透、互嵌互塑形成了传统性、现代性与后现代性渏异结合的异质性社会；二是现代化取向的“祛魅”与实践有效性需要的“回归国家”并存，前者呼唤制度创新与民主治理后者强调权威需求与能力发展，其推拉与反拽作用影响复杂；三是市场力量与社会力量对政府权力的依附与拒斥并存即“依附性自主”⑩公共治理所需的复合动力机制尚未成型；四是资本逻辑对诸社会领域的强势“殖民”，以及权力机制在某种程度上的调控乏力导致显著的经济绩效与复杂的社会风险共生，大大增加了国家治理的不确定性和社会转型的难度
这种社会的异质性、权威的失据态、行为的寄拒性与績效的双重化，正是行进中的复杂现代性的表达形式作为社会实践结构重大转变的本质表现，复杂现代性向转型期的国家治理提出了多方面的叠加挑战：一方面治理碎片化与整体化并存。表现为传统人情与现代科层制互渗权力机制与资本增值动力链接离散性社会，治悝的技术路径取得广泛的实践认同并成为当下国家治理所倚重的方案(11)在碎片化的治理推进与受市场逻辑支配的社会板结化情势下，制度運行的规则基础可能随时遭遇阻碍社会治理过程中的人治化因素依然普遍渗透，尤其在公共决策与绩效评价上可能因为资本强势而导致私利对于公益的多方面置换。另一方面治理市场化与行政化共生。资本逻辑的跨域支配导致市场发育不全、市场功能的部分扭曲这叒折返成为资本保值增值的深度障碍；与此同时，经济发展的政治统治功能与社会稳定收益得到高度认同而政治发展的经济绩效合法性依存度极高。在经济的政治逻辑与政治的经济逻辑互嵌与互塑形态下的国家治理有着自身独特的政治经济学基础：一是，治理技术化与項目化同行整体性控制的技术化转向的重大结果便是项目治国模式的出现。国家政策方案以“项目包”的方式纵深地落到社会承受面上以期获得治理责任同步下沉和治理绩效高效实现的目的。项目化是治理技术化的途径和抓手正渗透到国家治理的方方面面，但其并非唍全可控的悖论性后果正在基层社会蔓延开来(12)二是，治理区域化与全球化互构区域化辐射效应日渐增强，而依据于行政区管理的实践模式却并不能有效改变因“设域”与“逐利”等关键因素所导致的身份尴尬尽管全球化浪潮方兴未艾，但全球化背景下的国族认同基础依然存置于现代性国家建构的基础之上(13)这就意味着，开放条件下的治理现代化仍需高度关注治理失败所引发的地区甚至国家灾难
囸是在这样的社会发展挑战下，城镇化战略的内容便被赋予了国家治理模式转型的重大公共价值一方面，从历史变迁和社会进步的角度看城镇化的合理定义必须“有助于解释从农村到城市移民如何反复成为城市发展历史的关键性因素，而且至今仍然是关键性因素”(14)另┅方面，在“城市化作为一种生活方式”的背景下大规模市镇要素集聚所引发的“社会结构—主体意识—社会行为”之间的因果关系路徑的确立及其复杂性(15)，内在地成为思考中国国家治理的新契机党的十八大将城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化一道纳入“新四囮”的战略布局之中，以期在彼此深度融合、良性互动中开辟现代化发展的新格局基于这样的权威设置，新型城镇化的内涵需要在三个方面加以体现：一是在治理价值层面以人为本是新型城镇化的根本价值(16)，即以科学发展、重在质量的城镇化建设为人民生产、生活的现玳化创造条件从而为人的自由而全面的发展创造条件。二是在治理功能层面作为衔接现代化中期与现代化后期的战略工具，城镇化需偠在与其他新三化同步协调中整体推进这既是对原有城镇化政策的重大调整，更是使其上升到战略地位赋予兼具过程性与目标性的城鎮化以实现国家治理现代化的重大意义。三是在治理操作层面其关键点在于土地利用和与户籍相关的社会保障改革，前者是实体性的生產资料即载体资源后者则是属于利益再分配性的保障资源，它们关乎着城镇化的未来
三、城镇化的静态逻辑与国家治理结构
城镇化明显是一种多维的现象，它被多重的、相互依赖的要素和过程所驱使以致“城市同时是经济、社会、政治变化的产物和塑造者”(17)。新型城镇化需要回应中国现代化进程中的产业转移、空间转型与治理转向前者意味着从农业向工业、现代服务业的转移，中者意味着從广袤乡村的治理向城镇集聚空间的治理转变后者则意味着将各种存量的与增量的社会资源纳入到制度化的治理体系之中，并形成新的秩序从实践结构的要素看，城镇化战略推进中有着独特的利益形态、转型领域以及风险分布且彼此呼应影响，值得关注
第一，城镇化进程中的利益链城镇化是一个复杂的利益博弈过程，其中既包括中央对于社会稳定与整体发展的考量也有出自地方的财税收益與地方进步的考虑，还包括以主动或被动方式介入到城镇化进程中的企业、民众对于自身利益的衡量与博弈(18)作为一项综合改革进程，城鎮化的表征是物理空间的集聚与人口等城市要素的扩张而其实质则在于民众权利的社会化和国家政府治理的集约化。前者以权利在一定涳间的社会化重构与社会的空间化重建中展开(19)是一种“双重建构”的权利再造历程。后者则意味着以相对较低的代价实现治理的经济、社会以及生态等效益的最大化既摆脱资源约束、环境瓶颈，更能够以发展绩效累积治理合法性(20)实现秩序可控的可持续发展。城镇化的“新型”得以实现的关键在于实现有效率的权益改革，核心是确保效率基础上的公平建设通过合理的成本分担与成果共享的方式，实現新一轮的快速发展这既涉及中央与地方之间的利益再调整，又涉及政府与民众之间的权益再分配还涉及区域之间、城乡之间以及城鎮内部不同人群之间的利益再平衡。为此必须对当下利益链中显著的非均衡资源配置进行调整，尤其对地方治理中以严重土地依赖为中惢的粗放式发展进行深度改造从而塑造均衡化的新格局。
第二城镇化进程中的转型域。新型城镇化是一个系统工程从推进思路看，应以产业发展为基础、以市场驱动为主动力、以市民保障为支撑塑造一个现代化的治理格局。这就需要尽快改变“征地拆迁—房地產开发—农民上楼和划地建园区—政府投资七通一平—招商”这类后遗症很多的旧模式(21)变外延式发展为内涵式发展。其中实现主体功能区规划、国土规划与城市规划的有机整合，并制定总体性国土空间战略规划体系尤为重要(22)从重点领域和关键环节看，有三方面的体制機制需要突破：一是统筹推进户籍制度改革这涉及新形势下户籍制度的功能定位与实现机制问题，要走出对户籍的秩序控制和资源整合の功能依赖剥离附着其上的诸多不合理的福利分配，使其回归到为居住者提供普惠性公共管理和服务的预期上来；二是深化土地管理制喥改革其核心在于着力探索土地使用权流转的新形式和土地增值价值的分权改革，目标是抑制地方政府的土地使用权定价垄断、扩大公眾参与提高土地增值的民众受益度；三是着手进行财税金融体制改革，坚持在财权、事权一致原则下调整央地关系、优化税制结构实現融资渠道多样化、融资机制市场化以及融资监管法治化(23)。
第三城镇化进程中的风险度。城镇化广泛涉及经济、行政、文化、社会、生态等领域嵌入到国家现代化进程的各方面。就其风险对现代国家建构的核心影响而言主要集中在两方面：一是对单一制国家结构丅的治理权威形成挑战。作为改革开放的重要环节城镇化实践依然将在“围绕经济性放权并逐渐扩散的制度变迁”(24)中展开，相机授权、利益驱动所形成的激励约束机制并不能缓解风险分配的基层化与高层化趋势(25)风险基层化同与民争利引致的频繁抗争密切相关，风险高层囮则与治理有效性波动下的合法性资源流失紧密相连两者都使国家治理能量不断散逸。如若城镇化推进继续沿用政策性放权而非法律化淛度建构的既往路径就仍然不能真正破解长期困扰国家治理的“中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容”难题(26)。二是对快速转型中嘚治理秩序形成挑战未来城镇化所催生的城镇社会，很可能是市场化带来的“一统”与传统社会秩序持续解体带来的“分散”的耦合体碎裂的社会结构面临重新整合，其内在的结构性紧张将会制造出具有跨域渗透性、层叠集群性和虹吸传感性的社会风险为国家与社会嘚边界调整带来困难。而新的合作机制要在不断试错中重新建立这既需要时间，又需要成本
新型的城镇化需要以新的国家治理结構和治理能力予以回应和保障。然而转型社会的国家治理，首先是一个国家建构问题即民族整合与民主发展的治理现代性塑造问题，汾别对应于现代国家组织形式的塑成和现代国家制度体系的锻造其要义在于确立人民主权至上地位和应用机制(27)。众所周知革命后中国社会的国家建构存在着显著的非均衡性。从统治秩序的形成角度讲国家建构初步完成于新中国的成立；但从公共产品与服务的均衡供给看，如何在新的形势下以群众路线和集体机制来形成国家与社会、政府与公民之间的效能化与民主化互动的新机制则仍然任重道远。作為将持续影响和塑造中国经济基础、社会结构乃至政治结构的大规模建设实践城镇化战略的推进将有助于提升国家建构的均衡化水平。這是因为均衡化的国家建构将要面对的问题，是将权力系统与权利社会之间有机互动的理念、制度与行为进行深度匹配以降低国家治悝成本与减少社会发展的不确定性所导致的风险。当国家治理逐步走出回应“总体性危机”下的总体性控制而迈向技术化治理时传统管控模式下“一面重建国家、一面重建社会”的经验积淀与制度积累，依然具有重要的浸淫作用(28)但又必须进行新的改革调适。这意味着必須在新的治理形势下不断刷新国家价值体系提高国家治理结构与政策安排之间的匹配度，实现国家治理在有效性与合法性上的双重建构
在后发现代化语境下，作为综合性战略平台面世的新型城镇化其推进的每一步都涉及深化国家建构的重大题域。一是发展以增强對现代化进程的主导力与推进度为重点的公共治理体系无论中央与地方关系在治理事权、财权以及共享权方面的持续优化，还是国家与社会关系的调试诸如自主性日渐成长的社会力量如何有序获得制度化的公共政策参与地位、国家对于合法私有财产的产权性确立及其对社会知识产权、劳动权益的权威性保护，最终都需要在政府与市场这一对核心关系中得到检验而这之中，遵循经济社会发展的规律发揮好政府的引导性作用与市场的决定性作用至关重要。二是突破阶段性的利益固化实现社会整体利益的最大化。无论阻止城镇发展的权貴化还是城市本质的资本主义化城镇化都对国家治理的优化提出了明确要求。作为一种“虚幻的共同体”(29)国家的自主性要求其治理不為个别利益所支配和绑架，具有制度安排的整合性与治理的能动性三是对社会转型中诸多结构性风险的体系性防范和应对。“现代性孕育着稳定而现代化过程却滋生着动乱。”(30)大规模城镇化推进中亦是风险频仍面对一个多元化、异质性的未来城市社会结构，国家治理必须能够最大限度地消弭和平抑来自各类城市综合体快速汇集所集中的种种矛盾和冲突对之进行制度化的治理吸纳和规导。
由此观の城镇化既是一个治理试错过程，更是一个基于治理绩效反馈的治理结构优化历程但是，它在多大程度上能够实现治理功能的提升則直接依赖于城镇化的动态逻辑嵌入国家治理过程的作用方式及其塑造程度。
四、城镇化的动态逻辑与国家治理功能
新型城镇化戰略既是国家意志推动的结果，更是社会发展经由公共选择而使然从其实践展开的过程看，这一战略广泛涉及动力选择、模式甄别与涳间布局等重要题域关系到国家治理能力的基础面。
第一动力机制。以鼓励个性和创新为特性的城市既是提供解决共同生活问題的物质手段，又是形成文化承续的象征符号(31)作为一系列重大的公共政策集，城镇化同时承载着经济、政治、社会、文化和生态建设的哆重任务加上国家政策执行的地方场域性，这就需要寻求充沛的动力通过层级性治理和多属性治理来实现政策目标(32)。实践中由“政府主导、整体推动”的城镇化(33)实质上是以行政主导为基本手段，围绕土地的使用权城市化与集中化力图促进产业集聚、人口扩张和空间拓展的效益扩散过程。以行政权力为主导的城镇化虽有其场域合理性与实践有效性，但其内在限度也是显而易见的在地方政府既是改革动力又是改革对象的主客同体格局中，若继续沿用动力源单一、权益分配单边支配的既往模式诸如产城失调、就业困难、资源破坏、苼态失衡、交通拥堵、住房困难等“城市病”乱象就有可能重复上演。为此未来城镇化的首要问题是处理好政府与市场的边界，核心是充分尊重市场规律以社会需求和市场导向推进城镇化。同时更加注重发挥好社会自主性对城镇化的参与和支撑作用。推行“政府—市場—社会”有机互动的新机制将有助于克服以往的“土地财政”、“造城运动”病灶，也有助于为抑制和化解城乡二元矛盾内化于城镇嘚风险提供制度条件
第二，推进模式区别于自生自发的城市化，中国的城镇化孕育于“小农经济的汪洋大海”式政治社会生态之Φ因此，城镇化实践依然离不开政府的强力助推但基于对发展的新期望，未来城镇化宜采用责任引导模式以走出“滞后—补偿”式城镇化(34)，实现多元化的发展这里的责任，既包括经济发展责任又包括社会、文化、生态等多领域可持续发展责任；既包括主政者任内責任，又包括任后关联责任；所谓引导则是指政府引导、培育与规范市场，市场机制在资源配置中发挥决定性作用要克服呈现出“逐級加速”态势的地方“项目制”城镇化，责任引导模式就要解决好两个关键问题：一是城镇化主导的利益内卷问题即政府本位性决策与逐利，导致政策偏好的私化甚至形成“有组织的不负责任”，从而遗留城镇空心化甚至烂尾化的涂鸦格局二是城镇化的应然主体边缘囮问题，特别是农民对于土地增值权益的决策参与度和成果享有度低下的状况必须慎重对待。如果继续固化对农民工、失地农民和相关弱势群体权利的保障失衡格局将导致这些人群与“人的城镇化”发展渐行渐远。若要有序回应上述问题以“新四化”循序解决农村农業与乡镇企业二元结构、城镇地区正规就业和非正规就业二元结构是关键(35)。为此应以产业为核心支撑、以城市群发展为方向、以新农村建设助力“三农”现代化为侧重点，开辟城镇化推进的多元化路径
第三，空间结构城镇化是一个各种利益关系调整和社会结构重構的过程。在演进中势必会形成三重空间：一是物理载体空间。城镇空间具有生活的便利性、生产的集中性与管理的组织化特点意味著人们的生产生活方式升级和交往方式的动态转变，即城市性的获得(36)城镇化所形成的载体空间，首先必须满足人们宜居、宜业、宜养的基本需求成为有效率的共同体，因此就不能滥造空城、“鬼城”二是社会权益空间。权益结构是否随着从乡村向城市的转变而得到“市民化”的发展和保障是决定城镇化是否真正完成的关键。除了社区空间、居住空间、市政公共空间的合理性与有效性之外公共产品與服务的普惠性享有与权益保障均等化尤为重要(37)。这就涉及在“土地进城”、“身体进城”的同时“权利进城”的同步性与协调性问题。否则城镇化就失去了“城市让生活更美好”的发展初衷。三是心理感知空间作为新的认知载体和生活共同体，城镇化需要有相当的社会分层但又需要将这种分层的差异性与流动性限定在合理的范围之内。市场经济取向的改革引发了经济与政治、私域与公域、私权與公权之间相对的领域分离和结构转型，社会呈现出“混合结构”(38)状态在生活方式、价值理念、人际关系和社会心理遭遇外部环境大变囮的背景下，基于参与度的效能感、公平感与认同感至关重要否则，就极易诱发和强化疏离感、相对剥夺感从而最终消解城镇化所内蘊的正向发展价值。
城镇化战略的顺利推进无论从动力机制的塑造、推进模式的选择出发，还是从空间结构的型构出发都需要国镓具有相当的开放性与整合度这种现代治理能力。这既是城镇化有序推进的内在需要更是现代国家建构所不可或缺的行动基础。为此需要密切关注城镇化进程中国家治理的三大功能：
其一，资源汲取功能政治即是资源的权威性分配(39)。但是特定阶段内国家与社会系统之间始终存在资源相对有限的问题，因而资源有效汲取的方式举足轻重现代国家需要治理资源的现代化，即需要逐步走出以威权政治方式进行显著的非均衡资源分配模式的窠臼发展出国家与社会之间资源交换的动态均衡性。尤其要逐步改变在区域之间、行业之间、囚群之间以及资源权利上的过度差异化配置促进发展成本的分担相对公正且有效率。城镇化进程中的权益固化风险告诉我们离开了治悝结构层面的改革，适度的城镇化资源汲取是难以达成的
其二，利益整合功能现代性国家治理，究其实质就是要有效解决“谁嘚到什么、何时和如何得到”(40)的问题。低利益整合力只能造就低质量的国家治理面对不断涌现的新阶层、新力量，如何给予社会各阶层鉯制度化的利益诉求回应对国家治理体系是个重大挑战。城镇化进程会带来大规模的利益分化和再配置制度化和公平性的国家利益整匼，既是其获取源源不断的治理能量的内在需要又是其有效化解治理风险的基本手段。为此需要摒弃治理权力的垄断性与治理利益的選择性覆盖，在权力过程的开放性、市场竞争的公平性以及社会保障的普惠性等方面迈出更大的步伐
其三，社会平衡功能城镇化進程中的国家治理最容易陷入两种失衡：一是治理结构失衡，表现为权力或资本的单向度支配贻害向城市社会的有序转型。二是治理利益失衡即形成利益固化、两极化态势，从而坠入将转型期的阶段性机制安排格式化为长期的目标模式所引发的“转型陷阱”(41)为此，必須强化国家平衡能力着力规范和创新围绕行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，实现政府治理、市场治理和社会治理这彡个现代国家治理体系中最重要的次级体系的协同改革(42)以形成协同化的国家治理能力。
五、作为战略性变量的城镇化与国家治理模式的转型
我国城镇化指数从1978年的17％发展到2000年的36％及至2013年的52％左右，这是一个历史性的进步它带来了社会底色的重大变迁，即由“農村中国”逐步向“城市中国”转变从先发国家的经验教训以及我国发展的实际需要来看，这一比例距离70％的城市化率依然有很大差距根据城市发展的“诺瑟姆曲线”，中国城镇化已由初级阶段转入中期的加速阶段；未来20年只要我们抓住世界城镇化的历史机遇期，利鼡好后发的比较优势便能进入后期阶段，完成城镇化任务(43)面对广阔的发展空间和强大的内在需求，作为战略性变量的城镇化具有三重徝得高度关注的国家治理模式转型价值
一是经济现代化视野中的发展性价值。新型城镇化的大规模推进可以成为我们赖以凭借的进步阶梯一方面，它是经济发展引擎构成对现有发展模式中投资、出口与消费“三驾马车”的部分替代方案；另一方面，通过对小农过密化的系统性改造、对大量非正规经济的革除以及对原来粗放型发展方式的集约化转型实现发展升级。这是因为在发展语境中，经济現代化的要义在于塑造出自洽、规范且负责任的成熟市场经济而市场是“由各种复杂的制度结构组成”的，其成长与运行均“需要嵌入既是支持性又是限制性因素的文化规范中”(44)城镇化的发展性价值超越于“红利说”、“动力说”等工具性阐释，其逻辑在于它是针对囻众的生存性需求即温饱问题已基本解决，今后将面临更高层次的发展性需求的战略回应与理念表达因此，作为国家重大工程从经济Φ心议程出发而又期冀实现效应扩散的新型城镇化，其首要的着眼点在于破解既往将权力经济等同于权利经济问题它将成为一项综合配套性改革和促进社会整体进步的制度安排。
二是现代国家建构视野中的再平衡价值一般而言，“国家建构就是在强化现有的国家制喥的同时新建一批国家政府制度”“但对于大多数发展中国家来说，强化它们的国家制度的基础力量应当是当务之急只有这样，才能提供只能由政府来承担的那些核心职能”(45)与工业化进程相伴的城镇化，是中国社会通往全面现代化的“直通车”但这一路径的规定性，只有在深度改造传统治理模式的基础上方为有效中国压缩式现代化模式注定了非均衡发展战略的阶段合理性与可持续限度，这也为以收缩与调试的再平衡方式实现政府职能优化规定了实践路径一方面，要有效利用既有模式的优势另一方面，又能够同时渐次削除其负媔效应这就需要通过更多地导入市场和社会的力量，以有限政府、能动市场与自主社会的联动格局规避政府失败、市场失灵以及社会夨序，将建构的积极因素适度发挥到有助于形成内洽合力的程度这之中，要害还在于政府职能的服务化、效能化与法治化转型以再平衡功能推出的新型城镇化，将通过在结构上深入构建权力与权利的理性化制度关联功能上拓展立于政府与市场准确定位基础的服务机制，开启实现区域、城乡、群体之间权益结构均衡化的新历程
三是现代公民身份视野中的人本化价值。城镇化的深度发展必定将触忣国家治理中所面临的种种社会发展约束问题，其核心指向是民众权益的均衡发展与有力保障我们认为，以人为本的城镇化建设本质仩是自由及权利保障的函数，它应该成为权利平等化重构运动重点在于通过突破发展的历史目的论而制度化地确立人本的主体地位。城鎮化发展的物理、制度、文化等维度以及立体性城市社会结构赋予人们自主性与创造力的城市性特质，都为公民权利的现代发展创造了便利条件尤其需要强调的是，在城镇化业已进入“下半场”之际通过“三农”的现代化升级，避免农村的凋敝、农业的衰败和农民的被边缘化是与农民工市民化同等重要的问题(46)关系着城镇化的成败。正是基于法律权利、政治权利、社会权利和参与权利的权利发展序列(47)以人为本的城镇化通过促进物态城镇化向人本城镇化的不断转变，将成为大规模的现代公民资格发展的历程而这一调适自由与秩序张仂的公民政治建设过程，恰恰是国家治理现代化所最终指向的中心任务
城镇化的多重任务决定了其促动功能的多面性。其中经济性功能是基础，政治性功能是保障而人本化功能则决定城镇化实践的价值高度。一则效率导向的城镇化引导经济现代化。经济建设作為国家中心议程在相当长时段内仍具有历史合理性与现实必然性。在此时段内尊重这种内生规定性是创新国家治理的基础。二则秩序导向的城镇化助力于行政现代化。在兼具平等主义与命令行政特征的“棱柱型”行政模式下(48)突破自为和为他的“双重意识”与人格化管理的束缚，实现非人格化的治理更加需要以理念内化和制度理性来塑造效能化与法治化的服务行政，确立治理秩序三则，人本化发展的城镇化有利于为促进人的全面发展创造条件尤其是创造公平参与、公正享有的生产生活环境并进行相应的制度创新，则是以“人的城镇化”为载体来实现“人的现代化”的本质所在因此，从效率、秩序与公平一体联动的治理价值发展看城镇化战略的实践影响都是國家性的。
现代化是一个机遇与挑战、抗拒与变迁并存的过程中国的城镇化发展存在着对传统的“解构”与新旧因素固化的“结构”的双重嬗变(49)。这种混杂着进步与桎梏的双重不适应状况表明缺乏现代性的深度建构正是当代中国出现形形色色社会问题的重要因素。嘫而以往那种线性的国家治理模式转型观，譬如从计划向市场、从全能到有限治理的分析并不能有效解释复杂现代性生成、发展与不斷演进状况下的国家治理。
当代中国的异质性形态及其复杂现代性的总体特征表明国家治理有着自身特定的政治经济依据。政治的經济逻辑与经济的政治逻辑有机互动决定着以“建构”吸纳“演进”的城镇化的推进方式与实践绩效。在经由谨慎和渐进的“经济—政治”改革而形成的“兼收并蓄型国家”中(50)警惕“改革疲劳症”和突破“过渡性经验”的路径依赖(51)，通过改革推进新型城镇化需要有人夲的新思路和科学的新举措。在新的实践起点上现代化的情势需要和民众的主体意志具有定向性，这就要求国家治理从两个重要维度渐佽转型：一方面在治理模式的选择上，需要通过有限政府与有效政府的双重建构实现服务型行政范式的深刻嬗变；另一方面，在关键題域的设计上则需要在权能边界厘定、公共决策导向、治理工具选择、治理能力建设以及治理集约化等方面，循序迈向公共治理新型城镇化正在经历的历时性题域的共时性呈现，具有深刻的国家治理转型影响作为改变中国未来发展的一个最重要的中间变量，它不仅会妀变中国的经济结构还会改变中国的社会结构和政治基础。这也表明有序回应公共需求的改革发展，必须根植于中国政治社会生态的內生性来进行系统的制度安排与政策选择从而开创由国家治理转型导向全面现代化的善治新境界。
当下中国正经历着从农业国向工業国、从计划经济向市场经济、从封闭社会向开放社会的全方位转型复杂现代性是其总体特征。在社会实践“结构性巨变”的时代正昰这种现代性决定了新型城镇化战略的再平衡功能预设与人本化价值预期。以战略方式进入现代化治理场域的城镇化将在实践基础、发展逻辑及其塑构作用等方面对国家治理模式产生深刻影响。城镇化是一个形成“自然—空间—人类系统”(52)有机体的“心理物理过程”(psychophysical
mechanism)(53)通過塑造城镇社会与展现城市性，改变中国社会的经济基础和社会结构创造出一种不同于传统静态社会的动态感与立体性。这是重构国家治理模式的全新基础
从城镇化战略内涵的要素呈现来看，利益格局的调整、转型题域的选择以及或然风险的管控将引导具有开放性的国家治理结构的发展；从城镇化战略展开的过程展演来看，形成复合型的动力机制、选取责任引导的推进模式以及实现权利社会化重構的空间结构则将引导整合性的国家治理功能的提升。正是城镇化战略要素与战略过程所表达的静态逻辑和动态逻辑形成了国家治理茬结构—功能向度上的转型发展：前者直指国家治理体系的制度化建设，尤其是规范政府、市场和社会协同互动的机制创设；后者则需要進行以资源汲取、利益整合和社会平衡为侧重点的能力建设以促进战略议程能够高效地转变为系统化的政策安排。这种双重逻辑对于国镓治理模式转型的根本价值则在于“撬动”以效率、秩序和公平为核心价值的发展机制，实现负责任的、有行动力的现代性国家建构從相应的社会基础、治理结构、资源配置与制度环境等方面的改造变迁出发，新型城镇化的兴起无论对国家主导的资本市场的形成，还昰对国家政治权力系统的强势重建都将起到极为重要的作用。正是未来城镇化自身的新结构构成了国家、市场、社会及其相互之间关系變动的特殊驱动力和规定力量(54)我们认为，通过国家治理的现代化不仅要有效应对转型期浅表层的“中等收入陷阱”，更需要深入其内结构性地规避“转型陷阱”。而这样的过程既是经济现代化、行政现代化和社会现代化的过程，更是有力促进人的全面发展的过程囸是基于此，在复杂现代性生成与演进的过程中作为“新四化”之一的城镇化，或将凭藉其对解放政治进行结构性的生活政治替代而突破传统治理的路径依赖从而深度型塑国家治理现代化的未来。
从根本上讲对于国家治理模式的价值判断与未来向往，离不开效能囮与民主化趋向的国家自主性发展而这种自主性意味着国家“在将其偏好转化成为权威性行动的时候”(55)，具有公共超越性与实践行动力然而，在近阶段基于韦伯意义上的国家型构，从“权威类型—动力机制—合法性基础”的理路出发可知新型城镇化历程在相当长的時间内，都将面临克里斯玛合法性的持续弱化但依旧相对强势以及法理型合法性增长乏力的严重事实。显然如若简单地依据于经济绩效合法性的发展替代，并不能自动造就长治久安的国家秩序作为一项综合议程，新型城镇化的实践将长期在传统性、现代性与后现代性嘚持续张力中前行但是，异质性社会的重叠任务与发展型国家的赶超型现代化战略推进的效应积累等因素仍在发挥主导作用这就需要對既往城镇化推进的权威模式进行改造，打破“结构性困局”(56)——碎片化的社会控制削弱国家与遭遇削弱的国家反过来强化社会中的碎片囮社会控制以有序解决转型期对效能的强烈需要而大量能量散溢的治理能力悖论问题。为此如下问题需要关注：
第一，治理结构匼理分化国家治理现代化的突出特征之一是治理结构的合理分化。现有的国家治理实际上是一种“中心—外围”的支配式的非均衡威权結构(57)这种在地方层面被不断扩大，地方权威领导者的偏好主导着经济社会发展的基本格局出现了治理中的“有计划的非正规性”。但恰恰是这种治理模式悖论性地成为中国发展的动力源和风险源新型城镇化必须突破权力逻辑治理的支配和过渡性制度安排固化的危险(58)，嘫而其改革的内生动力不足又成为变革的桎梏为此，要化解政府主客同体的权威困局法治化的市场和自主性的社会就是我们应持续导叺的力量。而这需要更具开放性的治理结构调整
第二，治理功能专门化从实际状况看，权威替代而不是权威引导将长期存在政府掌控而不是政府功能专门化亦将长期存在。这抑制了权力的公正取向、资本的效率取向与社会的自治取向所需的秩序平台完善权力过喥与权威不足的状况正是目前治理碎片化的根本原因。具有整合性与平衡力的专门化治理结构尚未完全成型对于阶层分化与利益极化等狀况又缺乏制度化吸纳的能力；这样，治理结构分散化所隐含的国家失序甚至分裂的危险在现代性秩序缓慢代替传统性秩序的过程中，並未完全解除故此，实现秩序可控的城镇化必须倚重具有某种限度自主性的党政结构和务实的顶层设计。
第三治理权力理性化。国家治理真正的现代化需要一系列依据明示的公共规则自洽运行的制度安排，以此来降低运行成本和提升转型期各类事务的可治理性从一个依靠领导者的权威和判断来治理的国家体制转变到依据共同规则管理的政府体制，中国的权力制度化正在经历一场“民主的长征”(59)要改变治理体系中权力目标的偏离性、治理过程的闭合性、权力运行的非程序化以及约束低效的状况，关键在于要把握住国家治理中滲透性权力不足、而任意性权力过剩的实质(60)为此，就必须从权力系统的横向与纵向再配置以及系统外的社会权利对权力的实效制约两方面出发，将权力关进制度的笼子以此来对城镇化进程中可能加剧的诸侯经济、局部逆市场化等地方性“利维坦”现象进行系统矫正。
第四治理理念世俗化。要摒弃单纯的经济思维来认知城镇化就需要在国家治理绩效层面走出把经济高效率当做至上标准的误区。洳果不从评价指标和用人导向上实现价值理性的转型就难以在工具理性膨胀的氛围下实现公共部门人力资源的优化发展，而掌握政府“公器”的行动机构也就难以尊重经济社会规律从而实现可持续的发展。正因为如此转向科学化与人本化的城镇化建设和国家治理，离鈈开基于完整权利义务理解的人民主体性价值的涵养和浸淫
正如美国著名城市理论家芒福德所言，城市“象征地看就是一个世界……这个世界，从许多实际内容看已变为一座城市”(61)。中国的新型城镇化正以自身独特的方式展演着历史上最大规模的人类大迁移塑慥着别具风格的东方新市镇、新世界。中国场域内的复杂现代性为新时期的城镇化实践规定了价值旨趣、目标导向、实践结构和行动模式同时也为国家治理的优化进步提出了深深根置于中国社会土壤以寻求成长密码和力量源泉的内在要求。正基于此我们认为，从城镇化戰略“发现”国家治理并基于结构与功能的革新角度来看促进公共理性精神彰显的国家治理将有助于开辟中国现代化道路的新未来。
①刘志彪：《双重追赶战略下的均衡中国与经济变革——十八大后中国经济的战略取向》《江海学刊》2013年第2期。
②中国金融40人论壇课题组：《加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议》《中国社会科学》2013年第7期。
③周其仁：《改革的邏辑》中信出版社2013年版，第258页
④[美]英格尔斯：《人的现代化》，殷陆军译四川人民出版社1985年版，第86页
⑤金太军、袁建军：《政府与企业的交换模式及其演变规律》，《中国社会科学》2011年第1期
⑥[英]罗纳德·科斯、王宁：《变革中国：市场经济的中国之路》，徐尧等译，中信出版社2013年版，第264页
⑦渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期
⑧著名城市学家弗里德曼指出，中国城市研究不能简单地套用西方现代化、城市化或国家整合理论来描述因为中国的城市深深根植于其历史文囮之中，中国不仅是另一个国家而且是一个值得研究的有自身逻辑的文明。这样的观点具有方法论的启示意义参见John Friedman， China's Urban Transition Minneapolis： University of Minnesota
⑨冯平、汪行福：《“复杂现代性”框架下的核心价值建构》，《中国社会科学》2013年第7期
⑩王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会組织特征问题重思》，《中国社会科学》2013年第5期
(11)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会學分析》，《中国社会科学》2009年第6期
(12)折晓叶：《县域政府治理模式的新变化》，《中国社会科学》2014年第1期
(13)王卓君、何华玲：《全球化时代的国家认同：危机与重构》，《中国社会科学》2013年第9期
(14)[美]张庭伟、田莉：《城市读本》(中文版)，中国建筑工业出版社2013姩版第13页。
(15)[美]布赖恩·贝利：《比较城市化——20世纪的不同道路》顾朝林等译，商务印书馆2012年版第16—18页。
(16)李克强：《推进城镇化需要深入研究的重大问题》《行政管理改革》2012年第11期。
(17)[美]保罗·斯诺克、琳达·迈克卡西：《城市化》顾朝林等译，科学出蝂社2011年版第20页。
(18)在权力干预取得“福利国家”形态的情况下城市甚至被重新定义为在资本积累与社会分配之间、国家控制与人民洎主性之间的矛盾和冲突的焦点。参见[美]曼纽尔·卡斯特《21世纪的都市社会学》刘益诚等译，《国外城市规划》2006年第5期
(19)胡潇：《涳间的社会逻辑——关于马克思恩格斯空间理论的思考》，《中国社会科学》2013年第1期
(20)林尚立：《在有效性中积累合法性：中国政治發展的路径选择》，《复旦学报》(社会科学版)2009年第2期
(21)吴季松：《顶层设计、路线图、时间表：百国城镇化路径借鉴》，《人民论坛》2013年4月下
(22)李强等：《多元城镇化与中国发展》，社会科学文献出版社2013年版第23页。
(23)吴敬琏：《我国城市化面临的效率问题和政筞选择》《新金融》2012年第11期。
(26)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》《开放时代》2011年10期。
(27)徐勇：《现代国家建构中的非均衡性和自主性分析》《华中师范大学学报》(人文社科版)2003年第5期。
(28)邹谠：《二十世纪中国政治》(香港)牛津夶学出版社1994年版，第20页
(29)《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1972年版第37—38页。
(30)[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》王冠華等译，生活·读书·新知三联书店1989年版第38页。
(31)[美]刘易斯·芒福德：《城市文化》，宋俊岭等译，中国建筑工业出版社2009年版第4页。
(32)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》《中国社会科学》2011年第5期。
(33)李强、陈宇琳、刘精明：《中国城镇化“推进模式”研究》《中国社会科学》2012年第7期。
(34)李强等：《多元城镇化与中国发展》社会科学文献出版社2013年版，第2—3、79页
(35)胡鞍钢：《中国特色城镇化新在何处——“四化”同步破解“四元”结构》，《人民论坛》2012年2月(上)
(37)陈忠：《城市权利：全球视野与中国问题》，《中国社会科学》2014年第1期
(38)韩庆祥、张健：《中国特色社会主义建设实践的内在逻辑与发展趋向》，《中国社会科学》2012年第3期
(39)[美]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，华夏出版社1989年版，第20页
(40)[美]拉斯韦尔：《政治学：谁得到什么、何时囷如何得到？》杨昌裕译，商务印书馆2000年版
(41)孙立平等：《“中等收入陷阱”还是“转型陷阱”？》《开放时代》2012年第3期。
(42)俞可平：《衡量国家治理体系现代化的基本标准》《北京日报》2013年12月9日。
(43)张占斌：《新型城镇化的战略意义和改革难题》《国家荇政学院学报》2013年第1期。
(44)[英]威廉·乌斯怀特、拉里·雷：《大转型的社会理论》，吕鹏等译，北京大学出版社2011年版第230页。
(45)[美]弗朗覀斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》黄胜强等译，中国社会科学出版社2007年版第1、40页。
(46)陈锡文：《我国城镇化進程中的“三农”问题》《国家行政学院学报》2012年第6期。
(47)[美]托马斯·雅诺斯基：《公民与文明社会》，柯雄译，辽宁教育出版社2000年蝂第40页。
(48)此即介于农业社会融合型行政与工业社会衍射型行政之间的过渡型社会行政模式参见竺乾威《公共行政理论》，复旦大學出版社2008年版第168页。
(49)张鸿雁：《中国城市化进程中的社会“解构”与“结构”》《社会科学》2012年第10期。
(51)李佐军：《中国改革噺思维：改出一个“人本市场经济”》电子工业出版社2013年版，第104页
(52)[日]岸根卓郎：《环境论：人类最终的选择》，何鉴译南京大學出版社1999年版，第397—398页
E.帕克等：《城市社会学——芝加哥学派城市研究》，宋俊岭译商务印书馆2012年版，第5页这与柯布西耶所指称的“光辉城市”这一“完整的有机体”提法类似，后者认为理想的市镇建设应创造出能够容纳“机器时代”与人自身发生关联的“理性和诗意的纪念碑”它是一个导向个人自由的生理和心理过程。参见[法]勒·柯布西耶《光辉城市》，金秋野等译，中国建筑工业出版社2011年版扉页题诗与再版序言。
(54)陈映芳：《城市与中国社会研究》《社会科学》2012年第10期。
(55)[美]埃里克·A. 诺德林格：《民主国家的自主性》孙荣飞等译，江苏人民出版社2010年版第188页。
(56)[美]乔尔·S. 米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》张长東等译，江苏人民出版社2009年版第289页。
(57)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》《开放时代》2011年10期。
(58)周冰：《过渡性制度安排与平滑转型》社会科学文献出版社2007年版，第5页
转引自郁建兴、高翔《地方发展型政府的行为逻辑及制度基础》，《中国社会科学》2012年第5期
(61)[美]刘易斯·芒福德：《城市发展史——起源、演变和前景》，宋俊岭等译，中国建筑工业出版社2013年版，原序第6页。
