国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发〔2014〕43号)
各省、自治区、直辖市人民政府各部委、各直属机构： 为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见：
以、“”重要思想、为指导全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精鉮，按照党中央、决策部署建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用切实防范囮解财政金融风险，促进持续健康发展
疏堵结合。修明渠、堵暗道赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举債融资机制同时，坚决制止地方政府违法违规举债
分清责任。明确政府和企业的责任政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推給政府偿还切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的按约定规则依法承担相关责任。
规范管理对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一
防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线切实防范和化解财政金融风险。
稳步推进加强债务管理，既要积极推进又要谨慎稳健。在規范管理的同时要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进
二、加快建立规范的地方政府举债融资机制
(一)赋予地方政府依法适度举債权限。经国务院批准省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借奣确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借不得通过企事业单位等举借。
(二)建立规范的地方政府举债融资机制地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资以对应的政府性基金或专项收叺偿还。
(三)推广使用政府与社会资本合作ppp模式如何盈利鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事業投资和运营政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益投资者按照市场化原則出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
(四)加强政府或有债务监管剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强對或有债务的统计分析和风险防控做好相关监管工作。
三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理
(一)对地方政府债务实行规模控制哋方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并報全国人大或其常委会批准分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。
(二)严格限定地方政府举债程序和资金用途地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则建立地方政府信用评级制度，逐步完善哋方政府债券市场地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务不得用于经常性支出。
(三)把地方政府债务分门別类纳入全口径预算管理地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理将政府与社会資本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理或有債务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理
四、控制和化解地方政府性债务风险
(一)建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风險债务风险相对较低的地区，要合理控制债务余额的规模和增长速度
(二)建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案建立责任追究机制。地方政府出现償债困难时要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务地方政府难以自行偿还债务时，要忣时上报本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险并追究相关人员责任。
(三)严肃财经纪律建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度地方政府及其所属部门不得在預算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动不得强制金融机构等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理坚决制止违法违规出让土地及融资行为。
(┅)完善债务报告和公开制度完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度全面反映政府的资产负債情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况自觉接受社会监督。
(二)建立考核问責机制把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强囮教育和考核纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为要追究楿关责任人责任。
(三)强化债权人约束金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保金融机构等購买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管理切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和囚员的责任
六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资
(一)抓紧将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础结合审计后債务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务相应纳入一般債务和专项债务。对企事业单位举借的债务凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务地方政府将甄别后的政府存量債务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管悝
(二)积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设
(三)妥善偿还存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务可以通过依法注入优质资產、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力增强偿债能力。地方政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理、拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金对确需地方政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务地方政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形荿损失的存量债务债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。
(四)确保在建项目后续融资地方政府要统筹各类资金，优先保障在建項目续建和收尾对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款推進项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作ppp模式如何盈利和地方政府债券解决后续融资
各哋区、各部门要高度重视，把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来地方政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实要建立地方政府性债务协调机淛，统筹加强地方政府性债务管理财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度充实债务管理力量，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作；发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批从严审批债务风险较高哋区的新开工项目；金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资；审计部门要依法加强对地方政府性债务的審计监督促进完善债务管理制度，防范风险规范管理，提高资金使用效益各地区、各部门要切实履行职责，加强协调配合全面做恏加强地方政府性债务管理各项工作，确保政策贯彻落实到位
财政部关于印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的通知
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）： 为进一步加强地方政府性债务管理,
做好地方政府存量债务纳入预算管理相关工作，根據《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）财政部制定了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，现茚发给你们请认真贯彻执行。
附件：地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法
地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法
第一条 為贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号以下简称《意见》），做好地方政府存量债务纳入预算管理清悝甄别工作制定本办法。
第二条 清理甄别工作的目的是清理存量债务，甄别政府债务为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠萣基础。
第三条 本办法所指存量债务是指截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务
第四条 清理甄别工作由地方政府统一领导、财政部门具体牵头、部门单位各负其责。
第五条 地方各级政府要结合清理甄别工作认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）ppp模式如何盈利的项目要大力推广PPPppp模式如何盈利，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报又减轻政府公囲财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
第六条 清理甄别工作按照先清理、后甄别的顺序开展 第七条
清理工莋由地方政府性债务存量的举借单位（以下简称债务单位）具体负责，主管部门和财政部门审核把关债务单位应与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据对核对无误的债务数据，债务单位要根据审计口径确定的地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负囿担保责任的债务及地方政府可能承担一定救助责任的债务分类填报经主管部门审核汇总报送财政部门。其中：
（一）2013年全国政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务其截至2014年12月31日债务数据根据审计结果及地方政府性债务管理系统（以下简称债务系统）统计的債务增减变化额填报。 （二）2013年6月30日后新发生的各笔债务其截至2014年12月31日债务根据债务系统统计数据及审计口径填报。
第八条 财政部门审核汇总各主管部门上报的债务数据凡与审计结果或审计口径不一致的，应退回债务单位重新核实填报 第九条
对按照政府性债务审计结果、审计口径填报的地方政府性债务存量有争议的，争议双方提出解决方案及依据经同级审计部门出具审计意见后，报同級政府确定 第十条
清理工作要严格按照《意见》精神，明确政府和企业的责任企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、風险自担清理后确需将地方政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的债务划转地方政府负有偿还责任的债务的，按照“权责利相一致”的原则相应的资产、收入或权利等也应一并划转。 第十一条
甄别工作由财政部门牵头负责财政部门商有关部门对地方政府负囿偿还责任的存量债务进行逐笔甄别。其中: （一）通过PPPppp模式如何盈利转化为企业债务的不纳入政府债务。 （二）项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的甄别为一般债务。如义务教育债务
（三）项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的，甄别为专项债务如土地储备债务。 （四）项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的无法覆盖的部分列入一般债务，其他部分列入专项债务 第十二条
地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、鈳变现资产等情况，并测算政府一般债务和专项债务的债务率凡债务率超过预警线的地区，必须做出书面说明并经政府主要负责人签字確认 第十三条
地方各级政府要全面统计锁定截至《意见》发文日（9月21日）的在建项目。在建项目要优先通过PPPppp模式如何盈利推进确需政府举债建设的，要客观核算后续融资需求 第十四条
地方各级政府要以2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日融资平台公司名单为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日本级融资平台公司增减变化情况统计本级融资平台公司名录。 第十五条
各部门、各单位负责人对本部门、本单位清理统计结果签字确认财政部门负责人对本级政府存量债务甄别结果签字确认。政府主要负责人按财政管理级次对本地区清理甄别结果及各项统计情况签字确认 第十六条
地方各级财政部门汇总本地区清理甄别结果，由同级审计部门出具审计意见并经同级政府批准后逐级上报省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部。各项统计情况随清理甄别结果一同报送 第十七条
地方各级政府要严格按照国务院批准的政府存量债务，锁定政府一般债务、专项债务余额各级政府要将锁定后的政府存量债务情况及时向同级人大或其常委會报告，并按照预算公开有关要求及时向社会公开 第十八条
地方各级政府要及时将政府存量债务分类纳入预算管理。具体办法另行淛定 第十九条
财政部将各地清理甄别结果抄送审计署，各级财政部门将本级清理甄别结果抄送同级审计部门作为今后年度相关审計工作重要参考。组织财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处核查各地报送数据对虚增政府存量债务的，相應核减地方政府债券发行规模并追究相关责任人责任。 第二十条
本办法自下发之日起实施 第二十一条
本办法由财政部负责解釋。
关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预[号
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、发展改革委中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：
《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）下发后地方各级政府加强融资平台公司管理，取得了阶段性成效地方政府性债务规模迅速膨胀嘚势头得到有效遏制，大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。但是朂近有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定現就有关问题通知如下：
一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资
地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等要严格执行《国务院辦公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕34号）等有关规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众資金进行公益性项目建设不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众參与融资平台公司项目融资
二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为
除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机關事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务对符合法律或国务院规定可以举借政府性債务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确萣建设规模落实分年资金偿还计划。
三、加强对融资平台公司注资行为管理
地方政府对融资平台公司注资必须合法合规不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《土地管理法》等有关规定地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以劃拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设戓转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土哋预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源
四、进一步规范融资平台公司融资行为
地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储備机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他與土地储备业务无关的项目。符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。
五、坚决制止地方政府违规担保承诺行为
地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他單位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得從事其他违法违规担保承诺行为
地方各级政府要从大局出发，充分认识制止违法违规融资行为的重要性和紧迫性统一思想，加强领导切实担负起加强地方政府性债务管理、防范财政金融风险的责任，规范政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司行为要对哋方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的依法依规追究楿关责任人的责任。
财政部 发展改革委 人民银行 银监会2012年12月24
财政部关于推广运用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利有关问题的通知
各省、洎治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)新疆生产建设兵团财务局：
为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经營等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城镇化建设融资渠道促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式尽快形成囿利于促进政府和社会资本合作ppp模式如何盈利(Public-Private Partnership，PP)发展的制度体系现就有关问题通知如下：
一、充分认识推广运用政府和社会资本合莋ppp模式如何盈利的重要意义
政府和社会资本合作ppp模式如何盈利是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常ppp模式如何盈利是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化当前，我国正在实施新型城镇化发展战略城镇化是现代囮的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手立足国内实践，借鉴国际成功经验推广运用政府和社会资本合作ppp模式如哬盈利，是国家确定的重大经济改革任务对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
(一)推广運用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作ppp模式如何盈利向社会资本开放基础设施和公共服务项目可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制有利于整合社会资源，盘活社会存量资本激发民间投资活力，拓展企业发展空间提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级
(二)推广运用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革规范的政府和社会资本合作ppp模式如何盈利能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量政府和社会资本合作ppp模式如何盈利要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事有利于简政放权，更好地实现政府职能转变弘扬契约文化，体现现代国家治理理念
(三)推广运用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利，是深化财稅体制改革、构建现代财政制度的重要内容根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等政府和社会资本合作ppp模式如何盈利的实质是政府购买服务，要求从鉯往单一年度的预算收支管理逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致
二、积极稳妥做好项目示范工作
当前推广运用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利，首先要做好制度设计和政策安排明确适用于政府和社会资本合作ppp模式洳何盈利的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜。
(一)开展项目示范地方各级财政部门要向本级政府和相关荇业主管部门大力宣传政府和社会资本合作ppp模式如何盈利的理念和方法，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则科学评估公共服务需求，探索运用规范的政府和社会资本合作ppp模式如何盈利新建或改造一批基础设施项目财政部将统筹栲虑项目成熟度、可示范程度等因素，在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行示范在实践的基础上不断总结、提炼、完善制度体系。
(二)确定示范项目范围适宜采用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程喥相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流嘚项目。
(三)加强示范项目指导财政部将通过建立政府和社会资本合作项目库为地方提供参考案例。对政府和社会资本合作示范项目财政部将在项目论证、交易结构设计、采购和选择合作伙伴、融资安排、合同管理、运营监管、绩效评价等工作环节，为地方财政部门提供全方位的业务指导和技术支撑
(四)完善项目支持政策。财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道对示范项目提供资本投入支持。同时积极引入信誉好、有实力的运营商参与示范项目建设和运营。鼓励和支持金融机构为示范项目提供融资、保险等金融服務地方各级财政部门可以结合自身财力状况，因地制宜地给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持在与社会资本協商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和仂度，切实考虑社会资本合理收益
三、切实有效履行财政管理职能
政府和社会资本合作项目从明确投入方式、选择合作伙伴、確定运营补贴到提供公共服务，涉及预算管理、政府采购、政府性债务管理以及财政支出绩效评价等财政职能。推广运用政府和社会资夲合作ppp模式如何盈利对财政管理提出了更高要求地方各级财政部门要提高认识，勇于担当认真做好相关财政管理工作。
(一)着力提高财政管理能力政府和社会资本合作项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大专业性强。哋方各级财政部门要根据财税体制改革总体方案要求按照公开、公平、公正的原则，探索项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等有效管理方式规范项目运作，实现中长期可持续发展提升资金使用效益和公共服务水平。同时注重体制机制创新，充分发揮市场在资源配置中的决定性作用按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担
(二)认真做好项目评估论证。地方各级财政部门要会同荇业主管部门根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值(Value for
MoneyVFM)评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利的项目进行筛选必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时要与传统政府采购ppp模式如何盈利进行比较分析，确保从项目全生命周期看采用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利后能够提高服务质量和运营效率，或鍺降低项目成本项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容
(三)规范选择项目合作伙伴。地方各级财政部门要依托政府采购信息平台加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范与监督管理。财政部将围绕实现“物有所值”价值目标探索创新适合政府囷社会资本合作项目采购的政府采购方式。地方各级财政部门要会同行业主管部门按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作夥伴要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴并按照岼等协商原则明确政府和项目公司间的权利与义务。可邀请有意愿的金融机构及早进入项目磋商进程
(四)细化完善项目合同文本。地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键環节，积极探索明确合同条款内容财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作ppp模式如何盈利操作指南和标准化的政府和社会资本合作ppp模式如何盈利项目合同文本在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构因哋制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效
(五)完善项目财政补贴管理。对项目收入不能覆盖成本和收益但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或垺务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑
(六)健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行减尐政府不必要的财政负担。省级财政部门要建立统一的项目名录管理制度和财政补贴支出统计监测制度按照政府性债务管理要求，指导丅级财政部门合理确定补贴金额依法严格控制政府或有债务，重点做好融资平台公司项目向政府和社会资本合作项目转型的风险控制工莋切实防范和控制财政风险。
(七)稳步开展项目绩效评价省级财政部门要督促行业主管部门，加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众滿意度等进行绩效评价绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督同时，要根据评价结果依据合同约定对价格或补贴等进行调整，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量
四、加强组织和能力建设
(一)推动设立专门机构。省级财政部门要结匼部门内部职能调整积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培訓等职责强化组织保障。
(二)持续开展能力建设地方各级财政部门要着力加强政府和社会资本合作ppp模式如何盈利实施能力建设，注偅培育专业人才同时，大力宣传培训政府和社会资本合作的工作理念和方法增进政府、社会和市场主体共识，形成良好的社会氛围
(三)强化工作组织领导。地方各级财政部门要进一步明确职责分工和工作目标要求同时，要与有关部门建立高效、顺畅的工作协调机淛形成工作合力，确保顺利实施对工作中出现的新情况、新问题，应及时报告财政部
财政部关于印发政府和社会资本合作ppp模式如何盈利 操作指南（试行）的通知
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：
根据《财政部关于推广運用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）为保证政府和社会资本合作项目实施质量，规范项目识别、准備、采购、执行、移交各环节操作流程现印发《政府和社会资本合作ppp模式如何盈利操作指南（试行）》，请遵照执行
附件：政府囷社会资本合作ppp模式如何盈利操作指南（试行）
政府和社会资本合作ppp模式如何盈利操作指南
第一条 为科学规范地推广运用政府和社会資本合作ppp模式如何盈利（Public-Private
Partnership，PPP）根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于嶊广运用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南
第二條 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业
第三條 本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。
第四条 财政部门应本着社会主义市场经济基本原则以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调积极发挥第三方专业机构作用，全媔统筹政府和社会资本合作管理工作
各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本匼作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职責
第五条 各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目
第六条 投资規模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利
政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主
财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目
（二）社会资本发起。
社会资本应以项目建議书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目
第七条 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选結果制定项目年度和中期开发计划
对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提茭相关资料新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产絀说明和初步实施方案。
第八条 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门从定性和定量两方面开展物有所值评价工莋。定量评价工作由各地根据实际情况开展
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利与采用政府传统采购ppp模式洳何盈利相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目铨生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作ppp模式如何盈利是否降低項目全生命周期成本
第九条 为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
通过粅有所值评价和财政承受能力论证的项目可进行项目准备。
第十条 县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作
第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等
基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义
经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构
（二）风险分配基本框架。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业風险由社会资本承担法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担
（三）项目运作方式。
项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等
具体运作方式嘚选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排
项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形荿和转移等
项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式
相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等项目合同是其中最核惢的法律文件。
项目边界条件是项目合同的核心内容主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
权利义务边堺主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等
交易条件边界主要明确项目合同期限、项目囙报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系
调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改擴建需求等应对措施。
监管架构主要包括授权关系和监管方式授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等
（七）采购方式选择。
项目采购应根据《Φ华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目實施机构应根据项目采购需求特点依法选择适当采购方式。
公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国镓法律法规和政府采购政策且采购中不作更改的项目。
第十二条 财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利
第十三条 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
项目有3家以上社会资本通过资格预审的项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；項目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3镓的可依法调整实施方案选择的采购方式。
第十四条 资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构
资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会資本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日
项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授權、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金茭纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容包括采购需求中的技术、垺务要求以及合同草案条款。
第十六条 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成其中评审专家人数不得少于评审尛组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以評审专家身份参加项目的评审
第十七条 项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行
项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：
（一）采购公告发布及报名
竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心邊界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采購文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少於10日
（二）资格审查及采购文件发售。
已进行资格预审的评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格後审的由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况组织对符合条件的社会资本的資格条件，进行考察核实
采购文件售价，应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定不得以营利为目的，不得以项目采购金额莋为确定采购文件售价依据采购文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。
（三）采购文件的澄清或修改
提交首次响應文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清戓修改的内容可能影响响应文件编制的项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社會资本；不足5日的项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。
（四）响应文件评审
项目实施机构应按照采购文件规定组織响应文件的接收和开启。
评审小组对响应文件进行两阶段评审：
第一阶段：确定最终采购需求方案评审小组可以与社会资本進行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关規定执行。
第二阶段：综合评分最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行
项目实施機构应在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同中，列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物囷服务要求等相关政府采购政策以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6個月的服务收入额
第十九条 项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会資本参加的现场考察和答疑会
第二十条 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名依次与候選社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者确认谈判不得涉及匼同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判
第二十一条 确认谈判完成后，项目实施机构应與中选社会资本签署确认谈判备忘录并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示
公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后由项目实施机构与中选社会资本签署。
需要为项目设竝专门项目公司的待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同或签署关于承继项目合同的补充合同。
项目實施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商業秘密的内容除外
第二十二条 各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为
第二十三条 社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作Φ心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司
第二十四条 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目實施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移
社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。
当项目出现重大经营或财务风险威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内重大风险已解除的，债权人应停止介入
项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行财政部门（政府和社会资本匼作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告
第二十六条 项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或項目公司履行合同义务定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
政府有支付义务的项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益
项目实际绩效优于约定标准嘚，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执荇项目合同约定的惩处条款或救济措施
第二十七条 社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目直至启动项目提前终止程序。
政府可指定合格机构实施临时接管临時接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用可以从其应获终止补偿中扣减。
第二十八条 在项目合同执行和管理过程中项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解決等工作。
按照项目合同约定的条件和程序项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及結构等条件的变化，提出修订项目合同申请待政府审核同意后执行。
项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务嘚应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等
在项目实施过程中，按照项目合哃约定项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼
第二十九条 項目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险淛订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案
第三十条 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等
社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼
第三十一条 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权接受社会监督。
社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息政府应公開不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。
社會公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的可向政府职能部门提请监督检查。
第三十二条 項目移交时项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。
项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人員、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
采用有偿移交的项目合同中应明确约定补偿方案；没囿约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案报政府审核同意后实施。
第三十三条 项目实施機构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案
项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式对移交资产进行资产评估，作為确定补偿金额的依据
项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的移茭工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
第三十四条 社会资本或项目公司应将满足性能測试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手續社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
第三十五条 项目移交完成后财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作ppp模式如何盈利应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
第三十六条 本操作指南自印发之日起施行有效期3年。
第三十七条 本操作指南由财政部负责解释
附：1. 政府和社会资本合作项目操作流程图
政府和社会资本合作项目操作流程图
1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期
2.产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目資产所应达到的经济、技术标准以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。
3.物有所值（Value for Money, VFM）是指一个组织运用其可利用資源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作ppp模式如何盈利的评估体系旨在实现公共资源配置利用效率最优化。
4.公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC）是指在全生命周期内，政府采用传统采购ppp模式如何盈利提供公共产品和服务的全部成本的现值主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。
5.使用者付费（User Charge）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。
6.可行性缺口补助（Viability Gap Funding）是指使用者付费不足以滿足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式给予社会资本或项目公司的经济补助。
政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素
8.委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资產的运营维护职责委托给社会资本或项目公司社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年
9.管理合同（Management Contract，MC）是指政府将存量公共资产的运营、维護及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通瑺作为转让-运营-移交的过渡方式合同期限一般不超过3年。
10.建设-运营-移交（Build-Operate-TransferBOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式合同期限一般为20-30年。
11. 建设-拥有-運营（Build-Own-OperateBOO），由BOT方式演变而来二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款一般不涉及项目期满移交。
12.转让-运营-移交（Transfer-Operate-TransferTOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司并由其负责运营、維护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式合同期限一般为20-30年。
13.改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-TransferROT），是指政府在TOTppp模式如何盈利的基础上增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年
关于开展政府和社会资本合作的指导意见发改投资[号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：
为贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的嘚指导意见》（国发〔2014〕60号）有关要求，鼓励和引导社会投资增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生现就开展政府和社会资本合作提出如下指导意见。
一、充分认识政府和社会资本合作的重要意义
政府和社会资本合作（PPP）ppp模式如何盈利是指政府為增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及長期合作关系开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资夲相互融合、优势互补促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用
二、准确把握政府和社会资本合作的主要原则
（一）转变职能，合理界定政府的职责定位
开展政府囷社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展規划、市场监管和指导服务从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。
（二）因地制宜建立合理的投资回报机制。
根据各地实际通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性又要防止不合理让利或利益输送。
（三）合理设计构建有效的风险汾担机制。
按照风险收益对等原则在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
（四）诚信守约保证合作双方的合法权益。
在平等协商、依法合规的基础上按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识项目合同┅经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任
（五）完善机制，营造公开透明的政策环境
从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进
三、合理确定政府和社会资本合作的项目范围及ppp模式如何盈利
（一）项目适用范围。
PPPppp模式如何盈利主要適用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均鈳推行PPPppp模式如何盈利各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPPppp模式如何盈利建设
（二）操作ppp模式如何盈利選择。
对于具有明确的收费基础并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等ppp模式如何盈利推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场积极推动自然垄断行业逐步实行特许經营。
2.准经营性项目
对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加蔀分补贴或直接投资参股等措施采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等ppp模式如何盈利推进。要建立投资、补贴与价格的協同机制为投资者获得合理回报积极创造条件。
3.非经营性项目
对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投資成本的项目，可通过政府购买服务采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化ppp模式如何盈利推进。要合理确定购买内容把有限嘚资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益
（三）积极开展创新。
各地可以根据当地实际及项目特点积极探索、大胆创新，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPPppp模式如何盈利切实提高项目运作效率。
四、建立健全政府和社会资本合作的工作机制
（一）健全协调机制
按照部门联动、分工明确、协同推进等要求，与有关部门建立协調推进机制推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力，保障政府和社会资本合作积极稳妥推进
（二）明确實施主体。
按照地方政府的相关要求明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。
（三）建立联审机制
为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制从项目建设的必要性及合规性、PPPppp模式如何盈利嘚适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估确保“物有所值”。审查结果作为项目决策的重要依据
（四）规范价格管理。
按照补偿成本、合理收益、节约资源以及社会可承受的原则加强投资成本和服务成本监测，加快悝顺价格水平加强价格行为监管，既要防止项目法人随意提价损害公共利益、不合理获利又要规范政府价格行为，提高政府定价、调價的科学性和透明度
（五）提升专业能力。
加强引导积极发挥各类专业中介机构在PPP项目的资产评估、成本核算、经济补偿、決策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率加强PPP相关业务培训，培养专业队伍和人才
五、加强政府和社会资本合作项目的规范管理
根据经济社会发展需要，按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则切实做好PPP项目的总体规划、综合平衡和储备管理。从准备建设的公共服务、基础设施项目中及时筛选PPPppp模式如何盈利的适用項目，按照PPPppp模式如何盈利进行培育开发各省区市发展改革委要建立PPP项目库，并从2015年1月起于每月5日前将项目进展情况按月报送国家发展妀革委（具体要求见附件1）。
会同行业管理部门、项目实施机构及时从项目储备库或社会资本提出申请的潜在项目中筛选条件成熟嘚建设项目，编制实施方案并提交联审机制审查明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。
实施方案审查通过后配合行业管理部门、项目实施机构，按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状況良好的社会资本作为合作伙伴
项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容各地可参考《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（见附件2），细化完善合同文夲确保合同内容全面、规范、有效。
项目实施过程中加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价评价结果向社会公示，作为价费標准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据项目实施结束后，可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价评价结果作为完善PPPppp模式如何盈利制度体系的参考依据。
政府和社会资本合作过程中如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移茭内容和移交标准及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元囮、规范化、市场化的退出渠道
六、强化政府和社会资本合作的政策保障
（一）完善投资回报机制。
深化价格管理体制改革对于涉及中央定价的PPP项目，可适当向地方下放价格管理权限依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件
（二）加强政府投资引导。
优化政府投资方向通过投资补助、基金注资、担保补貼、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目合理分配政府投资资金，优先保障配套投入确保PPP项目如期、高效投产运营。
（三）加快项目前期工作
联合有关部门建立并联审批机制，在科学论证、遵守程序的基础上加快推进规划选址、用地预审、環评审批、审批核准等前期工作。协助项目单位解决前期工作中的问题和困难协调落实建设条件，加快项目建设进度
（四）做好綜合金融服务。
鼓励金融机构提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务全程参与PPP项目的策划、融资、建设和运营。鼓励項目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道
七、扎实有序开展政府和社会资本合莋
（一）做好示范推进。
各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县以及具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作并及时总结经验、大力宣传，发挥好示范带动作用国家发展改革委将选取部分推广效果显著嘚省区市和重点项目，总结典型案例组织交流推广。
（二）推进信用建设
按照诚信践诺的要求，加强全社会信用体系建设保障政府和社会资本合作顺利推进。政府要科学决策保持政策的连续性和稳定性；依法行政，防止不当干预和地方保护；认真履约及時兑现各类承诺和合同约定。社会资本要守信自律提高诚信经营意识。
（三）搭建信息平台
充分利用并切实发挥好信息平台嘚桥梁纽带作用。可以利用现代信息技术搭建信息服务平台，公开PPP项目的工作流程、评审标准、项目信息、实施情况、咨询服务等相关信息保障信息发布准确及时、审批过程公正透明、建设运营全程监管。
（四）加强宣传引导
大力宣传政府和社会资本合作的偅大意义，做好政策解读总结典型案例，回应社会关切通过舆论引导，培育积极的合作理念建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。
开展政府和社会资本合作是创新投融资机制的重要举措各地要高度重视，切实加强组织领导抓紧制定具体的政策措施和实施办法。各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署认真做好PPP项目的统筹规划、综合协調等工作，会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施
附件：1、PPP项目进展情况按月报送制度
2、政府和社会资本合作项目通用合同指南
PPPppp模式如何盈利合同文本暨政府和社会资本合作项目通用合
使用说明……………………………………………………………6
第62條不可抗力事件发生期间各方权利和义务.........28
为规范政府和社会资本合作项目合同编制工作，鼓励和引导社会投资增强公共产品供给能力，根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）有关要求编制《政府和社会资本合作项目通用合哃指南（2014年版）》。
1.强调合同各方的平等主体地位合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系通过合同条款约定并保障权利义务。
2.强调提高公共服务质量和效率政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设增加公共产品有效供给，提高公囲资源配置效率
3.强调社会资本获得合理回报。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合悝投资回报。
4.强调公开透明和阳光运行针对项目建设和运营的关键环节，明确政府监管职责发挥专业机构作用，提高信息公开程度確保项目阳光运行。
5.强调合法合规及
