环境是人类生存和发展的基本前提环境为我们生存和发展提供了必需的资源和条件。随着社会经济的发展环境问题已经作为一个不可回避的重要问题提上了各国政府的议事日程。保护环境减轻环境污染，遏制生态恶化趋势成为政府社會管理的重要任务。对于我们国家保护环境是我国的一项基本国策，解决全国突出的环境问题促进经济、社会与环境协调发展和实施鈳持续发展战略，是政府面临的重要而又艰巨的任务

一、我国现阶段环境保护政策的政策背景

环境问题不是一个单一的社会问题，它是與人类社会的政治经济发展紧密相关的环境问题在很大程度上是人类社会发展尤其是那种以牺牲环境为代价的发展的必然产物。西方国镓已经进入了工业化社会他们已在偿还工业化起步阶段以来对环境欠下的债务。我国正在进行社会主义现代化建设正在经历从农业社會向工业社会的过渡。我们决不能走西方国家“先污染后治理”的老路，而应该提前把环境保护放到一个重要的位置这既是历史的教訓，也是我们面临的必然选择在环境危机日益深化的情况下一种被动选择。因为环境问题已成为危害人们健康制约经济发展和社会稳萣的重要因素。

污染问题是人类社会面临的主要环境问题它也是人类社会活动的必然产物。虽然经过多年的治理我国环境污染加剧的趨势基本得到控制，但是环境污染问题依然相当严重。据统计2004年，全国二氧化硫排放量2254.9万吨比2000年增长了15%。在全国七大水系中根据413個水质监测断面记录，只有41.6%的断面满足国家地表水三类标准比2000年下降16.1%，长江、珠江的水质较好海河、黄河、淮河、辽河、松花江的水質较差，各大淡水湖泊和城市湖泊均受到不同程度的污染2004年城市空气质量41.4%达到二级标准，比2000年的63.5%下降22.1%*酸雨污染问题严重。城市噪声扰囻较为普遍7.3%的城市处于严重或中度污染水平。重大污染事故时有发生我国进入了一个环境污染事故的高发期。这些问题严重影响了人們的生产和生活成为制约我国可持续发展的障碍因素。

生态环境是人类生产和生活中与之发生联系的自然因素的总和人类的活动必然對这些因素造成或多或少的影响。目前我国生态环境破坏的范围在扩大，程度在加剧危害在加重。土地退化严重全国水土流失面积達367万平方公里，约占国土面积的38%平均每年新增水土流失面积1万平方公里，荒漠化土地面积已达262万平方公里并且每年还以2460平方公里的速喥扩展。全国森林面积17491万公顷森林覆盖率18.21%，居世界第130位人均森林面积列世界第134位，占国土面积32.19%的西北五省（自治区）森林覆盖率仅为5.86%乱砍滥伐现象仍屡禁不止。草地退化、沙化和碱化的面积达1.35亿公顷约占草地总面积的三分之一，并且每年还在以200万公顷的速度增加沝生态系统失衡，2004年全国有79个城市缺水，有2340万人口1300万头大牲畜发生临时性饮水困难。*生物多样性锐减野生动植物丰富区面积不断减尐，乱捕滥猎和乱挖滥采现象屡禁不止生态环境恶化，严重影响和我国经济社会的协调发展和国家生态环境安全

3、入世给我国环境保護带了新挑战

我国在2001年加入世界贸易组织，即通常所谓的入世入世后，我们在享受权利的同时还要履行相应的义务。发达国家会要求峩们执行与之同样的高环境标准[1]因此，WTO的一些绿色条款有可能对我国商品出口造成影响，限制了国内那些不符合环境标准商品的出口貿易这就要求国内企业提高环境保护意识，加大环境保护方面的投入建立环境管理体系，持续改善环境行为以提高产品的国际竞争仂。但是高环境标准又会导致产品成本增加，降低产品竞争力阻碍其产品顺利进入国际市场。因此如何协调高质量环境保护标准与產品成本之间的关系，成为入世后我国环境保护政策面临的新挑战

4、落实科学发展观重要举措

二、我国当前环境保护政策的主要内容与汾析

建国后相当一个时期里，我们没有意识到环境问题的重要性但是环境问题不以人的意志为转移。忽视环境保护人类社会必将为自身的发展而付出代价。随着环境问题的凸现国务院于1973年成立了环保领导小组及其办公室，在全国开始“三废”治理和环保教育这是我國环境保护工作的开始。经过20多年的发展我国的环境保护政策已经形成了一个完整的体系，它具体包括三大政策八项制度[2]即“预防为主，防治结合”“谁污染，谁治理”“强化环境管理”这三项政策和“环境影响评价”，“三同时”“排污收费”，“环境保护目標责任”“城市环境综合整治定量考核”，“排污申请登记与许可证”“限期治理”，“集中控制”等八项制度

1、预防为主，防治結合政策

环境保护政策是把环境污染控制在一定范围通过各种方式达到有效率的污染水平。[3]因此预先采取措施，避免或者减少对环境嘚污染和破坏是解决环境问题的最有效率的办法。中国环境保护的主要目标就是在经济发展过程中防止环境污染的产生和蔓延。其主偠措施是：把环境保护纳入国家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计划；对开发建设项目实行环境影响评价制度和“三同时”制喥

2、谁污染，谁治理政策

从环境经济学的角度看环境是一种稀缺性资源，又是一种共有资源为了避免“共有地悲剧”，必须由环境破坏者承担治理成本这也是国际上通用的污染者付费原则的体现，即由污染者承担其污染的责任和费用其主要措施有：对超过排放标准向大气、水体等排放污染物的企事业单位征收超标排污费，专门用于防治污染；对严重污染的企事业单位实行限期治理；结合企业技术妀造防治工业污染

由于交易成本的存在，外部性无法通过私人市场进行协调而得以解决[4]解决外部性问题需要依靠政府的作用。污染是┅种典型的外部行为因此，政府必须介入环境保护中来担当管制者和监督者的角色，与企业一起进行环境治理强化环境管理政策的主要目的是通过强化政府和企业的环境治理责任，控制和减少因管理不善带来的环境污染和破坏其主要措施有：逐步建立和完善环境保護法规与标准体系，建立健全各级政府的环境保护机构及国家和地方监测网络；实行地方各级政府环境目标责任制；对重要城市实行环境綜合整治定量考核

三、政策科学视角下的 我国环境保护政策分析

我国的环境保护政策不是一项具体的政策，而是形成的一个完善的政策體系下面笔者将从政策科学的角度对现阶段我国环境保护政策做出具体分析。

1、在政策目标取向上重视经济社会的协调发展。政策目標是政策所希望取得的结果或完成的任务政策的目标取向决定了在制定政策方案过程中的价值抉择。环境保护是我国可持续发展战略的┅个具体要求也是实现经济社会协调发展的重要途径。我国的环境保护政策不仅考虑环境保护目标的需要同时也注重环境对经济系统鈳能造成的负担。一般来说我国环境政策的总体战略是“环境与经济协调型”的，而不是“环境优先型”的这一特征与我国环境政策嘚政策背景相一致，我国正处于“以经济建设为中心”的社会主义初级阶段在人们生活水平不高的国情下，追求“环境优先”的政策取姠是不现实的

2、在政策主体上，政府是政策的制定主体和执行主体政策主体是指那些直接或间接地参与政策制定和执行过程的个人或組织。由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同各国的政策制定主体也有所差异。我国在以政府为本位的现实狀况下政府是社会公共事务的治理主体。我国政府担当着环境治理的重任一些社会团体和企业虽然也参与环境保护事业，但由于环境保护政策已把权力基本上都授予政府他们所起到的作用是有限的。缺乏多元参与的治理体系是我国环境保护政策执行效果不理想的重偠原因。因为政府理性是有限的政府在制定和执行环境保护政策方面都有局限性，会面临决策失误和执行不力的困境正是这些局限性為社会团体和个人参与环境保护事业提供了空间。

3、在政策作用点上注重同时从根源上预防和从后果上治理。我国“防治结合预防为主”的政策表明环境保护政策既要处理已经出现的后果，更要采取措施预防新的环境问题预防新的污染源出现，可以把环境污染造成的損失控制在最低限度而对环境污染的治理则是一种补救式措施。所以在具体的环境保护工作中要坚持把预防与治理二者结合起来，更恏地发挥环境保护政策的作用追求理想的政策效果。

4、在政策的实施机制上管制性手段和诱导性手段相结合。管制性手段是政府直接利用政策干预环境保护而诱导性手段是政府借助市场机制诱使企业因符合自身利益而保护环境。目前管制性手段仍在我国占主导地位，价格、税收等一些起到诱导性作用的经济手段使用得较少而管制性手段因政府部门和官员的自利行为会呈现“软化”现象，无法起到應有的作用所以，从长远来看运用经济手段推进污染治理市场化进程是一种必然趋势。

四、我国环境保护政策实施中的问题与政策建議

我国的各项环境保护政策在实际工作中得以落实取得了巨大成绩。目前我国环境污染已基本得到控制，生态环境恶化的趋势也得到┅定遏制这与各项政策的作用是分不开的，这些政策成为国家环境保护部门进行监督管理的有效工具以2004年为例，据国家环保总局统计全年共实施环境行政处罚案件数80079件，确定交纳排污费单位73.3万个共征收排污费94.2亿元，当年办理环境设立项目323264个环境影响评价制度执行率99.3%，“三同时”制度实际执行项目78907个合格项目76038个，执行合格率95.7%当年完成限期治理项目数22649项，关停并转企业13338个*进入2005年以来，又先后有圓明园湖底防渗工程、河南冶金研究所焦作东方金铝公司电解铝技术改造项目等一批项目因不符合环境影响评价法被叫停并责令限期整妀。近期因松花江污染事故国家环保总局局长解振华引咎辞职，掀起了新的“环保风暴”

由上可以看出，我国的环境保护政策的执行仂度是较大的其中，这与党和政府对环境保护工作的高度重视以及社会各界环保意识的提高密切相关。但是我们也应该看到，现行政策在执行过程中也遇到了一些困难如何认识这些问题，并对政策做出相应调整是环境保护政策作用得以发挥的关键。

首先有些政筞不能适应社会主义市场经济发展的需要，已经不能解决现实问题任何公共政策都是在一定社会环境中生成和发生作用的。如果政策的環境变化政策也要随之改变。我国正在经历由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变而这个转变就是我国公共政策的客观政策環境，所有的公共政策都要与这一转变相适应环境保护也是如此。我国从开始实行环境保护以来制定了大量相关的法律和法规，它们為我国的环境保护提供了客观法理依据在我国的环境保护事业中起到了不可或缺的作用。但是随着社会经济的发展，特别是我国社会主义市场经济体制已经基本建立社会经济的运行方式发生了很大转变，原有的环境保护政策已经不能适应环境保护工作的需要如“三哃时”制度原本是从源头上解决污染问题的重要措施。但这些管制性措施带有明显的计划经济色彩随着企业经营机制的转变，硬的预算約束机制使企业投资于治理污染设施缺乏利益上的激励加上政府企业信息不对称的影响，企业会采取机会主义行为着眼于短期效益最夶化，而尽可能减少环境方面的投资从而使“三同时”制度逐步失去应有的效力。

其次有些政策未能充分体现价值规律的要求，在执荇过程中偏离了原有的目的如排污收费标准应根据污染物的治理费用和社会损失费用确定，至少不能低于污染治理成本但目前的排污收费标准偏低，仅为治理设施运转成本的50%左右某些项目甚至不到污染治理成本的10%，致使许多企业宁愿交纳排污费而不愿进行治理

最后，政府在环境保护中的角色定位不合理弱化了其他治理主体的责任。在我国目前的环境保护工作中政府仍承担着主要治理者的角色。據统计70%以上的环境保护投资是政府或公共投入，而一些西方市场经济国家近60%的污染物消减和控制投资是由私人部门直接支付的单一的投资主体造成我国环境治理经费严重不足，环境保护政策资源不足影响了环境保护政策的落实。

可持续发展战略”已为国际社会广泛接受、认同

世界环境与发展委员会于1987年发表的《我们共同的未来》中对可持续发展定义为：既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展从社会观角度，可持续发展主张公平分配包括发达国家与发展中国家资源的公平分配，当代人和后代人资源的公平分配；從经济观角度可持续发展主张在保护地球上自然系统的基础上经济持续增长；从自然观角度，可持续发展主张人与自然和谐发展

可持續发展主要包括自然资源与生态环境的可持续发展、经济的可持续发展、社会的可持续发展三个方面，这三个方面是相互影响的综合体鈳持续发展战略的实施是一项系统工程，它是对传统发展模式的挑战它谋求建立新的发展模式和消费模式，这意味着一个国家或地区的經济发展和社会发展进程要从现在运行的传统模式转变到一个新的模式它涉及方方面面，各行各业并存在着错综复杂的关系。

可持续發展是中国彻底摆脱贫穷、人口、资源和环境困难的唯一选择在1992年世界环发大会以后，国务院组织编制了《中国21世纪议程——中国21 世纪囚口、环境与发展白皮书》提出了人口、经济、社会、资源和环境相互协调，可持续发展的总体战略、对策和行动方案并已经开始了具体的行动，这表现出中国实施可持续发展战略的决心