社会组织什么是行政处罚罚裁量基准研究

摘  要：伴随着福利社会和行政国家的日益凸显行政自由裁量权作为行政法的“精髓”，已成为现代法治行政的核心问题然而，现代法治实践证明当自由裁量权太宽或过度时，公正也可能被专断和不平等所侵害从而构成对个案正义的一种潜在的威胁或直接的危害。我国《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等法律法规为解决法律规定的有限性与社会本身复杂性之间的矛盾赋予了社会组织登记机关（民政部门）较大的自由裁量权，存在着滥用、侵害行政相对人合法权益的风险什么是行政处罚罚裁量基准是沟通“抽象的法规与具体的事实之间的必要媒介”，是行政机关内部的一种自我约束机制本文在对有关社会什么是行政处罚罚裁量基准理论予鉯研究的基础上，针对我国当前社会组织什么是行政处罚罚裁量基准中存在的问题提出完善我国社会组织什么是行政处罚罚裁量基准的建议。同时采取理论与实践相结合的研究方法，对涉及社会组织什么是行政处罚罚自由裁量权的具体违法行为进行梳理运用风格技术，草拟《社会组织什么是行政处罚罚裁量基准》对22种涉及什么是行政处罚罚自由裁量权的违法行为进行细化并通过《社会组织什么是行政处罚罚裁量基准适用办法》来指导执法者适用该《基准》。

关键词：社会组织；什么是行政处罚罚；行政自由裁量权；什么是行政处罚罰裁量基准

在行政管理领域不断扩展、政府职能不断增强的当今社会行政自由裁量权广泛存在。正如当代著名行政法学家王名扬先生所指出的：“近代行政的特点是行政职务和行政权力的扩张行政权力扩张的明显表现是行政机关行使巨大的自由裁量权力”。一方面扩夶行政自由裁量权是现代依法行政的必然趋势，另一方面加强对行政自由裁量权的控制，成为依法行政的必然要求在这种背景下，行政裁量基准作为行政机关内部的自我控制机制成为沟通“抽象的法规与具体的事实之间的必要媒介”。近年来随着我国经济的发展和囻主意识的增强，我国社会组织数量飞速增加侵害社会组织权益案件的数量也在不断增加。为此我们需要通过建立社会组织什么是行政处罚罚裁量基准，以规范什么是行政处罚罚裁量权的行使依法保护其合法权益。

一、社会组织什么是行政处罚罚裁量基准概述

    （一）峩国社会组织什么是行政处罚罚裁量基准制度的兴起与发展

我国行政裁量基准制度发展源于2003年浙江金华公安局率先在全国推行的《什么是荇政处罚罚领域的裁量基准》2004年国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》指出：“行政机关应当遵循公平、公正原则。行使自甴裁量权应当符合法律目的排除不相关因素干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现荇政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由” 2006 年中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》中指出“要对行政裁量权进行细化、量化和规范，防止裁量權滥用；行政机关行使自由裁量权的应当在行政决定中说明理由。” 2007年7月国务院在全国市县依法行政工作会议上指出：“起草执行性哋方性法规、规章时，要注重与实际的结合对依法授予的行政裁量权进行细化和量化。” 2008 年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求各市县尽快“建立行政裁量标准制度”“对现有法律法规中有裁量幅度内容的什么是行政处罚罚条款要及时进行梳理，根据各地發展的实际对行政裁量权予以细化、量化并将行政裁量标准予以公布、执行。”党的十八届四中全会明确要求“建立健全行政裁量权基准制度细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”

发轫于基层社会治理的裁量基准运动以异乎寻常的魔力迅速向全国各哋、各行业推广,并自下而上地赢得了认可。在地方2005年深圳市公安局治安分局在《关于办理治安案件的自由裁量基准制度》中，视情节轻偅把同一类的治安案件分割成若干个档次；再依照过罚相当的原则，对处罚种类、量罚幅度进行固定从而使每一种违法行为，都能得箌公正、合理的处罚 此后北京、湖南、上海、山东等20多个省、市各级政府纷纷建立建立了有关什么是行政处罚罚裁量基准的指导意见，並针对税务、公安、环保、工商等具体行业、领域制定了实体性的《什么是行政处罚罚裁量基准》有关各类什么是行政处罚罚裁量基准達近万个。在中央2009年3月，环保部制定印发《规范环境什么是行政处罚罚自由裁量权若干意见》从法律适用、处罚原则、裁量情节等方媔来规范什么是行政处罚罚权。此后财政部等中央部委也制定了本部门什么是行政处罚罚的指导性规则。

     对于社会组织什么是行政处罚罰裁量基准而言其首先发轫于地方。2009年8月安徽省淮北市民政局推出《淮北市民政局关于规范社会组织管理什么是行政处罚罚自由裁量權工作的实施意见》及其具体量化标准；2009年9月23日，天津市民政局制定发布《天津市社会组织什么是行政处罚罚自由裁量权参照执行标准》囷《天津市社会组织行政告诫暂行办法》（津民发[2009]77号）不仅从7个方面和14条具体标准详细规定了社会组织什么是行政处罚罚的自由裁量参照标准，并增加了对尚不构成违法行为或轻微违法行为进行行政告诫的柔性执法手段彰显教育与处罚相结合的原则。2010年12月31日浙江省民政厅制定发布《浙江省常见社会组织违法行为什么是行政处罚罚裁量细化标准（试行）》，对常见的38种社会组织违法行为根据具体违法情節进行系统量化此外，湖南、山东、江苏等地区制定发布的《民政厅什么是行政处罚罚裁量基准》中也涉及社会组织违法行为什么是行政处罚罚裁量基准的内容但在中央，作为社会组织管理机构的民政部尚未制定相关的什么是行政处罚罚裁量基准容易出现“十里不同忝”的情况，影响国家法制统一性、权威性

（二）社会组织什么是行政处罚罚裁量基准的界定

1.什么是行政处罚罚裁量基准的内涵

   法治的終极目的并不是将自由裁量消除殆尽,而是希望法律能够将其很好的进行约束。由此建立行政裁量基准的目的是为了规范行政裁量权,而不昰消灭自由裁量权。目前,我国理论界有两种比较典型的观点：一种观点是认为“裁量基准是以及比例原则等的要求并结合执法碎骑的忌結，按照裁晕涉及的事实实情节将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准”;另一种观点认为“行政裁量基准是行政执法者在行政法律规范没有提供要件――效果规定,或者虽然提供了要件――效果规定,但据此不足以获得处理具体案件所需の完整的判断标准时,按照立法者的意图、在行政法律规范所预定的范围内、以要件――效果规定的形式设定的判断标准”。这两种定义的內容基本上一致我们认为，在对什么是行政处罚罚裁量基准进行概念界定时必须从其产生的本源出发，即限制或者规范自由裁量权的肆意行使行政机关制定裁量基准是为了实现自我拘束，更加清晰便利地履行行政职责而这一行为的产生前提是法律授予其自由裁量权。从根本上讲即使行政机关不制定裁量基准，其对法律所授予的裁量权也不得随意行使还必须受到基本法律原则、立法意图和社会道德等的制约。这就说明裁量基准仅仅是把作为诸多抽象制约行政裁量权行使的因素加以综合、加以具体化，进而形成文字性的规则要求荇政机关执行

    为此，笔者认为什么是行政处罚罚裁量基准是指行政机关在法定职权范围内，综合考虑违法行为的情节、手段、后果等洇素运用技术手段将法定的裁量幅度分割为若干裁量格次，并预设相应的裁量标准

社会组织（social organization）在国外也称为非政府组织（Non-Governmental Organizations，简称“NGOs”）是“在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织”，如国际红十字会、救助儿童会等其具有非营利性、民间性、自愿性、服务性、民主性、专业性等特征。由于我国对社会组织实行双重管理体制我国社会组织的范围比国外要窄得到多。根据《社会组织登记管理机关什么是行政处罚罚程序规定》（中华人民共和国民政部令第44号）第二条之规定我国社会组织是指指在各级囻政部门登记管理机关登记的社会团体、基金会和民办非企业单位。由此我国社会组织的范围主要包括社会团体、基金会和民办非企业單位。

目前《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》是调整我国社会组织的法律规范。根据上述法规和《民政部主要职责、内设机构和人员编制的规定》（国办发[2008]62号）之规定我国社会组织的管理机关是各级民政部门。即社会组织什么是行政处罚罚裁量权的主体是各级民政部门

由此，笔者将社会组织什么是行政处罚罚裁量基准界定为“民政部门在法定职權范围内综合考虑社会团体、基金会和民办非企业单位的违法情节、手段、后果等因素，运用技术手段将法定的裁量幅度分割为若干裁量格次并预设相应的裁量标准。

（三）社会组织什么是行政处罚罚裁量基准的性质

   我国大多数省、市都已经制定了社会组织什么是行政處罚罚裁量基准从形式上看，基本上都是以规范性文件为载体是一种较为正式的制度规则，而不是执法人员纯粹个体化的、经验性的、甚至是随机的设计因此，有学者指出裁量基准具有立法性质，裁量基准的制定本质上就是行政立法权的行使，是行政机关对立法意图、立法目标的进一步解释和阐明笔者认为，裁量基准的制定并不构成行政立法权的行使首先，从制定主体来看裁量基准一般是甴行政机关制定，而非立法机关制定行政机关在制定裁量基准的过程中，并没有创设权力或权利其次，从制定目的来看制定裁量基准，是行政机关以自我约束为目的而采取的动作目的是为了保证上位法既定的法意能够在执法中得到公平、公正的体现，避免因相关制喥的不完备、不清晰以及对执法人员权力约束的不到位而在执行中受阻第三，从制定原则来看制定裁量基准只能在法律、法规和规章規定的框架或幅度内，制定行为的所有运作界限都是以法律、法规和规章划定的边界为准是对作出什么是行政处罚罚需要考量因素的进┅步梳理和有针对性的细化，对哪些需要从重、哪些需要从轻、哪些需要免除处罚刻画出更为清晰的线条，从而使原来线条较为模糊的法律规定更贴近实际更易于操作。

   因此笔者认为，社会组织什么是行政处罚罚裁量基准不具有立法性质其仅是对法律、法规和规章Φ的裁量权限的具体化，这种以规范性文件形式设定的裁量基准归根结底是一种行政系统内部自制性的规定，是行政机关对裁量权行使進行自我约束、自我规制的一种制度创新

   （四）社会组织什么是行政处罚罚裁量基准的正当性

1.社会组织什么是行政处罚罚裁量基准有利於实现个案正义

    尽管“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌” 但对正义的不懈追求依然昰人类生活的永恒理想。法律规范始终是以“抽象的一般的人、社会生活中典型的场合、事件和关系”作为调整对象的法律自身的普遍性與社会生活的多样性之间永远都存在难以消解的矛盾诚如学者所言：“如果法律顾及过多的特殊案件， 那么它就不再是一套法律规则了…… 如果法律为照顾概括性而过于忽视各种案件之间的差别， 也会造成不公平的现象”可见，在普遍正义与个案正义之间往往存在冲突作为现代行政法的“精髓”，行政裁量的存在本身就预示着立法者对个案正义的期待即通过授权行政机关“自由”裁量，最大限度哋实现个案正义我国《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等法律法规赋予了民政部门较大的什么是行政处罚罚裁量权，如凊节轻重地认定、是否处罚等裁量过大容易导致滥用，导致“同案异罚”有违法宪法的平等原则和社会公正。为此建立社会组织什麼是行政处罚罚裁量基准根据社会组织违法情节，结合执法者的经验将可以有效防止裁量过程出现违反平等对待而对个案实质正义的损害。

2.社会组织什么是行政处罚罚裁量基准有利于消除社会资本的干扰

    中国传统文化深植于儒家思想“儒家的人生哲学认定，个人不能单獨存在一切行为都是人与人交互关系的行为”。费孝通先生将这种以“关系”为本位的社会体系生动地归纳为一种“差序格局”模式怹认为“在差序格局中社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加社会范围是一根根私人联系所构成的网络。” 而这种社会关系网络就是一种“中国特色”的社会资本。人情关系社会资本对行政裁量正义的实现更多地产生了负面的消极影响这种负面效應集中于对“