原标题：地方政府专项债专项债券对应项目专项收入简析

文章来源：清华PPP研究中心

“地方政府专项债专项债券对应项目专项收入”是地方政府专项债专项债券项下一个重偠概念从相关政策法律规定及实务来看，对于这个概念的理解应该还存在一些问题专项债政策的制定及应用与现行法律法规之间，似乎也存在某些潜在的矛盾或冲突简言之，地方专项债对应项目专项收入属于非税收入其收支应当纳入政府专项债性基金预算管理。如果该等项目所产生的收益的收支安排不符合纳入政府专项债性基金预算管理的非税收入的法律原则则其使用专项债将存在法律障碍。

本攵拟对地方专项债对应项目专项收入及其所涉若干问题予以简要剖析

何为地方专项债对应项目专项收入？

财政部于2017年6月2日发布《关于试點发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）（以下简称“89号文”）指导地方按照本地区政府专项债性基金收入项目分类发行专项债券，发展项目收益与融资自求平衡的专项债券品种打造立足我国国情的地方政府专项债“市政項目收益债”。89号文规定专项债券到期债券本金应通过其对应的项目所取得的政府专项债性基金或专项收入偿还不得通过其他项目对应嘚项目收益偿还。财政部有关负责人就89号文答记者问时说明严格对应的安排意在实现不同类型地方政府专项债专项债券的“封闭”运行管理，据此锁定专项债券风险范围切实保护投资者合法权益。

在《2020年政府专项债收支分类科目》中“专项债券对应项目专项收入”（鉯下简称“项目专项收入”）被规定为“反映地方政府专项债专项债券对应项目形成、可用于偿还专项债券本息的经营收入”。

根据89号文地方政府专项债拟发行的专项债的品种依据本地区政府专项债性基金收入项目的分类确定。换言之任何拟发专项债的项目都应属于可鉯依法取得政府专项债性基金收入的。

如《政府专项债性基金征收管理暂行办法》（财综[2010]80号）所明确政府专项债性基金是政府专项债为叻专项用途依法向公民、法人和其他组织无偿征收的财政资金。每一项政府专项债性基金的征收及用途均有明确的法律依据[1]

举例而言，《2020年政府专项债收支分类科目》政府专项债性基金预算收入中包括污水处理费收入科目对该收入的说明是：反映住房城乡建设部门收取嘚污水处理费。《污水处理费征收使用管理办法》（财税[号）（以下简称“151号文”）规定向城镇排水与污水处理设施排放污水、废水的单位和个人应当缴纳污水处理费。城镇排水主管部门及其委托的单位、公共供水企业要严格按照规定的范围、标准和时限要求征收或者代征污水处理费确保将污水处理费征缴到位。污水处理费属于政府专项债非税收入全额上缴地方国库，纳入地方政府专项债性基金预算管理专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，以及污水处理费的代征手续费支出不得挪作他用。根据151号文及89号文洳果某地污水处理项目下污水处理费及其产生的（可依法纳入政府专项债性基金收入的）经营收入可与为该项目发行的专项债的融资成本岼衡，则地方政府专项债可通过发行污水处理专项债募集该项目建设投资

不过也有让人感到困惑的例子。根据《收费公路管理条例》納入政府专项债财政的车辆通行费只有政府专项债还贷公路的管理者（依法设立的专门的不以营利为目的的法人组织）所收取的车辆通行費收入，而经营性公路（国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府专项债还贷公路收费权的公路）的经营者收取的车辆通荇费不纳入政府专项债财政据此，我们理解在现有法律规定下可以发行专项债的收费公路项目应仅限于政府专项债还贷公路。 但是《2020年政府专项债收支分类科目》中政府专项债性基金预算收入的债务收入中除了政府专项债收费公路专项债务收入之外，还列有单独的“車辆通行费债务收入”[2]对应的专项债的品种推理应为“其他车辆通行费专项债债券”，而我们没有找到交通部门征收此项“车辆通行费”政府专项债性基金的法律文件

项目专项收入的设立、征收、票据、资金管理

在《2020年政府专项债收支分类科目》中，项目专项收入属政府专项债性基金预算收入中的非税收入所以，其需遵循非税收入设立、征收、票据、资金管理的一般规定

项目专项收入属于何种非税收入？

非税收入是政府专项债财政收入的组成部分依据《政府专项债非税收入管理办法》（财税[2016]33号）（以下简称“33号文”），非税收入指除税收以外由各级国家机关、事业单位、代行政府专项债职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府专项债信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。具体包括十二种：（一）行政事业性收费收入；（二）政府专项债性基金收入；（三）罚没收入；（四）国有资源（资产）有偿使用收入；（五）国有资本收益；（六）彩票公益金收入；（七）特许经营收入；（八）中央银行收入；（九）以政府专项债名义接受的捐赠收入；（十）主管部门集中收入；（十一）政府专项债收入的利息收入；（十二）其他非税收入

行政事业下收费、政府专项债性基金等其他几种非税收入均可从有关法律法规中找到其定义，项目专项收入是2017年开始发行地方政府专项债专項债后才出现的一种新的非税收入不属于33号文列明的十一种，应该属于“其他非税收入”

设立和征收项目专项收入需要获得的批准以忣管理权限

33号文第九条对各种非税收入的设立和征收要求做了规定，要求任何一种非税收入的设立和征收均应当依据法律、法规的规定或鍺办法所规定的管理权限予以批准33号文第九条第八款规定“……其他非税收入按照同级人民政府专项债及其财政部门的管理规定征收或鍺收取”。

据此项目所在地政府专项债及其财政部门决定项目专项收入的征收。但是此处需要回答的问题是：地方政府专项债依据什么將某类项目的经营收入作为“专项债券对应项目专项收入”予以征收呢

33号文对政府专项债征收非税收入的依据做了原则性的规定，包括利用国家权力、政府专项债信誉、国有资源（资产）所有者权益等按照《预算法》的规定，专项债所投资项目有一定收益的公益性项目属于准经营性项目，按公共财政理论这类投资项目提供的产品和服务均属“消费效用不可分割”的准公共产品,这类项目虽然可以回收蔀分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者具有垄断性单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府专項债参与投资经营但如果此类项目是由独立企业法人运营，政府专项债以何种名义将企业的经营收入纳入财政1980年代利改税[3]及之后的税利分流[4]对国家与国有企业利润分配方式已经做了改革，所以如果此类项目是由独立的企业法人（包括国有独资企业、国家控股或参股企業）经营，政府专项债将企业的经营收入纳入财政的安排（即使专款专用）需要慎重且需要依法做出。

项目专项收入的有关方、资金管悝及票据要求

33号文对非税收入的有关方、资金管理及票据做了如下规定：

（1）明确了非税收入的征收机构非税收入可以由财政部门直接征收，也可以由财政部门委托的部门和单位征收同时，明确了缴纳义务人的缴纳义务规定公民、法人或者其他组织应当按规定履行非稅收入缴纳义务。

（2）重申了预算法下财政收入国库集中收缴的要求明确非税收入应当依照法律、法规规定或者按照管理权限确定的收叺归属和缴库要求，缴入相应级次国库任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用、坐支或者拖欠。

（3）除财政部另有规定以外执收单位征收非税收入，应当向缴纳义务人开具财政部或者省级财政部门统一监（印）制的非税收入票据

为了落实专项债的发行，需要明確具体类别专项债下项目专项收入的缴纳义务人、征收机关同时，该等收入需缴入国库执收机构应出具财政部门监(印)制的非税收入票據。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅2019年6月发布的《关于做好地方政府专项债专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称“《通知》”）对使用专项债券和市场化融资的项目所产生的项目收入实行分账管理的安排。其中：

项目对应的政府专项债性基金收入和鼡于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库纳入政府专项债性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；

项目单位依法对市場化融资承担全部偿还责任在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入及时足额归集至監管账户，保障市场化融资到期偿付

据此可以得出以下理解：

使用专项债券和市场化融资的项目所产生的项目收入均为项目专项收入。

為了保证市场化融资机构的到期偿付作为对“财政收入国库集中收缴”原则的特殊安排，允许将其中部分纳入项目公司为此开立的一个監管账户

如果项目融资来源还涉及社会资本的资本金注入，《通知》项下的“监管账户”的安排是否适用于社会资本尚不明确

各种非稅收入根据其性质，分别纳入一般公共预算、政府专项债性基金预算和国有资本经营预算管理根据《国务院关于加强地方政府专项债性債务管理的意见》（国发〔2014〕43号），地方政府专项债要将专项债务收支纳入政府专项债性基金预算管理

综上，在当前法律环境之下发荇专项债的项目如涉及项目专项收入，地方应制定规定将此等收入纳入非税收入范畴的相关法规其收支应当纳入政府专项债性基金预算管理。需要使用专项债的任何项目（包括拟进行市场化的债权融资和股权融资的项目如PPP项目）均应对此予以考虑，并遵守相关法律规定如果该等项目所产生的收益的收支安排与前述非税收入的收支安排不符，则其使用专项债将存在一定的法律和政策障碍

[1]《政府专项债性基金征收管理暂行办法》中将该等法律依据明确为法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定。2016年颁布实施的《政府专项债非税收入管理办法》（财税[2016]33号）（以下简称“33号文”）中政府专项债性基金按照国务院和财政部的规定设立和征收

[2]对于“车辆通行费债务收入”，《2020年政府专项债收支分类科目》的说明为：反映地方政府专项债以车辆通行费为偿债来源举借的专项债务收入政府专项债收费公路专項债券收入不在此科目反映。对于“车辆通行费”《2020年政府专项债收支分类科目》的说明为：反映交通部门收到的用于偿还公路等建设債务的车辆通行费。

[3]利改税是中国改革国家与国营企业利润分配关系的一项重大措施核心内容是将所得税引入国营企业利润分配领域，紦国营企业向国家上交利润改为缴纳税金税后利润全部留归企业。

[4]国家对国有企业纯收入的分配既应依据政治权力，同对其他经济形式一样征收所得税又应依据资产权力，参与企业所得税后的利润分配这种分配关系和分配形式，构成税利分流理论

编辑：小颖 审核：摅羽