清代是我国多民族统一国家进一步发展和巩固的重要时期。清代治疆方略是清政府治边方略的重要组成部分，也是我国古代封建王朝治边方略的继承和发展。清代日益严重的边疆危机和内政问题是清政府的治边理念、治边思想和治边政策进行调整和改变的现实依据。清政府从“以汉化夷”、“因俗而治”的多元化的治疆制度转向新疆与内地一体化的行省制度，使国家强化了对新疆的管理，有利于促进内地和新疆的经济、文化交流，增强了统一的多民族国家的巩固和发展。同时，国家在治疆方略的选择上必须与时俱进，务必使固边、稳边向兴边、强边过渡，多民族国家务必妥善处理民族宗教问题，努力维护社会稳定和国家统一，有效整合民族认同和国家认同，加强中华民族共同体认同建设，主动应对中国西北边疆安全危机，逐步实现我国边疆治理体系和治理能力现代化。

清王朝是我国最后一个封建王朝，也是我国历史上第二个少数民族入主中原建立的全国性统一政权。清朝在其368年的全国统治过程中，其治边思维和治边政策，伴随着其边疆危机和统治情势的变化，清朝前期和后期治边政策即有继承，也有创新。清政府的纸浆方略和水平既取决于治理新疆的理念和治理新疆的能力，也取决于新疆的历史传统、社会结构和社会心理，同时与新疆相邻国家的发展状况和地缘政治密切相关。因此，正视清政府治疆方略的成效对于实现新疆社会稳定和长治久安的治理目标具有极其重要的启示。在此基础上，应正确分析和把握清政府治理新疆的政策环境、机遇和挑战，将防御与开发确立为清政府冶疆方略的基本目标，尤其要落实到治理新疆的实践上。本文拟从清政府治理新疆的基本条件入手，对清政府治理新疆的基本目标进行分析，深入剖析清政府基于多元互动的治理新疆战略措施和途径，最后总结和升华了清政府治疆方略的经验和教训。

二、背景分析：清代治疆方略的基本条件

（一）清初边疆政策形成的社会环境

就当时中国政治舞台上，后金政权转化而来的清朝的势力比较弱小，要在政治竞争中更加主动，必须快速发展和壮大实力，并尽可能扩充政治和社会资源，增强政权的合法性基础。文化上比较落后的满族必须学习先进文化从而在多民族生存的社会环境中，妥善处理各种民族矛盾与社会问题。清政府必须突破“华夷之防”，彻底改变以夷治夷的天下观，这就影响和决定了清前期的治理边疆政策的形成和发展。

（二）清前期的新疆局势及演变

明末清初是中国历史上的大动荡、大分化、大组合时期。居住在中国西北的蒙古族分为漠南蒙古、漠北喀尔喀蒙古和漠西卫拉特蒙古222三部分。天山北路主要以卫拉特蒙古为主，天山南部居民以维吾尔族居多。察合台后裔建立的叶尔羌汗国统治着天山南路，其首领阿不都拉哈汗在顺治朝便与清朝建立了朝贡关系。但随着中亚伊斯兰教苏非派的不断渗入，宗教势力开始逐渐影响着新疆政局。传入新疆的伊斯兰教在天山南路形成了白山派和黑山派两个派系：两派之间互相斗争，处于劣势的白山派首领阿帕克和卓远涉西藏，五世达赖喇嘛致信其高足准噶尔部首领噶尔丹出兵帮助阿帕克和卓。于是，噶尔丹乘机控制了天山南路。这样，天山北路居住着蒙古族和被准噶尔部强行迁移的部分维吾尔族，原先“南回北准”的新疆民族分布格局彻底改变。康熙年间，西蒙古准噶尔部日益强大，噶尔丹逐渐吞并其他三部，利用清政府平定“三藩之乱”223之际，东击漠北喀尔喀蒙古。康熙二十年（1681年），清政府平定“三藩之乱”后，着手歼灭噶尔丹的斗争，康熙三十六年（1697年）噶尔丹战败自杀。十年平准战争却未能使清朝统一我国西北地区。

从外部来看，15世纪中叶楚河流域兴起了哈萨克汗国，到16世纪20年代处于鼎盛时期。由于准噶尔部侵扰逐渐衰落，形成以血缘为纽带的三个玉兹224，哈萨克各部落已大多归属准噶尔汗国。16世纪中叶，沙皇俄国征服喀山汗国和阿斯拉罕汗国。顺治五年（1648年），沙俄的探险家己来到黑龙江流域。1689年签定了中俄《尼布楚条约》，双方明确规定疆界。康熙三十三年（1694年），沙皇俄国实行彼德一世改革，强盛的沙俄己成为威胁我国北部安全的劲敌。清朝在统一新疆前，清政府防范重点是在天山北路卫拉特蒙古聚居区，基于怀柔、羁糜为主的治理政策。但随着准噶尔部及噶尔丹贪欲，清朝的北方和西北边疆的受到严重威胁，天山南北的民族政策被迫调整。清朝“平准”战争获胜后，清政府直接统治了天山南北广大地区。随后，清政府在这里设官置守，驻军屯田，征收赋税，最终结束了我国西北地区长期动荡割据的局面，使中国的统一大业向前迈进。

（三）阿古柏入侵与西北边疆危机

崇德五年（1840年）鸦片战争打破了传统中国的“大一统”体系，清王朝被迫签订一幂列不平等条约，中国的主权和领土完整遭到严重的破坏，还出现了空前的边疆危机。沙俄侵略者不断蚕食我国东北和西北领土。俄国入侵我国北方边疆始于17世纪。19世纪以后，沙俄积极向中亚诸汗国和中国扩张，强行割占我国巴尔喀什湖以东以南44万平方公里的领土，并获取了大量政治、经济特权。沙俄南侵中亚及清朝西北之际，英国占领阿富汗，染指中亚和新疆事务，与俄国角逐激烈。这样，俄国的南下政策及其中亚扩张与英国在亚洲的殖民利益发生冲突。

同治三年（1864年），新疆爆发了反清大起义，清政府由此对新疆大部分地区失控，失守区域演变为“圣战”旗号下的封建割据混战。期间，浩罕军官阿古柏侵入新疆，逐控制了新疆大部地区，建立所谓“哲德沙尔”国，西域和卓家族宗教势力随之消失。阿古柏政权在新疆大肆修建清真寺等宗教建筑，掀起宗教狂热，臆造伊斯兰文明盛况。沙俄借新疆动乱、阿古柏入侵和英国渗透新疆之机。加紧征服了中亚三汗国，英、俄在中亚的角逐日趋激烈，新疆遂成为英、俄侵夺的焦点。而阿古柏也急于获得英俄两国对他侵占新疆的承认与支持。沙俄于同治十年（1871年）武装侵占了伊犁地区，同治十一年（1872年）和同治十三年（1874年），阿古柏分别与沙俄和英国订立了《俄国与喀什噶尔条约》、《英国与喀什噶尔条约》，俄英承认阿古柏政权，俄商获经商、设置贸易代表等特权，英国取得在喀什噶尔设“大使”、“领事”和“置产”的特权。阿古柏与英国勾结更加紧密，英国乘机加紧武装阿古柏和侵略新疆地区，使新疆危机日益严重。

（四）清政府收复西北与新疆建省

阿古柏入侵、沙俄武装侵占伊犁，以及英、俄在新疆的角逐，使西北边疆危机日益成为困扰清朝的严重问题。清政府平定陕、甘回民族起义后，谋划收复新疆。但同治十二年（1873年）日本出兵入侵台湾，掀起了东南海防危机。于是清政府内部掀起了“海防”与“塞防”之争。争议的焦点和实质在于是否收复新疆。以陕甘总督左宗棠等塞防派官员力主收复新疆，“塞防”派获胜。光绪元年《1875年）五月清政府任命左宗棠为钦差大臣，督办西北军务，全面负责收复新疆。左宗棠积极整编部队，筹集饷银，制定消灭阿古柏政权与驱逐沙俄、收复伊犁的作战计划。清军经过一年半艰苦战斗消灭了阿古柏政权，收复了除伊犁之外的新疆全境。沙俄出兵占领伊犁后，清政府曾多方交涉，要求交还伊犁。清政府一边令左宗棠积极备战，一边相继遣崇厚、曾纪泽赴俄交涉收回伊犁，签订《中俄伊犁条约》，虽挽回了一些损失，使清政府丧失了大片领土和权益。

光绪八年（1882年）二月，清政府正式接收伊犁，收复整个新疆。新疆沦陷后，原设新疆军政机构几乎全部瓦解。清军收复新疆期间，采取的一系列政策，各地设立善后局225，恢复了新疆经济社会得。新疆政治形势的新变化，使伯克制、札萨克制、盟旗制等藩部统治制度难以为继。在左宗棠、刘锦棠上奏朝廷并谋划新疆设省。光绪十年九月（1884年11月），清政府在新疆设立行省。新疆建省是清朝边疆统治制度的重大变革，加速了治理新疆的内地化趋势。郡县制度在新疆的推行，强化了中央政府对新疆地区的管辖，保证了中央政令畅通，维护了国家的主权和统一，有利于保卫国家领土完整和边疆安全。同时，伯克制度等藩部制度被废除，缓和了社会矛盾，一定程度上促进当地经济的恢复和发展，加强了新疆与内地的政治、经济、文化等各个方面的联系，促进了新疆的开发。

三、防御与开发：清政府治疆方略的基本目标

中国传统的安全战略本质上是防御性的，通过中央政府在边疆区域始终保持强大的国防力量，重点是保护中原地区的城市和发达的农业。清王朝是入关的少数民族建立的，在边疆防务和治理上，采用了宗藩体制。统治基础主要为满蒙联姻、汉族上层的联合统治，其积极影响是加速了北方少数民族对清帝国的认同，其消极影响在于根本上改变了传统的边疆和国防关系，清政府放弃了中原汉族王朝时代对边疆领土的防御意识。从战国时代就筑长城防范北方少数民族，成为中原王朝传统的防御战略。这种大量耗费国家财力，却放弃在边疆地区建设永久的生产设施和基地，致使边疆地区社会经济发展始终落后于内地。当前中国依然设有改变国家防御战略的传统，这是近代以来中国在国防战略和对外关系中始终处于被动局面的原因之一。其实，积极进攻才是最有效的防御，时刻准备将来犯之敌拒之门外，时刻控制战争主动权，方为最有效的防御。当开始就把战略防御作为出发点，即使“诱敌深人”战术成功也难免战略被动。当然面对实力强大的敌人，纵深防御是必须的。这是由于农业文化的静态性和封闭性决定的，看家护院是基本职责。清政府坚持防御和开发的治疆目标体现在实践中。

（一）政治上坚持“因俗而治”，维护制度安全

清代的治边思想基本继承了明初朱元璋的“怀柔”思想和王阳明因地制宜、因时而异的变通思想。清代前期是我国古代治边的集大成者，对治理新疆亦如此。而夷夏观是因俗而治的思想理论基础。226清初遵循“以汉化夷”的安全思想，制定了“因俗而治”的治疆政策。新疆主要是伯克制、扎萨克制和盟旗制等藩部制度，他们都是国家实行的一种治边策略和手段。随着我国多民族国家的逐步成熟，传统的“以夷治夷”的治边思想亦不合时宜。清代的“大一统”思想己深入人心，不断加深的边疆问题引发了统治者的关注，“以夷治夷”的治边思想日益受到了质疑，这是清统治者据此对历代边疆政策进行反思的结果227。

云贵总督鄂尔泰在向雍正帝建议“改土归流”、“以汉化夷”的思想。雍正五年（1727年）鄂尔泰奏称：“臣愚以为，抚夷之法，须以汉化夷。”228雍正接受和倡导该思想229。他一再强调，对边疆民族要“化其顽梗，期其善良”230。这便是清代强调“以汉化夷”的实质。当“以汉化夷”的治边思想成为主导思想后，传统的“因俗而治”边疆政策得意被清政府继承。雍正帝曾明确指出，对边疆各民族的治理，要“从俗从宜，各安其习”。清初制定的“以汉化夷”政策，对地方精英的仕途产生着很大的影响。这种基于防御和隔离思想，实施因俗而治，分而治之的政策。康熙十年（1671年），西蒙古准噶尔部噶尔丹掌权后上书清政府，“请亦准照常遣使进贡”，到乾隆二十四年（1759年）清政府完全平定准噶尔叛乱。期间双方经历了噶尔丹叛乱231、策旺阿拉布坦叛乱、噶尔丹策零叛乱、阿睦尔撒纳叛乱，持续88年之久。

对清政府而言，如何治理战乱后的西域既棘手又慎重。清政府遵循传统的“因俗而治”的治边政策，统一新疆后建立起一套完善的军政合一的行政管理体制——军府制，由伊犁将军统辖整个新疆地区，下设参赞大臣、办事大臣、协办大臣和领队大臣，负责各地防务和监督管理各级政权。并对南疆各城和北疆维吾尔族聚集区实行“因俗而治”，任用伯克为当地的长官。清政府先后任命了南疆三十一个城镇地区大小二百六十余名各级伯克，“各取其名，各司其职”。当时改革后的伯克制度对巩固新疆社会稳定，增进了与边疆地区各族上层人士的感情，维护清王朝的统一和领土完整，以及抵御外辱都起了重要作用。同时，它增强了中华民族的凝聚力，客观上对清朝多民族统一国家的发展与巩固，起到了促进作用。232但清代的“因俗而治”政策整体而言己呈衰弱之势，随着后来情势的变化，弊端日现。

（二）宗教上坚持政教分离，维护社会安全

新疆伊斯兰教的传入最早源于九世纪（五代、北宋之际）回纥人创建的喀喇汗王朝[9]。随着喀喇汗王朝实力的东扩，其境内强行推行伊斯兰教，使伊斯兰教在天山南麓有了获得迅速发展。随着蒙古西征与宗教宽容政策的实施，伊斯兰教在13世纪末相继征服了伊利汗国、钦察汗国、察合台汗国等地，至16世纪，盛行于天山南北。叶尔羌汗国信仰伊斯兰教后，伊斯兰教成为哈萨克、柯尔克孜、塔吉克等民族的宗教信仰。清朝的新疆伊斯兰教也发展出各种教派，到15世纪以后己经逐渐与政治融为一体了。作为伊斯兰教的贵族势力的卓家族日益上升为世俗的统治力量，正是伊斯兰教在新疆迅速传播与发展的结果。大小和卓发动的武装叛乱，维吾尔族和其他民族由此被裹胁。此后的张格尔叛乱、倭里罕和卓叛乱等大都打着宗教旗号反叛中央王朝。

由于清王朝在蒙古地区实施政教分离取得了良好的实践效果，以此强化对盛行伊斯兰教的新疆地区的管理。其内容是：

一是在政治制度方面，明确规定了伯克的权限与职责，直接听命于清政府衙门支配，阿訇不得干预政务，明确界定了教权与政权的界限。清政府评定伯克品级、薪俸、职责及任免程序，各地伯克都是朝廷命官，只对清王朝负责。所有军政官员只与各地以阿奇木伯克为首的行政机构发生公务往来，不得染指任何宗教机构，斩断宗教势力干涉地方政权的途径。为了保证政教分离原则的彻底性，防止阿訇与伯克互相勾结及宗教势力向伯克政权内部的渗透。清政府还规定伯克不能推举阿訇和挑选己选阿訇，阿訇不得兼任伯克政权中的任何职务。将世俗政权与宗教事务隔离开来。

二是在司法方面，各城的伯克衙门作为清政府的地方政权兼管宗教司法的职能。而清政府后来为确保贯彻回教教法之际，将《大清律》的相关内容融入其中，做到了原则性与灵活性的相统一。《回疆则例》的纂修是司法建设又一大贡献。清朝统一新疆后，曾于乾隆二十四年（1759年）和乾隆三十年（1765年）结合新疆统治需要进行过两次重要的立法规定。这就从司法上认可了传统伯克制度的合法性，基本贯彻了因俗设官、从俗而治的方针。同时，废除伯克世袭制度，确定了伯克的补放条件与权限范围，减轻了群众的赋税徭役。

经过修改以后的《回疆则例》分为八卷，共有134条。凡涉及到与日常生活的年班、赏赉、度量衡、货币、赋役、贸易、驻军管理等制度事无巨细，尤其是赋役制度中阿奇木伯克到任不准回众供支什物等条文是专门针对清朝官员与维吾尔族伯克而制定的。另外禁止兵丁私人回庄，禁止兵民强占回众园地，禁止商民重利盘剥穷回等条文，防止民族分裂、增强民族问的凝聚力，详细规定了回疆各城伯克官员的数量与权限和职掌及相应特权地位。同时，还规定阿奇木伯克“不得私交外藩”与“私理刑讯重案”等内容。还规定回部伯克退休后的政治经济待遇。在宗教管理制度方面，清政府控制阿訇的任免权，防范阿訇的分裂活动。《回疆则例》其卷六还规定“禁止莫洛回子念黑经”。莫洛即指毛拉，黑经则是指苏非主义依禅派的宗教礼仪与典籍。清政府禁止毛拉念黑经，防范毛拉卷入和卓后裔所策划的复辟活动，或煽动白山派的教徒反对清政府。因此，通过行政制度来严格加以管理，以便制止可能产生的分裂与离心的倾向性。

由此可见，清王朝在新疆实施政教分离政策是由新疆地区特殊的历史条件和清政府的民族宗教问题的总方针决定的。清政府实行的政教分离政策坚持原则性与灵活性的统一，即保留传统伯克政权，又根据“齐其政而不易其俗”的伊斯兰教基本政策，继续承认伯克衙门存在世俗与宗教的双重职能，并进行创新和完善。鉴于伊兰教的特殊性，清政府最大限度地限制伊斯兰教的消极功能。清王朝还认识到，新疆地区社会动荡的根源是宗教势力与世俗伯克政权的相互对峙与斗争。

清政府沿袭伯克政权的旧制，尽量使其远离或避免伊斯兰教对其政治统治的渗透与影响。但是由于时代的局限性，清代的政教分离政策在封建制度中难以解决伊斯兰教对广大信教群众的影响问题。因此，清王朝采取政教分离政策实属无奈之举。宗教与世俗权力分离是新疆稳定的基础。由于宗教具有特殊的影响力，新疆境内的各种割据势力都想利用宗教势力来强化统治，这是新疆宗教并存格局演变的缘由。新疆境内的各种割据势力的结合对新疆社会稳定有其正面影响，但宗教势力的过度发展却是新疆稳定的严重危害，宗教与世俗权力的结合使宗教染指世俗政权，成为危害新疆稳定的重要根源。

四、多元互动：厘清清代治疆方略，维护西北边疆安全的战略分析

清朝统一新疆后，结合新疆实际和其它边疆地区治理的经验，实行了一系列稳定和开发新疆的政策和措施。笔者将从政治体制与管理、军事政策、经济政策、宗教政策和教育五方面进行梳理。

清朝统一新疆后，并非机械地照搬照抄新疆原来的管理制度，而是根据需要对新疆原来的管理制度进行创新和完善。

札萨克制是清朝遵照八旗制度的组织原则，依据蒙古族传统建立的军政合一的统治制度。清政府对蒙古族按照旗来管理后，各首领称为札萨克。它是清政府曾在漠南、漠北蒙古各部中广泛实行的行政管理体制。新疆札萨克制是清朝在新疆地区最早实行的行政管理体制。康熙三十五年（1696年）哈密地区的维吾尔人首领额贝都拉就率部归附清廷，札萨克制便在东疆地区得以推广和完善。雍正年间，吐鲁番地区的维吾尔首领额敏和卓不断遭受准噶尔部的侵扰，臣服于清政府，清政府以为“额敏和卓，著封为札萨克辅国公。”233这样，清政府在吐鲁番地区的正式建立札萨克制度。清政府对当地的维吾尔族贵族封贝子、贝勒等爵位，且均为世袭。这两地的维吾尔族首领协助清朝平叛，功不可摸。

清朝统一新疆以后，远徙伏尔加河流域的土尔启特部于乾隆三十年（1771年）迁居天山北路故地，清政府对该地区也实施札萨克制。清朝对其各部首领进行了汗、王、台吉等爵位的册封，并赋予其管理本部事务，还准许各部首领进京朝觐。札萨克可以世袭，须经清政府任命，并在贯彻理藩院政令的前提下具有较大管理本部事务权力。清政府对归附的卫拉特蒙古实行札萨克制旨在强化管理、分而治之。而对哈密、吐鲁番地区实行札萨克制则带有其嘉奖、拉拢其部众之考虑。

清政府在除哈密、吐鲁番以外的广大维吾尔族聚居区推行伯克制度，并派兵驻防。苗普生先生曾指出：“伯克制度”是我国维吾尔族和中亚地区一些操突厥语族语言的民族历史上的一种官制，它在我国维吾尔族地区发展的最为完备、严密。据侯丕勋研究“‘伯克’作为官名，在清初康熙时业已存在。”苗普生认为，伯克制度形成于十四至十六世纪的赛依德王朝，完善于十七世纪初。伯克制度的“主体是蒙古贵族及其后裔牙口伊斯兰教在新疆传播的结果。”刘志霄认为，伯克制度是清政府在“天山南北的主要行政建制”，“它是介于札萨克制和郡县制之间的一种行政建制”，它规避了“札萨克过分的封建色彩”，又适应了“当地维吾尔居民的习惯。”

清朝统一新疆之初，大小和卓的叛乱，使清政府借助宗教上层人物统领南疆的目的无法实现。清政府平定了回部叛乱之后，首先派兵驻防确保边疆安全和社会稳定。清政府还将南疆传统的伯克制纳入清政府在新疆的地方官制，但又对伯克制进行改制，如“废除伯克世袭，由朝廷任免升调”、以“对清政府的效忠态度”为选任标准、“实行回避制度”、“制定品级，颁发印记”、“各城伯克均统于当地驻扎大臣”。这一措施的实行，使伯克身份“从原来的贵族官僚逐渐转化为清政府的地方官。”由此可见，清朝前期治理新疆过程中，“伯克”制的实行，对新疆地区的稳定一度起了十分重要的作用。但是随着清政府后期国力式微、吏治腐败、经费紧张等因素，伯克制日益成为阻碍社会经济发展，激化社会矛盾的根源，新疆建省后，伯克制被彻底废除了。

府县制是清政府在新疆东部汉族、回族聚居区实行的与内地基本相同的管理制度。“于乌鲁木齐设立同知一员，通判一员，仓大使一员，巡检两员，令其分任管理，统听哈密兵备道管辖”。乾隆帝还规定，乌鲁木齐地区同知一职定为满缺。随着清初所实行的一系列移民实边政策，使得很多内地农民、商人等移居乌鲁木齐、哈密、吐鲁番等地，使府县制日臻完善。新疆建省后，郡县制在全疆推行。

清朝统一前的新疆，其各民族的文化传统、风俗习惯与法律制度各不相同。清政府依据“因俗而治”的原则，根据天山南北各民族不同特点制订了一系列政治、经济、宗教、文化相关的法规和制度。这样，保证了清政府政令畅通，使各项政策执行于法又据。清初在天山南路的统治主要基于乾隆朝的“系列以皇帝谕旨或经皇帝批准的臣工条奏为形式的单项立法。”乌什事变后，清政府对新疆南疆的政治、经济进行了调整，形成系列的规章条例。这些皇帝谕旨和规章条例后来被直接收录到了《回疆则例》中，反映了清政府对南疆统治的规范化。在尊重少数民族习惯法的同时也将大清律例渗入其中。因此，新疆地区的法律制度呈现出了多元性的特点。但《回疆则例》的编纂又进一步强化了“汉回隔离”、“边政与民政分离”政策，这种不平等的民族政策在客观上不利于回疆与内地的政治、经济与文化联系。

加之军府制下“北重南轻”的格局，使清代南疆地区动乱频生。1864年新疆各族农民大起义，清朝在新疆地区的统治体系全面瓦解，《回疆则例》亦随之寿终就寝。清政府的上述政策和法律使新疆的民族分布格局巨变。天山北路因战乱使西蒙古部众或亡或迁，人口损失惨重。因清朝在原准噶尔部的活动中心伊犁地区驻扎了大量官兵。清朝从内地调集满蒙八旗官兵组建“惠远城满营”、“惠宁城满营”、锡伯营、索伦营、厄鲁特营。

清政府还在乌鲁木齐、巴里坤、等天山北路重镇调集满、汉、蒙等各族官并共同驻守，并在当地屯田营生。在天山北路驻防的官兵多为“携眷永驻”，不断成为天山北路众多民族中的一员。期间，邻近的哈萨克族、柯尔克孜族迁入天山南北居住，成为清朝的臣民。此外，还有一些内地的回族商人、农业人口自行流动到新疆，逐渐成为当地的永久居民。柯尔克孜族曾是卫拉特的臣民，乾隆年问清政府两次将柯尔克孜族东迁至黑龙江地区。清政府统一新疆之后，各族人民自发的各种类型的民族迁徙活动，基本上形成了近代新疆各民族大杂居、小聚居、交错杂居的分布格局。纵观清政府在新疆实行的各项民族政策，利弊参半。清政府初治新疆的施政效能良好，后期则呈负面影响。

游牧起家的清王朝继承了中原王朝的传统的军事防御政策，阿睦尔撒纳和大小和卓的叛乱平定后，清朝根据天山南北政治形势以及民族分布格局的状况，本着“因俗而治”的方针，在新疆地区实行了“军政合一，以军统政”的军府制，还实施了派重兵、筑城堡、建台站、设卡伦等措施。清朝统一新疆后，建立了以伊犁将军为标志的最高军事机构。军府制下的札萨克制、伯克制、府县制等行政管理体制。清朝在平定准噶尔和回部叛乱后，将统摄天山南北的最高行政机构设在天山北路的伊犁地区，并设重兵驻防，才能稳定北疆安全疆。但伊犁距内地路途艰辛遥远，为解决送粮问题，清政府命令伊犁驻守的官兵“镇边驻守”、“屯垦生产”，“肩负起了巩固边防与建设地方的双重任务。”因此，军府制成为新疆地区集军事、民政于一身的管理体制。

伊犁将军为新疆地区的最高长官，总揽军民事务；下设伊犁参赞大臣、塔城参赞大臣，喀什噶尔参赞大臣，乌鲁木齐都统共同管理新疆各项事务。军府制下各级官员的主要职责是管理全疆的军事事务，同时兼管北疆和东疆地区政治、经济、文化、法律等各方面，但对南疆维吾尔族地区的民政事务则很少触及。清政府在南疆实行换防制，旨在避免维吾尔族人民与其他各族官兵久处的矛盾和冲突。但这种驻军形式被后来实践证明也有弊端。另外，清政府在南北各地分建回城、满城，其目的在于限制维吾尔族与其他各民族因杂居滋生间隙，同时对前往内地办事的各族官员也有限制，更不准新疆人民久留内地。这种民族隔离政策在当时是便于统治，但却不利于民族问交往和交流。

清朝在统一新疆后，为了巩固统治、发展地方经济，制定了相应的经济政策。

清政府在新疆的屯田可分为兵屯、民屯、犯屯、回屯、旗屯等五种形式，其中兵屯最早。清初在天山南北的主要地区都派有驻兵。当时清朝在新疆的驻军体制有换防制和驻防制两种，为了便于屯田，清朝还将某些地区的驻军由换防制改为了驻防制。这种屯田方式虽然解决了一些实际问题，发展了经济，但是却削弱了军队的战斗力，战时难以调动和整合，最后兵屯走向民屯；民屯是清朝统一新疆之后，为医治战争创伤，乾隆帝认为在新疆“办理屯种亦抵因地制宜之举”。清政府于1762年（乾隆二十七年）在乌鲁木齐开始屯田，此后民屯的范围逐渐从天山北路向天山南路发展：犯屯，顾名思义就是由流犯所从事的电田活动。清初将人犯大都发配到东北等地。后来，清政府将犯人遣送新疆，使其充实边疆人口、开发边疆。犯屯之地多是重兵把守、易于防范的地方。当遣犯刑满之后，清政府允许其为民，留在新疆继续垦种土地。犯屯由此转为民屯；回屯指新疆维吾尔族人民的屯田活动。清初回屯的范围主要集中在哈密、吐鲁番、伊犁等地。

如前所述，伊犁地区早在准噶尔统治时期就有回屯。清朝统一新疆后，又从南疆地区调遣一批维吾尔族人前往伊犁．与绿营兵共同屯田。吐鲁番、哈密地区的回屯则清准战争期间：旗屯是指八旗官兵的屯田活动，主要包括驻防在伊犁地区的锡伯、索伦、察哈尔、厄鲁特四营官兵。清朝的上述屯田活动，不仅发展了当地经济，解决了官兵和百姓的生活问题，更重要的是减轻了各族人民的负担．客观上也有利于边疆地区的稳定和发展。

清朝统一新疆后，依据“因俗而治”原则，在新疆实现了不同的货币政策。在天山北路及东路采用了与内地相同的钱制，但在天山南路继续沿用维吾尔族人民所使用的普尔钱。在准噶尔统治时期，“回旧亦用钱名日普尔，以红铜为之。以腾格计数，每五十文为一腾格。普尔之式小于制钱，而厚中无孔，面用帕尔西字铸叶尔羌字，一面用托武字铸策妄阿拉布坦及噶尔丹策凌字样，重一钱四五分至二钱不等。”统一新疆以后，清朝下令销毁以往准部铸造的旧普尔钱．改铸新钱。随后清朝首先在南疆叶尔羌地区开局造钱，其钱币“每百文为一腾格．每文重两钱，一面铸乾隆通宝，一面铸清字及回子字，叶尔羌字。”此后，清朝又在阿克苏、乌什、库车、喀什噶尔等地开局铸钱。舒赫德在乾隆二十五年（1760年）奏“阿克苏现需鼓铸钱文所有器皿，业经行文。该督办解应用至匠役一项．若从叶尔启术分拨恐两处人数不敷，亦请于内地再行拨往等语。”通过对普尔钱形制、重量的改革，清政府既尊重了当地的传统，又维护了中央政府的主权。但不同币制也造成了经济流通的困难，难以形成稳定的经济联系。

清朝统一新疆后，对天山南路的赋税政策也重新调整，减轻民众赋税负担。随着新疆社会经济的发展，各族人民之间的贸易活动也日益频繁，清政府乐见其成。清乾隆三十年（1765年）乌什事变后，清政府只准许内地商民在有驻军的地方贸易，凡与维吾尔族人民杂者视为犯法。这种限制了新疆商民贸易自由，也限制了南疆地区与其它地区的经济交流和联系。

清政府在新疆实施利用与限制并举、拉拢与管理并重的宗教政策。清政府通过拉拢藏传佛教上层首领。以此控制天山北路蒙古部众。对忠于朝廷的藏传佛教大师赐以国师名号，或赐班第达、诺门罕、呼图克图等政治职衔，且允其统辖一方。在经济上免除喇嘛的一切赋税，还赋予大喇嘛向部众收取赋税的特权．厚赏藏传佛教上层人士、补贴藏传佛教寺院经济．这是藏传佛教格鲁派寺院能长期存在的原因。清朝还在藏传佛教传播区广修寺庙，以满足信教群众需求。正是上述优惠政策，使新疆卫拉特蒙古族中喇嘛数量激增。同时，清政府创立了金瓶掣签的转世制度，进一步完善了藏传佛教的活佛转世制度。这种改革既尊重了信教群众的习俗，也将喇嘛的任免权牢牢地掌握在了中央政府手中，同时也遏制了蒙藏地区由于选取转世灵童而随之膨胀的地方势力。此外，清政府又对喇嘛进行了如下规定：喇嘛格隆等穿黄色、金黄红色衣服．班第等穿红衣，违者进行处罚：每年喇嘛念经由寺院领赏银赏给喇嘛，禁止喇嘛班第等私行；喇嘛给人看病需先察明大喇嘛，不许留宿在病人家里，违者进行处罚；禁止喇嘛留宿妇人家内．寺院内同样不能容留妇女，否则受罚；对犯罪的喇嘛进行革退处理；喇嘛若留贼盗于寺内与贼盗者一同治罪。从而加强了对藏传佛教管理。

清政府对待伊斯兰教的政策也是如此。由于伊斯兰教在回疆地区的特殊影响力，清政府在平定大小和卓的叛乱后，便对在喀什噶尔的和卓陵园却加以保护．尊重其教法教规等措施，赢得广大维吾尔族信众的支持。清政府在统一新疆后，完全尊重伊斯兰教法中规定的穆斯林所要遵守的规定，尊重民族习俗。因此，清朝在天山南路办理一切事务基本上都参照“回例”办理，很少使用《大清律例》。这样，尊重了维吾尔族人民的宗教感情．为清政府在南疆统治打下了较好的基础。清朝还加强了管理与限制：规定实行严格政教分离政策。清政府统一新疆前．南疆当地的宗教首领执掌当地事务，各地阿訇甚至掌握着伯克的生杀大权。通过政治体制的改革，各城伯克的地位明显提高：清朝加强了对伊斯兰教职业宗教人事的管理，制定了明确的阿訇选取制度和监管制度：此外，清朝还将伊斯兰教的上层人物安置在京师，赏官授爵。既表达对其尊重，也限制他们在南疆地区的影响力。

（五）文教政策上发展近代文化教育事业

左宗棠在收复新疆期间。建议各善后局员防营设置汉语义塾．并刊发《干字文》、《三字经》、《百家姓》、《四字韵语》、《孝经》、《小学》等书籍，教育儿童。通过创办文教，发挥教育的功能，革除社会弊端，进而增强各民族间的了解。新疆建省后，新疆首任巡抚刘锦棠奏请朝廷，所有原置各塾由各厅州县延请老师训课，并制定新的考核、奖励办法，继续鼓励学生学习汉籍经典，促进了新疆各民族文化交流。刘锦棠试图培育学童当头目的打算遭到朝廷的否决，故义塾未能为新疆培养出有较大影响的人才。乌鲁木齐和伊犁等地兴建学校和学堂，但照搬内地私塾的教学方式，未能解决向孔夫子下跪与伊斯兰教习俗不合，受到的抵触较多。

光绪二十九年（1903年），清政府提出了普及近代教育的方针。三十一年（1905年）宣布废止科举，设立学部。新疆于光绪三十三年（1907年）置提学使司，试办高等学堂。至宣统三年（1911年），新疆初步形成省、道、卅I、厅、县各级教育网。教育文化多元化特征显现：一是教育类型多元化：有高初两等学堂、半日学堂、汉语学堂、简易识字学塾等普通教育机构，还有法政学堂、陆军小学堂、巡警学堂、将弁学堂及中俄学堂等特别教育机构；二是办学方式多元化，官私并举，半日全日并存：三是教育机构多元化，以促进实业振兴为目标的纺织学堂、蚕桑学堂、矿学堂、织毛制革学堂、初等农业学堂、初等工业学堂。上述学校遍布天山南北，这些新式学堂培养了一些专业技术人才及一些外交人才；四是群众文化和传播方式多元化：一些地方还出现了戏院和公园，传播先进文化，今天能看到的许多清代新疆的地方志多为清政府戍守和贬戍新疆的官员、文人所作。

一是妥善处理民族、宗教问题，坚持政教分离，牢牢控制宗教管理的话语权。该政策可以概括为：“区别对待，因俗而治”。特别是在政治统治得政策、行政管理政策、民族宗教政策等方面。这是我国少数民族地区在行政制度、风俗习惯、社会组织和宗教信仰等方面存在明显差异的产物。强调了不应改变少数民族地区的行政制度、风俗习惯、社会组织和宗教信仰而进行统治。必须从和谐宗教和谐民族一和谐社会转变。必须在治理边疆上坚持根本的立场，既继承传统又凸显时代特征，清政府满蒙联姻的统治需要和现实，实际上放弃了明代以前，中国的国家防务主要来自北部的传统，加上帝国主义的入侵，不能区分民族矛盾和阶级矛盾，随着清政府统治危机频现，清末的地方割据就汉族军政人员脱离其统治的体现。

二是清政府在新疆推行行省制度，适应了国家与社会良性互动的客观要求，对我国行政区划改革的启示。纵清一代，清政府治理新疆从“因俗而治”的羁縻政策走向边疆内地一体化的行省制度，这就从传统世袭制的土官治理转向任期制的流官治理，同时也是武官治理转向文官治理、族际治理转向区域治理。这种变迁适应了“国家”与社会良性互动的发展趋势和客观要求。清政府在新疆实行内地推进边疆内地“一体化”的郡县制治理进程，国家治理边疆的宗旨在于确保边疆经济社会稳定和发展，维护边疆安全。其实，羁縻制度或行省制度在本质上都是国家治理边疆的体制内的官员任免制度，其对民族地区治理和地方精英的仕途都有其重要的影响。但政府治理目标及其实现关键还在于这些地方基层行政政权的行政效能和制度绩效。这里需要深入考量清政府的因俗而治、新疆建省与清政府的治疆绩效的关系。

一般认为，新疆建省满足了当时边疆内地一体化的治理需要，似乎是清政府由此放弃了因俗而治的治理政策。其实不然，新疆建省正好是清政府“因俗而治”政策的创新和完善。“因俗而治”中因“俗”是实现“治”的途径、方式和手段，“因俗”本身就包含因时、因地、因族等因需的成分。清政府在新疆建立省制恰恰是在长期治理实践中认识到郡县制对新疆治理的诸多优越性，可以认为是一种新疆版的改土归流。但新疆建立行省制度，只是行政管理制度的变革，而不是社会制度的变革。新疆建省后，伯克制虽然被废除，但伯克的名号及诸多经济特权仍被保留，而札萨克制则基本未动（吐鲁番己变），致使蒙古族、哈萨克族和哈密地区维吾尔族中的农奴制得以保留。伊犁将军也被保留，只是管辖权限仅为伊、塔两地。新疆巡抚与伊犁将军并存，新疆由此形成了两个政治和权力中心，对新疆后来的政治格局产生了深远的影响。

由此可见，新疆建省具有不彻底性，随着沙俄入侵，新疆经济增长缓慢，人民生活并没有根本的改善。从提出建省到实现建省60多年，新旧体质不宜长期共存。在建省过程中，变革比较彻底的地区社会稳定。区域问题的解决有赖于正确处理中央统一性和地方相对自主性的关系，只有多研究和关注新疆建省的教训和失误，才能有利于当下治理新疆提供有益的启示和借鉴。因为毕竟新疆的郡县制与内地郡县制在实施程度上还是有很大的不同。只有认清了这一根本性问题，才能在当下治疆方略中如何创新和完善我国的民族区域自治制度。当下，实现治理体系和治理能力现代化，建设公民社会，就是进一步构建国家与社会的良性互动关系，从而调动两个积极性。

三是传统“因俗而治”羁縻政策与我国民族区域自治制度的关系。“因俗而治”政策因其实用性及可行性在我国流传数千年，清政府的治边方略延续该政策，为清政府的边疆治理曾做出巨大的贡献。清政府在新疆实行扎萨克制度、盟旗制度和伯克制度等多元羁糜制度，通过“授权”给当地少数民族首领，实行“以夷治夷”的“自治”，从而有效管理社会秩序和经济社会生活。同时，它对我国近现代的民族政策产生了重要的影响，我国民族区域自治制度就吸收了其合理内容。清代新疆是地处边陲、战争创伤严重的多民族聚居，清政府在此实施“因俗而治”传统政策，客观上有利于维护我国统一的多民族国家的发展和巩固，对我国行政版图的最后奠定，抵制沙俄武装侵略势力，维护国家领土完整和主权有其积极作用。

新疆军府制有利于伊犁将军和各级军政大臣直接统辖全疆民政军事，克服一些羁縻政策的缺点，维护了政令统一，强化了中央政府对新疆的管理，提高了地方捍卫国家领上、防范外敌入侵、稳定巩固统一局面的能力；也有利于巩固边防，吸收当地少数民族上层人士参政，利于地方统治的稳定，稳定了地方的社会秩序，促进了新疆社会经济的发展：为现实中的民族区域自治政策提供了历史借鉴，成为今后民族政策制定的理论和现实的基石。但是，军府制、州县制、札萨克制、伯克制同时在新疆实行，造成管理体系的重叠和事权多元化，形成彼此掣肘，“政出多门，巡抚事权不一”234：“治兵之官多，治民之官少”，不利于新疆的长期的开发和建设；清朝为防止汉族与边疆少数民族联合反对其统治，因而回疆地区实行汉回隔离与分而治之的措施影响了社会发展，导致新疆各地治理程度参差不齐。尤其是南疆各级伯克借官府相互倾轧、巧取豪夺，不利于民族团结和社会稳定。

历史上的“因俗而治”政策虽强调民族区域范围内“因俗而治”的自治，但是我国民族区域自治的前提是民族平等，反对任何形式的民族压迫与歧视；民族区域自治虽既强调民族间经济文化联系的重要性，但它更注重各民族经济文化的共同繁荣。我们研究和反思历史上的民族羁縻政策，主要是根据现实需要合理地吸收、借鉴其有益养分，进而为中国特色的社会主义现代化建设服务。我国民族区域自治制度的灵魂是强调民族平等、各民族共同繁荣，遵循民族自治、国家统一和民族问经济文化加强联系等原则，它与历史上羁縻政策有着本质的区别，因为我们己建立了各民族平等的社会主义新型民族关系。235但民族区域自治制度是分治的理论，而非自治的理论。实际上“因俗而治”政策中包含大传统和小传统的问题。

四是治边方略的实施与绩效更多与国家的综合国力、边疆地区的民族文化及社会发展程度息息相关。从中国历史的发展进程看，中央王朝对于边疆地区及其民众的控制呈不断强化的态势。但晚清边疆危机爆发之前，以因俗设置的治边思想并未发生根本变化。西方列强的侵略，加剧了清末的边疆危机。西北边疆危机迫使清政府对于边疆治理政策进行调整，与此起彼伏反清反帝运动极大地弱化了清政府对边疆的治理。同时，清政府内部也开始对传统的治边理念和政策进行深入的讨论与反思。

第一，化解边疆危机与治理边疆是中国完成国家形态转型的首要任务。晚清政府集化解边疆危机与构建现代民族国家的使命于一体，边疆不保、领土肢解、主权受制等边疆危机亟待强化边疆治理，但中国传统政治思想与治国方略却很难化解。鸦片战争之殇引起中国精英对传统政治文化与治国方略的反思、扬弃，并积极引进西方现代民族国家理论与民权思想，实际也是积极构建现代民族国家的过程。从政治社会学的角度来看，现代民族国家必须具备“民族主义”、“政治合法性与稳定”、“公民身份与政治认同的建立”以及“经济发展”特征。清代政治精英的质疑和挣扎，充其量不过是应对边疆危机的边疆政治制度的革新，但清政府寻求政治统治合法性的努力却内耗了其仅有的政治权威。晚清政府积极调整治边政策，但是缺少权威的政府注定难以肩负现代民族国家与国家整合的使命。

第二，沉重的边疆危机及其制度调适，使中国完成了传统国家观向现代国家观的转型，也推动了边疆治理模式的创新和完善。历史上中国中央王朝在地缘战略上面临的威胁主要来自蒙古高原与东北的游牧民族。国家安全防御重点也是北部和西部。即便清朝前期统治者树立了以“四海为天下”的“中华一体”为国家意识的宗旨，但两次鸦片战争使传统的御边方略失效。列强瓜分及其策反分裂活动，沉重的冲击着中国传统的国家观。割地赔款与边疆动荡成为维护国家主权与安全的重大挑战，也是传统中国走向世界的沉重代价。省治取代了传统的“因俗而治”的治边方略，创新了边疆民族地区政治发展模式。国家主导的政治发展模式与治边方略的改变密切了国家与社会、中央与地方的联系。民族危机客观上加速了中华民族自强意识的觉醒，中国境内各民族的聚合成为构建现代民族国家的根本动力与源泉。

第三，清代治边思想与实践中反映了强烈民族主义特征。传统国家向现代民族国家转型中，其实只是“谁”和“如何”建构民族国家的过程。为应对危机，中央政府强化边疆防务与治理，促进了边疆移民和文教事业发展，客观上有利于边疆与内地的一体化进程，中国境内各民族的政治认同空前强化。

第四，治边方略促进了内部整合，巩固的边疆也促进了少数民族对于多民族国家的认同。有效的边疆治理必须是在中央权力的强化和针对假想敌或现实敌人的民族动员基础上实施，二者相辅相成，集中于国家意识和忠诚精神。统治集团的内聚力和执行力及忠君爱国思想的普及，客观上增强边疆少数民族对国家的向心力、凝聚力和忠诚感。这种制度与精神相结合的建设为现代国家意识的培养孕育了难得的土壤。这样，在清末封建体制逐渐解体．与此同时现代国家逐步构建，具有现代国家性质的思想、机构和政策己萌芽。

五是边疆治理的成效与国家安全息息相关，安边必先富边、强边。边疆治理是国家治理的延伸和治国方略在边疆地区的特殊实践。新疆是我国国家安全与发展的战略屏障和向西开放的桥头堡；我国边疆危机多发生在中央政府权威式微、边疆动荡、列强环伺之际，只有边疆才能国固。我国边疆地区具有民族性、滞后性、不平衡性的特点，基本决定了我国边疆地区与内地的发展差距，各种社会问题集中凸显，“疆独”、“藏独”等分裂势力是维护国家安全的重要祸患；边疆治理必须发展边疆，切实保障和改善民生，努力提高各民族生活水平。只有边疆兴则边疆稳，才能不断增强边疆各民族对中央政府的向心力，提升他们对中华民族的认同与国家认同。

边疆稳定的主体因素就是边疆各民族，他们对中华民族及国家的认同是边疆稳定的前提。边疆建设是关系到国家长治久安的重要政治问题；近代百年中国危机历史证明，民富则国强．国强方能御辱，这是近百年中国屈辱史的血的教训。国家的综合实力既是对内实现边疆地区稳定和发展的源泉和动力，也是对外传播国家的影响力、地位、荣誉与尊严的体现。国家综合实力的增强是凝聚民族精神，振奋民族力量的坚实保障。实现国家内部均衡发展，加大边疆民族地区的发展力度是巩固边疆的重大举措。236边疆的地缘特征决定了它与国家主权与领土完整密切相关的要素，古代我国中国对边疆地区实施消极治理。晚清以来，西方列强瓜分痘疱，民族危机空前严重，边疆问题才日益凸显。

沙俄对蒙古和新疆地区的侵略活动，英国在新疆进行着渗透。清末的边疆危机主要爆发在东北、蒙古、新疆和西藏地区。这些地区是以少数民族居民为主，并与外国接壤，中央控制力较弱，外国侵略势力很容易渗透。因此，加强边疆治理，促进边疆地区的经济社会发展，对于弱化边疆地区的离心力，维护国家的领土和主权完整意义重大。西方列强的入侵，加剧了清末的边疆危机，国人巨大的灾难，客观上由此蒙受巨大灾难。但也加速了清政府生产方式和思想观念的革新力度，使清末的边疆治理发生转型。一些具有现代国家性质的机构和政策相继出台。这样，清代治边政策及其实践是促进边疆地区经济社会发展，保持边疆稳定、巩固边防、增强国家向心力的重要保证。

中日《马关条约》的签订，中华民族面临空前严重的被列强瓜分危机。新疆等边疆民族地区与外国接壤，外国侵略势力很容易渗透，也更容易分裂出去。政治地理学理论认为，完整意义的国家由人民、领土和主权三要素组成。本国人民的共同情感、国家的认同对于一个国家的安定团结，甚至对于国家的安全也是至关重要的。237这些因素形成的对于国家的内聚力、向心力与侵略者、分裂势力所造成的离心力是两种方向相反的力量。边疆稳定的最基本要求应是这两种方向相反力大小相等。但是国家对于边疆少数民族地区的治理政策可以打破这种平衡。治理得当，边疆稳定繁荣；反之，则强化离心力。因此，边疆安全的前提是边疆地区和民众富强、发展，只有本固才能邦宁。

222 卫拉特蒙古：元代称“斡亦刺惕”、或“斡亦刺”、“外剌”、“外剌歹”，明代称为瓦剌，清代称“卫拉特”、厄鲁特”、“额鲁特”，包括准噶尔部、和硕特部、杜尔伯特部、土尔扈特部，辉特部属于杜尔伯特部。由于在清初年时主要分布在蒙古高原的西部，故又称为“西蒙古”。

223 三藩之乱：云南的平西王吴三贵、福建的靖南王耿精忠、广东的平南王尚可喜。

224 三个玉兹：大玉兹（乌勒玉兹）在伊犁河至巴尔喀什湖周围；中玉兹（奥尔塔玉兹）在锡尔河以北：小玉兹（克什玉兹）在咸西北至伏尔加河以东地区。1732年（清雍正元年）、1740年（至乾隆五年）大玉兹和中玉兹臣属于准噶尔汗国，小玉则被迫向更两迁徙。

225 善后局：清朝1878年收复新疆到1884年新疆建省期间设立的各级过渡性地方政权．清政府收复新疆过程中，军府制度机构基本被摧毁，其基本职能是恢复生产，维护地方社会秩序，保证部队粮草供应。

226 马亚楠：《浅析中国古代因俗而治的边疆治理政策》，《鸡西大学学报》2012年第1期，第138-139页。

227 李世愉：《清前期治边思想的新变化》，《中国边疆史地研究》2002年第1期，第5-14页。

228 《朱批谕旨》，雍正五年三月十二目鄂尔泰奏折。

229 李世愉：《清前期治边思想的新变化》，《中国边疆史地研究》2002年第1期，第5-14页。

230 《清世宗实录》，卷一百四十七，雍正十二年九月甲申。

231 噶尔丹叛乱：康熙二十七年（1688年）噶尔丹亲率三万大军，发动了对漠北喀尔喀蒙古的战争。喀尔喀战败后举部内。噶尔丹遂侵入漠南，发动了一场与清政府之间的大规模战争。清康熙帝“御驾亲征”，康熙三十六年（1697年），噶丹败亡。

232 彭建英：《中国羁縻政策的演变》，中国社会科学出版社2004年，第298页。

233 《清世宗实录》雍正十年十一月乙未，卷125《清实录》，北京：中华书局影印本，1986年，第8册，第644页。

234 《光绪朝东华录》（二）中华书局1958年，总第1381页。

235 马亚楠：《浅析中国古代因俗而治的边疆治理政策》，《鸡西大学学报》2012第1期，第138-139页。

236 林上俊：《清末边疆治理与国家整合研究》，中央民族大学2010年博上学位论文，第90-93页。

237 林士俊：《清末边疆治理与国家整合研究》，中央民族大学2010年博士学何论文，第1-10页。

新疆学系列研究（431） 新疆东西部经济研究院现代新疆研究中心发布

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