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公文易文秘资源网 All Rights Reserved简析公共行政改革视野下的官僚制模式与新公共管理模式(1)
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论文关键词：新套共管理模式，官僚制模式，公共行政改革 　　论文摘要：20世纪70年代以来。为适应经济和社会发展的需要，西方发达国家挺起了行政改革的新一轮浪潮。走向一种新公共管理的实践模式，成为当代西方政府改革的最基表趋势。而新公共管理模式由于其内
关键词：新套共管理模式，官僚制模式，公共行政改革 　　摘要：20世纪70年代以来。为适应经济和社会发展的需要，西方发达国家挺起了行政改革的新一轮浪潮。走向一种新公共管理的实践模式，成为当代西方政府改革的最基表趋势。而新公共管理模式由于其内在的缺陷不可能成为一种普适的行政模式，只能是官僚行政的纠错机制。官僚制模式因仍有其存在和发展的控济社会条件而表现出较强的生命力，但它日苴受到人们的批评也说明引进新套共管理模式等纠错机制的矗要性、紧迫性。因此，公共行政的制度设计不应立足于新舟共管理模式与官僚制模式的不相容选择，而应立足于二者的相容、互补。实现新公共管理模式与官僚制模式的有机结合，是当代中国行政改革的理性选择。 &&&&一、问题的提出 &&&&20世纪70年代以来.伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家.还是在地球另一边的澳大利亚、新酉兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮，尽管西方各国政府改革的起因、过程、战略以及改革的范圈、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术.引入市场竟争机制.提高公共管理水平及公共眼务质量为特征的管理主义(Managerialism或新公共管}&(&NPM:&New&Public&Management〕纲领。走向一种新公共管理的实践模式.成为当代西方政府改革的最基本趋势。而传统的官僚行政模式由于在长期运行中高度成熟并带来其弊端的充分基露.因而成为行政改革理论和实践领域的众矢之的。在各国政府的推动下，在公共对“官僚”的厌恶与对新公共管理模式的期望下，新公共管理模式大有在公共行政领域中取官像制而代之的态势。 &&&&从理论上看，官僚行政的主要倡导者马克思?韦伯在极力挺朱官僚制的同时，对民主行政采取了否定的立场，他把民主行政“仅仅看作是类型上的边缘状况”，认为它只适用于地方组织或成负数最很有限的组织，而“凡是存在共同体的地方，直接民主的行政管理处处都是不穗定的。’.“凡是涉及到群众性的行政管理的地方，‘民主’的概念特别明显地改变了它的社会学意义，使得想在那个总名称下寻求相同的东西，变得十分荒唐”。与此相反。以新公共管理为导向的民主行政的倡导者之一欧文?休斯则认为，传统的官僚制行政模式已经过时，一种新的公共管理模式已经有效地取而代之。这种变化表现为从宫僚制的行政模式向市场化的管理模式发展的典型转换，后者与私营部门的模式密切相关。。从这里，我们可以看出两位思想家都认为新公共管理棋式与官僚制模式之间只能是一种非此即彼的不相容选择。然而公共行政的实践不能证明这一主张，因此分析新公共管理模式与官僚制模式这两种模式的关系.在理论上很有价值，而且对于推进我国行政改革也有着十分童要的意义。 &&&&二、新公共管理模式不是一种独立的普适的行政模式 &&&&以公共选择理论、新制度经济学理论以及政府理论为指导的西方新公共管理实践棋式，取得了很大成效，如新西兰通过系统化的行政改革，其经济被认为是管理得最好的经济之一，也是腐败最少的国家，达到了高于美国的经济增长率，低于法国、德国的通货膨胀率，低于荷兰的失业率。可以说，相对干官僚行政的机械、呆板、冷漠而言，新公共管理模式在保证行政活动对民众的服务性以及决策的民主化等方面有显著的优势，但它也有着明显的内在缺陷。新公共管理理论毕竟是一种处于发展之中的新理论，并没有形成一套成熟的理论体系与范式，因此，以新公共管理为主要摸式的西方行政改革也引起了不少争论和质疑。主要有: &&&&1.公共管理与是否有根本区别。新公共管理模式认为政府应完全借鉴的做法和经验进行行政改革。但是公共管理的市场化趋向不等子完全市场化，两者的主体、客体以及职能等方面都有本质的差异。公共管理与企业管埋相比，从评价标准看，前者是多元的，而后者是一元的;从目标看.前者既追求效率又兼顾公平，而且效率的含义也是多元的，后者以利润最大化为唯一目的;从涉及的范围和产生的影响来看.前者宽广.后者相对狭窄。 &&&&2.市场化能否解决所有公共管理的问题。虽然政府干预并不一定能纠正“市场失灵”，政府也可能失败，还可能要运用市场机制去纠正‘.政府失灵”。但历史和实践都已说明市场并非万能。一些间题如纯外部性问题，某些公共产品的供给，一些市场规则的维护等，还必须有某个权威性的组织―政府的干预才能有效。即使市场机制能解决这些问题，也是不完全的、不充分的。而且在公共领域引入竞争机制，其多元化的目标并不一定会导致高效率，反而可能会引起混乱。 &&&&3行政监怪约束机制的有效性即“监督缺位”间题。政府通过民营化、承包、合同出租、委托代理等形式将公共服务职能交给私营企业、中介组织或非盈利组织，只注重结果而无法对过程加以控制。打破原有的行政管理体制后缺乏对公共服务市场化的监份制约保障机制，极易导致各竟争主体的行为失范，是否能真正提高公共服务的效率也就令人怀疑了，更不用说保证公开了。因此有学者提出了针对“政府理论”完全相反的十条原则。 &&&&三、官放行政的生命力 &&&&官僚行政作为人类社会自工业革命以来占绝对统治地位的一种行政模式，有其产生、存在、发展的客观条件。由于这些条件的存在，官僚制得以孕生，而一且这些条件不复存在.官僚制也将为人们所抛弃。对于官僚制形成、发展的经济和社会方面的前提条件，韦伯曾作过详尽阉释。概括地说这些条件主要有:1商品经济的发展。商品经济的发展使统治者能以固定的货币报酬代替对官员的实物报酬，这对官僚组织取代封建组织产生了重要作用;更重要的是.商品经济的发展直接要求规范的、以明确的规则而非以个人好恶与主观意愿为依据的行政管理。2.行政管理任务在数且上和质量上的扩张。民族国家的形成是官僚制的重要政治基础。随着民族国家的形成、扩展及相互间竟争的加剧，其内部管理任务在数盘上和质量上大幅度扩张，对行政管理的统一性的需求也更为迫切，这些客观上要求实行集中统一的官僚制行政管理。从历史上看，“正是官徐体制最发展的政治机构，最终摧毁那些基本上是建立在不稳定的平衡状态之上的馄杂体”。3.官僚制具有其它行政管理方式无可比拟的效率优势。这是官僚制产生、发展的决定性的原因。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时。比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来.能达到最佳的效果”，官僚制的法制化、程序化、效果的可预见性、把职务工作和私人生活明确区别开来的非人格化管理是现代民主法制对行政管理的必然要求。是在行政管理上以法治代替人治的具体体现，适应了现代民主政治对依法行政的追求，因此“官僚体制组织是现代群众民主的不可避免的傍随现象，。。就当代世界的容观情况来看，上述官僚制形成、发展的前提条件井没有发生根本变化。而且由于经济社会发展和人类文明的进步，国家被要求承担起调控经济运行以促进国民经济健康发展、确保社会公平以增进人民福利等等许多的职贵，国家职能由此而大大扩展。随着国家职能从“守夜人国家”、“譬察国家”向“福利国家”的转变，国家行政管理的任务无论在云上还是在质上都空前扩展，这必然对官僚制行政管理提出更高的要求。英国学者约翰?基恩曾不无优伤地指出:“晚期的资本主义社会都生活在全是专业人员的官僚主义机检不断延伸的阴影下”，“官僚主义的支配和服从关系盛行于当代生活的一切领域”。在《公共生活与晚期资本主义》一书中，基恩是以批判的眼光来看待这一现象的。然而我们反过来想一想，在一个特定的或一个不大的区域内出现这种情况，或许是由于偶然的因素.但在世界范围内出现这种情况，则一定有其不依人的主观意志为转移的客观必然因素。也就是说，当代经济社会发展并没有造就全面取代官僚制的历史条件，宫僚制在总体上仍然是适应经济社会发展需要的。也正因为如此，尽管酉方发达国家对官僚制的批评不绝于耳、声势极为浩大，但官僚行政依然在西方公共行政中占主导地位，显示出官僚行政仍然有着顽强的生命力。
（作者：读书人网友 编辑：kind887）
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“新公共管理”理论对我国教育行政体制改革的适用性分析
“新公共管理”理论在改善西方国家公共管理水平中发挥了积极的作用,其影响日益广泛。这一理论对于我国教育行政体制改革具有一定的指导作用。在教育行政体制改革中引入新公共管理理论是必要的,也是适用的,只有在找到西方国家公共管理与我国教育行政的契合点的基础上,才能更好地引用、借鉴
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　　摘　要:“新公共管理”理论在改善西方国家公共管理水平中发挥了积极的作用,其影响日益广泛。这一理论对于我国教育行政体制改革具有一定的指导作用。在教育行政体制改革中引入新公共管理理论是必要的,也是适用的,只有在找到西方国家公共管理与我国教育行政的契合点的基础上,才能更好地引用、借鉴。
　　关键词:新公共管理;教育行政体制改革;适用性
　　自20世纪70年代末80年代初以来,以经济上的新自由主义思潮、政治上的公共选择理论和私营工商企业管理为社会学理论基础,以新兴的信息技术为自然科学的依托,在西方公共管理学界逐渐形成了新公共管理理论。新公共管理兴起于新西兰、英国和美国等国家,是针对传统行政模式的缺陷,旨在革新政府管理的一种新的理论和实践范式。新公共管理主张将私营部门的管理方式引入公共部门来提高管理效率;在公共管理中引入竞争机制提高服务质量和水平;营造“顾客导向”的行政文化以改善行政绩效;注重政府的政策职能与管理职能的分离;主张政府应广泛采用授权和分权的方式进行管理等。新公共管理在西方国家日趋流行,它的一系列创新成果产生了世界性的影响,也越来越多地影响到了许多发展中国家。随着改革的推进,新公共管理理论越来越受到广泛的关注。
　　在半个多世纪以前,公共行政大师罗伯特·达尔(Robert Dahl)在《行政学的三个问题》中曾这样讲到:“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论,不能够立刻予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”新公共管理理论主要是在英、美等西方国家兴起并发展起来的,是西方发达国家特定政治、经济和文化条件下的产物。将新公共管理引入我国教育行政改革领域,我们一方面要考虑到西方国家与我国政治、经济以及文化的差异;另一方面,新公共管理理论是应用于一般行政(公共行政)中的方法或理论,将其借鉴到教育行政领域,必然要考虑到它与教育行政本身的行业特点是否吻合的问题。基于以上两方面的考虑,对新公共管理的借鉴我们必须以审慎的态度,从我国现有的国情出发,结合教育行政改革的实际情况,做进一步的思考和分析。
　　一、我国教育行政体制改革中引入“新公共管理”理论的必要性分析
　　从我国行政体制改革的实践情况来看,自20世纪80年代以来进行的行政体制改革的重点是:减少政府机构数量;转变政府职能,实行下放权力(包括经济管理权、财政收支权和人事管理权等)和政企分开;完善公务员制度;逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制等,无论在时间上还是内容上与新公共管理存在着一定的相似性,并且可以在新公共管理理论中找到依据。此外,新公共管理运动的不断发展为我国行政体制改革提供了有利的国际氛围及经验教训用以分析和借鉴,因此,引入新公共管理是必要的。
　　从我国教育行政研究的现状来看,公共管理学界对教育行政管理的研究尚处于起步阶段,特别是立足于管理学理论基础的研究并不多见。如何从公共管理理论入手来研究教育行政管理问题,成为公共管理学者所共同面临的问题。新公共管理作为公共事务管理的新范式,虽然理论本身存在一定的缺陷,并且采用该理论的国家是市场和法制高度健全的西方发达国家,但我们不能因此就持全盘否定的态度,而是应在我国建设有中国特色社会主义市场经济的背景下,以开放的思想辨证地对待新公共管理的有益经验,在立足我国特殊的教育行政改革现状的基础上进行比较,分析新公共管理适用的条件,有选择地吸收和借鉴其先进思想和理念来发展我国教育行政理论。新公共管理理论为教育改革提供了理论基础,实施教育分权,进行权力下放,重建公共教育体制一直是近年来教育改革的核心。教育作为公共管理的主要领域必然受到新公共管理理论的冲击,而我国的公共行政改革是世界行政改革的一部分,合理借鉴新公共管理的有益经验,丰富和发展我国教育行政体制改革的理论并积极地致力于实践,进而深化教育行政体制和机制的改革,探索建立适合我国国情的教育行政体制和教育管理模式,是推动中国教育行政改革的现实选择。
　　二、“新公共管理”理论对我国教育行政体制改革的适用性分析
　　我国在教育行政改革中借鉴西方“新公共管理”理论中的先进理念,主要是基于我国与西方国家教育改革面临的某些共同背景的原因。
　　(一)我国和西方国家共同面临经济全球化、知识经济和信息时代的挑战
　　进入21世纪,随着经济全球化的进程进一步加快和科学技术的迅猛发展,一方面,电子技术与网络被广泛应用于各行业,行政信息快速膨胀,政府行为变得公开和透明,政府不再是信息资源的垄断者,越来越多的公众和社会组织要求加入到公共事务的管理中来。教育也面临同样的问题,伴随着教育的开放,越来越多的家长、社会团体、企业等对教育质量和学校管理水平提出了更高的要求,并不断要求参与到教育管理事务中去。另一方面,信息科技的蓬勃发展加速了国际间的竞争,要求各国政府不断提高行政效能,提升本国的综合国力。而科技的竞争取决于教育的发展,各国政府面对瞬息变化的内外部环境,要想能够及时、准确、科学地做出回应,无论是发达国家还是发展中国家,必须摆脱传统、陈旧的管理模式,转变政府教育行政职能,把部分职能交给社会和第三部门,即由“划桨”的政府转变为“掌舵”的政府,由具有“无限”职能的政府转变为具有“有限”职能的政府,从而不断提高公共教育服务质量。
　　(二)高度契合的教育管理改革目标,即建立以市场为基础的教育行政管理模式
　　西方国家针对政府规模过大、职能过多、效率低下等弊端,重视发挥市场的力量,在教育领域引入市场竞争机制,打破了政府垄断教育供给的传统模式。实行集权制的国家开始进行教育分权改革,如法国实行高度集权的教育行政体制,近年来,不断下放权力给地方,提高地方办学积极性,从而提升了教育质量和管理效能。
　　在我国,十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“要进一步转变政府职能,改进管理方式,提高行政效率,降低行政成本”,与此相应,在教育方面提出“要形成同经济社会发展要求相适应的教育体制”。也就是说,我国教育体制改革的总体目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制。虽然我国与采用新公共管理的西方国家在市场经济发展程度和教育管理体制方面存在着差异,但从某种程度上讲,这些国家与我国当前教育管理改革的目标有着高度的契合,即同是建立以市场为基础的教育管理模式。因此,借鉴发达国家所采用的新公共管理理论,不是盲目的引进,而是建立在我国教育改革实际和科学分析的基础之上的。
　　(三)降低教育服务成本,提高教育行政效率和教育服务质量是世界各国教育行政改革所面临的共同问题
　　在传统的公共行政模式下,行政效率低下,公共服务成本高,但公共服务质量却不高。教育行政作为公共行政的一部分,必然沿袭了公共行政的许多弊端,因此,在新公共管理观下,如何重新定位政府—学校—消费者和市场之间的关系,提高教育行政效率,改善公共教育服务质量,成为世界各国共同面临的问题,也是亟待解决的问题。
　　新公共管理采用竞争机制和私营部门成功的管理经验,鼓励社会参与办学、监督和评估,将私营企业中的绩效管理、顾客导向和人力资源战略管理等措施引入公共服务领域,在这些方面有益的经验和教训对我国降低教育服务成本,提高教育行政效率和教育服务质量等不无借鉴意义。如契约学校—合约式管理,校本管理—赋予学校自主权,民营教育公司—办学主体多元化,教育中介组织—移交部分权力给社会中介组织等都对我国教育行政体制改革具有重要的启示作用。
　　此外,从教育行政的特点来看,教育行政与其他行政(公共行政)既有不同之处,也存在相同之处。相同之处是教育行政与其他行政组织一样,具有科层制的色彩,均利用科学原理、方法与技术,强调领导功能的发挥等。从这一角度来看,新公共管理理论中对传统的科层制提出改革的理念也同样可以引入到教育行政体制改革中来。
　　所以说,我国客观上已具备新公共管理适用的部分条件,但不能轻易将这种理论从一种政治、文化体系中生硬地移植到另一种不同的政治、文化体系中,所以对新公共管理不能全盘照搬,还要面对我国市场经济发展不完善和社会第三部门发展落后的现实,通过对新公共管理进行合理改造,有选择地将其引入到我国教育行政体制改革中来。
　　三、“新公共管理”理论和实践的创新对我国教育行政体制改革的借鉴意义
　　我国目前处于从计划经济向市场经济转轨的时期,教育同样面临新的机遇与挑战。与教育相关的政府公共部门很有必要借鉴新公共管理理论与实践的成果,推动我国教育行政体制改革,使教育管理的视野更加开阔,思路更加清晰,目标更加明确。与传统公共行政相比,新公共管理获得了一系列的成就,在理论和实践方面均有所创新,其积极作用得到了众多国家的承认,我们应当充分肯定这一点。
　　(一)新公共管理理论具有较为广泛的知识框架,开阔了传统公共行政学的研究范畴,具有一系列的主题创新
　　新公共管理理论吸收了当代众多相关学科研究的优秀成果,结合了管理学、经济学、政策分析、社会学等学科的相关知识和方法,建立起新公共管理的理论框架,该理论具有较强的学科综合性、交叉性和交融性。它借鉴了新自由主义经济学中经济人的假设、成本—收益分析、交易成本理论等作为新公共管理的有机组成部分。同时,也利用了企业管理中的绩效评估、顾客导向、人力资源开发等理论和方法,将这些综合运用到公共管理的过程中,已经取得较为明显的成效。教育行政部门和各级各类学校由于性质特殊可能无法全盘照搬新公共管理的模式,但其有益成果,如注重效率、关注顾客需求等对于教育行政部门和各级各类学校的领导思维转换与内部管理还是不无借鉴意义的。新公共管理理论广泛的知识框架也为教育行政体制改革拓展了思路,指明了方向。例如,适当引入竞争机制,我国教育长期以来都是以政府拨款为主,要想改变政府垄断公共物品供给的局面,必须增强政府的“管理”和“服务”意识,重塑政府与教育享受者的关系,增强服务供应者的竞争意识,加大体制创新的力度,从而使整个社会受益。
　　(二)新公共管理理论提供了一种公共行政的新模式,变官僚驱使的政府为顾客驱使的政府
　　传统的管理模式下,公众对政府提供的服务没有选择的余地,政府官员常以恩赐者的姿态出现,而常常忽略为公众提供的服务。新公共管理强调政府的公共政策化和公共管理社会化,预示着公共行政模式的根本性变革。它把企业中全面质量管理引入到政府管理中,要求公共服务部门了解顾客的需求,并且以契约形式明确公共部门应该提供的服务,以便接受公众的监督。通过建立提供公共服务的多元结构,促使供应者之间产生竞争,从而提高服务的效率和质量。
　　市场不仅在私营部门存在,也在公共部门内部存在,“顾客导向”的行政文化正是“市场导向”思想的具体体现。反思我国当前的教育行政管理,往往是教育行政部门以自我为中心,忽略了教育系统内“顾客”(包括学生、家长和社会等)的需求,服务质量不高。现代意义上的教育行政部门应该广泛听取顾客的意见,建立明确的顾客服务标准,向顾客做出承诺并赋予顾客教育选择权,促使教育行政部门和学校对受教育者的需求做出积极的回应,真正将“以人为本”的理念贯彻到教育行政体制改革中去。如在英、美等国家旨在提升家长教育选择权的教育凭证制度再次受到关注,一些州已经通过立法实行教育券制度,通过教育券的流通实现学校的优胜劣汰,体现了消费者的自主权,有利于提高学生和家长的满意度。我国浙江省长兴县从2001年开始实行教育券制度,在此方面做了有益的尝试。
　　(三)新公共管理提出了政府治理工具的选择与创新
　　传统公共行政条件下,人们基本上将政府的行动视为执行政府单方意志、实施政府权威的过程,所以,政府治理的工具主要是强制性工具。新公共管理认为政府治理是共同解决问题和满足社会需要的过程,政府治理的工具有:1.传统类工具。包括建立规章制度与制裁手段、管制或放松管制、监督和调查、税收和拨款等;2.创新类工具。包括特许经营、技术支持、有价证券、催化非政府行为、改变公共投资政策等;3.先锋派工具。包括种子投资、股权投资、需求管理、重新构造市场等。政府不仅可以单独使用这些工具,而且可以根据具体情况综合运用。新公共管理推动公共管理学者不断摸索新的行之有效的政府治理工具,教育行政可以适当借鉴,这也是对教育行政管理手段的一种创新。管理思路的转变需要相应的工具作为支持,只有治理工具多元化并不断创新,教育行政体制改革才不会流于形式,才能更好地推进并贯彻下去。
　　(四)新公共管理强调政府的社会管理和公共服务职能,对涉及公众利益的各种公共事务实施有效的管理
　　为了适应社会经济发展和满足公众的要求,新公共管理淡化了政府的政治职能,强调政府的社会管理和公共服务职能。与传统公共行政相比,新公共行政具有更加积极的内涵:第一,新公共管理对传统公共行政不是简单的否定,而是积极的发展。政府为了适应外部环境的变化,在管理职责的理念、方式和管理过程的控制等方面都做了调整。第二,在管理理念方面,政府由过去的单纯注重效率发展到效率、效益以及公正、公平并重。第三,在管理方式方面,新公共管理打破了传统由政府垄断的管理方式,更多地引入市场机制,用企业精神改造政府管理,并把管理的主体扩展到非公共机构领域,不断探索公司合作的新途径。第四,在管理过程方面,由关注管理过程发展到关注管理结果。
　　新公共管理在实践上的创新与成就为教育行政体制改革起了示范作用,有利于推进教育行政部门的组织变革和组织文化的革新。我们可以逐步尝试转变教育行政部门单一、独立的组织形式,发展“合作式组织”,下放一部分管理职能给这些组织承担,简化复杂的组织层次。教育行政部门的领导和职员应更新观念、吸纳新思想,而不是一味循规蹈矩、随遇而安。新公共管理引发的公共组织横向网络的发展,也将开阔组织成员的视野,提高其工作能力。
　　参考文献:
　　[1]　李　鹏.新公共管理及应用[M].北京:社会科学文献出版社,.
　　[2]　谭和义.新公共管理理论对我国行政改革的启示[J].湖北社会科学,2002,(9).
　　[3]　田凌晖.新公共管理影响下的教育管理范式转换述评[J].教育发展研究,).
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