旱灾冲击与农村改革：过去、现在和未来（转）
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旱灾冲击与农村改革：过去、现在和未来（转）
摘要：通过对文献和资料的考释以及对农村的走访，可多视角探讨旱灾对农业、农村和农民的冲击。旱灾过后，人们急于思考的是农村发展出路何在，抗击灾害远不如防灾的意义深远和重大。通过在旱灾这一特殊情势下展开论述，并在“农民灾变有限理性”的假说支持下思考农村发展和改革的一系列问题后发现，农民有限理性的张力形成的改革诉求某种程度上可以说是旱灾倒逼而成，借此推演出自然灾害很可能成为推进农村改革的重要力量判断，学界应重建旱灾的社会经济学研究框架。其中的政策含义是：发展农村必须加快农业产业转型，强化区域协调与地域分工，建构现代农业的发展思想认知势必讲究因地制宜。
关键词：有限理性；旱灾；农村改革
中图分类号：Ｆ３０１．２　　　　文献标志码：Ａ　　　　
２０１０年，西南五省大旱，其警示效应何在？回望３０余年的中国发展道路选择，农业（粮食生产）危机至今仍在延续［１］，余波再起，特大干旱从方方面面考验中国农村和农业经济发展的持续性。近几年来，各大媒体和学界研究将旱灾归因于农村地区农田水利基础设施建设滞后，并且已经形成共识，最好的证据当然是２０１１年将水利设施建设作为“一号文件 ”进入社会各界的关注视野。然而，缺水致旱恰恰是结果，而不是原因，农业和农民“靠天吃饭 ”是人为的制度安排和人口空间分布所共同决定的，寄希望于水利设施建设缓解和消除旱灾冲击只是想当然地设定人为力量可以抗争自然（１）。旱灾，缺的不仅是水；抗击干旱气候对农业形成的长期冲击是系统工程，抗旱认识突破口即为从单一抗旱转向全面抗旱，变被动抗旱为主动抗旱（赵永平，２００９）；缓解水资源紧缺，不仅需要生活方式的改变，更重要的是要进行生产方式的变革。抗旱需要从农业扩展到各行各业，从农村扩展到城市，从生产、生活扩展到生态［２］。旱灾的发生可以视为“制度性干旱”，旱灾折射农村基本经济制度适应性难题，（２）在家庭联产承包责任制度下———层层分包，大规模农村劳动力从事非农产业，缘于模糊的土地制度设计，农户家庭投入农业的劳动力和物质资本与土地不匹配，这已成为中国农业发展的瓶颈和农村 空 心 化 的 重 大 威胁［３］。农业、农村旱灾与社会经济稳定发展的互动，实质是将 人植入自然 与社会关 系 共 同 体 进 行 解读（３）。因此，有必要透析自然灾害尤其是旱灾与农村改革的内在关系和互动机制，这样有助于理解旱灾的发生机理和社会经济冲击。中国特殊的地理条件和气候变化决定了干旱及旱灾频繁发生的周期性，区域性的持续干旱对生态系统和环境造成强烈冲击，在社会经济方面的影响则表现为农村饮水困难、粮食大面积减产、农业生产经营方式和农民的行为选择出现突变。在主要的自然灾害中（水灾、旱灾、地震、台风等），旱灾的波及面最广、影响面最深远、受灾程度最严重［４］。偶发性的旱灾给农村和农业发展、农村生产关系的变革带来长期性影响。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（２００８）明确了推进农村改革发展的重大原则，成为农村改革发展的指导性文件。文件突显出两个“必须 ”：必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。旱灾冲击正在拨动中国农村、农业发展的脆弱神经，以２０１０年云南旱灾为例：２０１０年春节前夕，新闻报道指出：云南省气象台２００９年１２月２７日发布干旱红色预警信号，气象干旱等级为“５０年未遇大旱”，６０％农作物受灾［５］。２０１０年２月２３日云南省宣布启动最高等级的抗旱应急响应机制，云南自２００９年８月以来遭遇了６０年未遇的持续干旱［６］。据２０１０年３月１１日的统计，云南省已经有７８０万人、４８６万头大牲畜饮水困难；秋冬播农作物受灾３０００多万亩，占已播种面积的８７％；［７］３月１６日云南省气象局通报称，气象部门综合评定为：秋、冬、春连旱，全省综合气象干旱重现期为８０年未遇，其中滇中、滇东和滇西东部的大部地区为１００年未遇［８］。上述“时间间隔”的周期性划分更大程度上只是话语上的警示而未对灾害的真实破坏性做出深度透析，短时吸引眼球式的关注后又被“遗忘”，往事重提意在指出我们需要多角度出发探讨从根本上降低旱灾的损害程度。
在西南旱灾过后，激起的众多争论中聚焦的关键词有：农业（农村）用水改革、公共产品市场化、农业经营方式转变。基于旱灾波及的主要对象是农业，直接群体是农民，有必要从农业和农民的角度来审视旱灾。旱灾对于沉睡中的农民和农业是一种警示作用，反过来思考，又催生一种改革契机和发展良机，由于农业发展的特殊自然禀赋要求，注定了各地区农作物和农业资源差异显著，正是这种自然地理差异决定了灾害影响的地区性和季节性，区域性的旱灾，由于区域农业发展的特殊性，倒逼农民和政府去思考农村该如何发展？如何度过下一次的灾害？由于农民家庭的抗御自然风险和市场风险能力较低，灾害后的反思不是解决“缺水”那么简单，修建水利设施，那如果接下来不是旱灾，而是水灾或者冰灾呢？这不是危言耸听，更需要深刻思考农村社会经济发展问题、农民生存和生活问题，自然灾害发生了为什么损害最大的是农民，使得农民的生存和生活会受到威胁？本文将对此给出答案。
二、从自然性的角度解读旱灾
旱灾作为国人司空见惯了的气象灾害，被淡忘的可能性更大。如果从灾害的自然性和人类生存的理性角度来看这又是必然的，“一分”天灾和“三分”人祸使得２０１０年的西南大旱灾难愈演愈烈，这是农民和政府始料未及的，灾害降临之时的各方措手不及、毫无防备的灾害抗击使得农业和农村发展的政策短板彻底暴漏出来，有着“先知”的农民即便是能够根据往常的经验做出判断，面对灾难的到来也还是无力抗拒。旱灾来了总会去的，去了也总会来的，大自然的气候变化周期谁都无法预知。只要降低人祸发生的概率，下一次同样的干旱事件发生就绝对不可能会有如此之大的破坏力。从某种意义上说，防灾是必要的，治理灾害也并非一时之举，具体到干旱事件上只有从根本上缩小其危害的空间———水资源配置、农业产业转型以及农民收入增长的稳定性，降低灾害冲击程度和贫困脆弱性。根据前面的分析，需要做出说明的是，本文重点关注旱灾而非其他自然灾害，主要缘于三个理由：第一，旱灾的频繁性与多发性，相比于其他灾害更具有研究的必要性；第二，由于旱灾的季节性与地域性差异十分显著，其影响程度也具有明显的时空差异；第三，基于上述两方面的考察，旱灾与区域农村发展与农业的关联性最紧密。涝灾和其他自然灾害往往发生在东部或南部，这些地方市场化程度高，经历涝灾之后的农民可能很多转向商业或者从事工业劳动，或者改变了传统的农业生产方式，而旱灾对后续生产生活方式的可能影响没那么明显。根据我们的跟踪观察：２００６年重庆旱灾后，土地搁置明显；２０１０年云南旱灾发生过后，本来安于留守家园的农民大规模外出打工。跨越时空，我们需要对灾害发生的历史进行大梳理。
（一）２０世纪前的旱灾
中国历来灾害发生就较为频繁，其中水灾与旱灾是发生次数较多的两种灾害，尤其是旱灾。从旱灾发生的频率来看，“五代”是历史长河中的一个转折点，此前频率较低，此后周期越来越短，这里除了自然气象影响外，更重要的是社会经济发展和人口增长关联，这是干旱和成灾的重要条件，同时满足旱灾才可能会出现，可以这么认识旱灾的形成：无旱不可能成灾，干旱事件发生也不一定变成灾难，必须是与人口及社会经济复合才能折射出可怕结果（４）。
根据历史文献的记载，重大干旱事件主要有１４例，出现于宋、元、明、清等不同朝代和不同冷暖气候背景下，［９］比较典型的重灾期是：公元９８９年～９９１年（北宋）；１２０９年～１２１１年（南宋）；１３７０年～１３７２年（元）；１４８３～１４８５年（明）；１５８５～１５９０（明）；１６３７～１６４３年（明）；１７８４～１７８７年（清）。以１６３７年～１６４３年干旱事件持续时间最长；１５８５年～１５９０年干旱地域最广，地域分布变化最大，前期北旱南涝，后期转变为北涝南旱；１７８５年江淮、长江中下游干旱；公元９８９年中原地区干旱。１６３７年～１６４３年的干旱（通常又称崇祯大旱），南、北方２３个省（区）相继遭受严重旱灾。在中国版图上，干旱少雨的主要区域分布在华北，河北、河南、山西、陕西和山东，这些地区基本都会出现连旱５年以上，旱区中心所在的河南省，连旱７年之久，以１６４０年干旱最为猖獗。干旱事件前期呈北旱南涝的格局，且旱区逐年向东、南扩大；１６４０年以后北方降雨增多，转变为北涝南旱。在这期间瘟疫流行、蝗虫灾害猖獗。其中，１５８５年～１５９０年干旱地域广、变化大，大范围干旱持续６年。分为前后两段，前段呈北旱南涝的分布格局，后段旱涝分布格局有改变，北方开始多雨，干旱区扩大并南移至长江流域及江南，１５８９年达到极旱。中国历史上最大的一次旱灾灾荒出现在１８７７年～１８７８年，其对当时整个社会生活和以后历史都有十分深刻的影响［１０］。大旱开始于光绪元年（１８７５年），先是北方各省大部分地区先后出现干旱的迹象，京师和直隶地区在仲春时节便显现灾情。光绪二年（１８７６年），旱情持续加重，此后受灾范围进一步扩大，尤以光绪三年（１８７７年）、四年（１８７８年）最为严重，这两年阴历干支纪年属丁丑、戊寅，故称之为“丁戊奇荒”，局部地区的旱情甚至持续到１８７９年。直隶、山东、河南、山西、陕西５省为主要灾区，北至辽宁，西至陕甘和川北，南达苏皖，总面积超过百余万平方千米。这次旱荒持续时间长、波及范围大、后果特别严重，被认为是清朝“二百三十余年来未见之凄惨，未闻之悲痛”，其为害之烈、为患之深，在整个中国历史上也属罕见，实属“大祲奇灾，古所未见”，可谓是人口大国的第一次“三年灾荒”。大旱使得农业生产绝收，田园荒芜，树木枯槁，青草绝迹，赤地千里，饿殍载途，白骨盈野。据不完全统计，从１８７６年到１８７９年，仅山东、山西、直隶、河南、陕西等北方５省遭受旱灾的州县高达９５５个，受旱灾及饥荒严重影响的居民人数估计在１．６亿～２亿左右，约占当时人口的５０％左右；在此期间，直接死于饥荒和瘟疫的人数在１０００万人左右；从重灾区逃荒流亡者不少于２０００万人。当人类的生活生产行为过度依赖气候变化和气候条件时，成灾的可能性就会越大，损害的严重性越高；即使人类活动影响受气候变化影响不显著，当旱灾的严重程度提高，大面积延伸时，其损害就会变得十分严重，而且会呈现出明显的长周期特征。在预估未来旱灾事件发生情景、预知干旱和水资源利用以及农业发展问题，充分考释已有关于旱灾的研究成果和警示政策十分必要。
（二）２０世纪发生的大旱灾
纵观近代的中国社会，由于经济、政治、社会等各种主客观因素的影响，灾害频繁，灾情严重。相关的统计数据表明（表２），在整个近代时段内，中国的旱灾达６０余次。而在接连不断的灾害中，依然是旱灾频繁，危害严重［１１］。进入２０世纪，中国出现了三次较为严重的“全国”性大旱，依次是１８８９年～１９００年，１９５９年～１９６１年以及１９８８年，区域性的大旱有１３次。２０世纪２０年代的华北大旱似乎被淡忘了，原因是１９１９年（五四运动）和１９２１年（中国共产党诞生）的标志性事件使得１９２０年～１９２１年的旱荒被人冷落。反观１９２０年中国北方地区发生的特大灾荒，与“丁戊奇荒”有着惊人的相似之处。从时间来看，大约从１９１９年夏秋交际北方大部分地区就出现了严重的旱情；从地区来看，波及山东、河南、陕西以及山西。饥民到处流徙，出现了自清初以来绵延不绝的“走关东”新高潮，１９２０年～１９２１年间迁入东北的流民数量连续突破１０万、３０万。据有关资料估算，整个旱荒期间，受灾县份３２０余个，受灾人数３０００万左右，死亡人数约５０万。
继１９２０年大旱之后第二次旱灾起于１９２８年，持续至１９３０年，遍及华北、西北和西南１０余省的大旱荒（以陕西、甘肃为中心，遍及山西、绥远、河北、察哈尔、热河、河南６省，并波及山东、江苏、安徽、湖北、湖南、四川、广西等省的部分或大部分地区，局部地域的旱情持续至１９３２年），这可被视为人口大国的第二次“三年灾荒”。根据相关的历史数据记载和测算，在这场大灾中全国受灾人口总计近１．２亿，难民约５０００万左右，死亡人数接近１０００余万。第三次较为典型的旱灾开始于１９４１年的“南北”同时大旱荒。其起于１９４１年，至１９４３年达于最严重，覆盖以中原大地为中心的黄河中下游两岸，南至湖南，北至京津，东濒大海，西及甘肃的广大范围内，部分地区旱荒持续至１９４５年（５）。旱情所及的其他省份，诸如河北、山西、山东、陕西、甘肃等均苦于旱荒，饥民遍野，南方地区的广东出现大灾。
２０世纪５０年代末６０年代初，中国大地上发生了有史以来死亡人数最多的第三次“三年灾荒”，据相关的研究估算，非正常死亡人数达到３０００万～５０００万。来自曹树基（２００５）的测算数据显示，１９５９年～１９６１年饥荒最严重的省份依次为四川、安徽、河南、湖南和山东，５省的非正常死亡人口总和达到２２９６万，占全部死亡人数的７１％。而且，这些省份都是主要的粮食主产区，四川被誉为“天府之国”。针对于此，范子英和石慧（２０１２）的解释是１９５８年的工业大跃进和粮食“包干制”导致了粮食主产区灾荒的发生。在大跃进情势下，工业化越快的地区粮食销售越多，对本地粮食征购彻底，以至于死亡率偏高。距今最近的一次旱灾发生在２０００年，此为建国以来成灾最为严重的干旱。根据统计，全国有２０多个省（区和市）发生严重旱灾，尤其是东北西部、华北大部、西北东部、黄淮及长江中下游地区旱情极为严重。全国农作物因旱受灾面积为６．０８亿亩，其中成灾４．０２亿亩，绝收１．２０亿亩，因旱灾损失粮食５９９６万吨，经济作物损失高达５１１亿元，受灾面积、成灾面积、绝收面积和旱灾损失都是建国以来最大的。旱情严重期间，全国有２７７０万农村人口和１７００多万头大牲畜发生临时饮水困难；１８个省（区、市）的６２０座城镇（含县级政府所在地）缺水，影响城镇人口２６３５万人。新中国成立以来，旱灾具有如下特点：①受旱面积和旱灾损失量有增加的趋势；②干旱发生区域有扩大的趋势；③旱灾影响范围有从农村向城市蔓延的趋势；④干旱导致生态环境进一步恶化。成福云（２００２）曾预言，中国很可能进入一个新的百年尺度的干旱期，干旱发生的频率和强度可能增大，预计２１世纪初中国农业缺水问题将更加突出，种植业风险进一步加大，单位面积上的粮食生产负担进一步加重［１２］。
（三）２１世纪中国地区性大旱
２０００年旱灾受灾面积高达６．０８亿亩，成灾面积４．０２亿亩；紧接着２００１年，全国先后有３０个省（区、市）发生不同程度的旱情，大概持续了３年；一些地区甚至连续干旱３年～４年。受旱范围广和持续时间长，给中国工农业生产造成极大影响，也给城乡人民生活造成很大困难。全国农作物因旱受灾面积为５．７７亿亩，其中成灾３．５６亿亩，绝收９６３０万亩，因旱灾损失粮食５４８亿公斤，经济作物损失５３８亿元；致使５３５座县以上城市（包括县级政府所在镇）缺水，影响人口３２９５万人，大约有３３００多万农村人口和２２００多万头大牲畜因旱发生临时饮水困难［１３］。
２００１年，除华南、西南和河套等部分地区降水偏多外，其余大部分地区降水偏少，发生了大范围的干旱，长江流域及其以北地区受旱范围广、持续时间长、旱情严重，其他地区相对较轻。进入２１世纪，北方地区 自１９９９年 以 来 几 乎 每 年 都 发 生 旱 情。２００４年东北干旱，２００６年川渝地区干旱。２００６年，重庆、四川降水持续偏少，出现特大伏旱天气；东北西部、江淮、江汉、西北东部及内蒙古中东部等地夏季出现阶段性干旱；秋季中东部大部地区由于持续少雨且温度偏高，发生了大范围秋旱。通过文献考察和对社会经济发展的思考，华北地区旱灾严重，这其中既有自然原因，也有人为原因。自然原因包括：大部分地区受季风控制，由于夏季风不稳定，导致降水的季节、年际变化大，特别是春季和初夏降水少，所以极易发生持续性干旱。人为成灾的形成机理为：人口稠密，人均径流量少；工农业发达，用水量大。由此，各地区发生旱灾共同的自然原因是气象突变，其他原因则因地而异。人为原因是统一的共识，实质上还有更深层次的矛盾合力促成：人口集聚与工农业布局不平衡，人口集中与水资源地理分布的不匹配，农业发展与气候变化的顺势转型为跟进，社会群体的忧患和防范意识低下与干旱事件发生的不可预知性，农民的贫穷与应对灾害能力脆弱之间加剧了干旱的灾难性影响程度。正是因为这些矛盾和问题的存在，才会使得干旱事件上升为灾难，而且这些矛盾尚未解决和防范意识的蜕变将会致使更可怕的灾难出现。借助地理学进行解释，自然和人文二重性变量集交错影响加剧了灾害的破坏程度。在众说纷纭下，旱灾引发的思考不只是农村水利设施建设，而是怎样通过内生性的农村发展转型将旱灾影响降到最低程度。水利设施固然需要建设在先，这源于对农业用水的低估以及其安全的重要性认知，但这是需要社会多主体功能协作才能解决的问题。
１９４９年～１９７８年间，中 国 灌 溉 面 积 从１９４９年的２．４亿亩增加到１９７８年的７．３亿亩，增加了５亿亩（增幅超过２００％）；同时，修建各类水库８．６万多座。１９７８年～２００８年间，农田灌溉面积从７．３亿亩增加到８．６７亿亩，增加了１．３７亿亩（增幅１９％）。同期建设各类水库８００多座（主要用于发电，甚至是为了发展旅游业———所谓的农家乐等）。
最近３０年来，水利建设基本上可以说是欠债和缺失的［１４］。人民公社时期的农村之所以能修建起完善的水利系统，并享受这一系统低成本的灌溉服务，除国家动员外，还因为农村存在着广泛的合作。然而，自１９７８年农村改革以来尤其是２００６年税费改革后，随着水利市场化改革的推进及乡村组织退出农户的生产环节，农民的抗旱能力逐渐衰减，农业遭受旱灾的可能性急剧增加（６）［１５］。这充分说明了农民在抗旱防灾方面所扮演的重要角色。
（四）旱灾的自然特性
根据旱灾的历史事件考察，我们可以发现中国的旱灾具有几个突出的自然特性。
１．频发性
中国旱灾频繁，历代史书、地方志、宫廷档案、碑文、刻记以及其他文物史料中都有关于旱灾的记载。公元前２０６年～１９４９年，曾发生旱灾１０５６次。距今较近的是１６世纪至１９世纪，受旱范围在２００个县以上的大旱发生于１６４０年、１６７１年、１６７９年、１７２１年、１７８５年、１８３５年、１８５６年及１８７７年。如１６４０年（明崇祯十三年）在不同地区先后持续受旱４年～６年，旱区“树皮食尽，人相食”；１７８５年（清朝乾隆五十年）有１３个省受旱，据记载“草根树皮，搜食殆尽，流民载道，饿殍盈野，死者枕藉”；１８３５年（清道光十五年）１５个省受旱，有“啮草嘬土，饿殍载道，民食观音粉，死徒甚多”的记述［１６］。
１９４９年以来，分别在１９５９年～１９６１年、１９６５年、１９７２年和１９７８年等年份都发生了区域性大旱灾；旱灾的危害表现为河流断流、水库干涸；作物欠收，有的甚至绝收；人畜饮水困难等。
２．地域性与季节性兼具，并且差异显著中国旱灾的发生除具有普遍性外，还具有明显的季节性和地域性。
根据相关历史文献的记载，华北、西北和东北以春旱为主，秦岭淮河以北春夏连旱较为频繁，而秦岭、淮河以南地区、南岭以北多夏旱和秋旱，华南南部干旱主要集中在冬春季和秋季，西北地区、青藏高原大部地区常年干旱。四个旱灾多发中心：华北、华南、西南和江淮地区。不同区域具有不同的旱灾类型（７）。分地区呈现出的规律是：（１）东北地区盛夏干旱，旱灾频次相对较少；（２）华北地区春旱严重，有“春雨贵如油”之说，旱灾频次居首位；（３）长江地区伏旱，有农谚“春旱不算旱，夏旱减一半”，７月份易发生旱灾，但台风雨经常可以缓解灾情；（４）华南地区夏秋旱；（５）西南地区四季均可发生旱灾。总的来说，旱灾以春旱发生地域最广，频率最高，夏旱和秋旱次之。干旱造成损害才称旱灾。旱灾的严重程度与人口、经济发展有关，人口越密集，经济越发达，同等程度的干旱造成的影响越严重；人口稀疏，经济落后，旱灾并不是最严重的地区。
３．旱灾与涝灾时空交融
（１）时间上交替出现：主要的旱涝交替区有黄河流域、海河流域、长江中下游及珠江流域等地区。（２）空间上交错出现：即某一地带雨涝而另外大片地区干旱，即“这里不涝那里涝，这里不旱那里旱”之现象。干旱通常会影响到农业发展和城市生活，干旱发生的季节往往与当地作物的生长发育季节相吻合，加重农牧业灾情损害；由于中国水土资源的空间组合不平衡，北方耕地多、城市和人口较为密集，但水资源少，造成北方城市十分缺水［１７］。相比而言，干旱致灾在农村和农业方面表现得更为突出，受冲击最大的群体当属农民，也就是农民在灾害濒临之时以及之后最容易变成“灾民”。旱灾的直接后果是农民没了安身之根、立家之本，颠沛流离似乎成为灾害时期的常态。在灾害时期或灾害之后不得不思考农业产业转型，以及重塑农村发展道路。
三、旱灾冲击及农民行为选择：社会性、经济性和制度性
从灾害的属性和结果来看，灾害表现为由于自然力的作用给人类社会造成的灾难。灾害不仅是一种自然事件，还是一种社会和文化事件。灾害的发生是环境脆弱性和人类群体脆弱性相结合的结果，即生态系统中潜在的破坏性因素与处在较为落后社会经济条件下的人口状况是其产生的必要条件［１８］。
在五千年的农耕文化史中，农业生产曾遭受了各种各样自然灾害的侵袭和冲击，几乎囊括了世界所有自然灾害的类型（８）。旱涝之灾尤为严重，从周朝至清朝的２９９９年间，共发生水灾１０２９次，旱灾１０５２次，几乎平均每３年都有一次较大的水灾和旱灾。这缘于中国农业巨灾保险制度缺失，赈灾乏力。自然灾害与贫困紧密相联，２０世纪９０年代世界银行的一项研究发现，８０％以上的“穷人”并非“总是穷（Ａｌｗａｙｓ　Ｐｏｏｒ）”，而是“有时穷（Ｓｏｍｅｔｉｍｅｓ　Ｐｏｏｒ）”，原因是各种自然灾害袭击从而使得他们陷入贫困或返回贫困的境地。灾害的频繁发生给农业和农村经济的发展造成重大冲击，成为农村贫困的重要根源，影响着农村社会的走向和发展。
缘于灾害的双重属性———自然性与社会性，其本质上就要求融合自然科学与社会科学知识，才能对人与自然之间的相互关系及其演变趋势做出比较全面、准确的认识和把握。邓拓在《中国救荒史》一书中运用马克思主义历史观和方法论系统地分析中国灾荒问题，［１９］潘光旦（１９３７）则以近代生物进化论为基础，融合历史学、地理学、社会学、人类学、心理学等多学科理论，从灾荒的角度切入，对中华民族的民族特性和制度变迁进行研究。［２０］他指出，“环境（即自然环境）、民族与制度是一个不可分的三角关系的三边”，要研究中国社会的变迁必须兼顾三者，灾害一直成为人们关注的社会和自然难题［２１］。夏明方（２００４）对中国灾害史研究中的潜在“非人文化倾向”进行批评，同时指出了人文社会科学研究（包括历史学在内）长期以来也存在的“环境缺失”现象，潜在的意识导向使自然科学与社会科学需要融合才能使灾害研究更有意义［２２］。旱灾，对农业、农民和农村的影响最大，此为经济地理性特征。在需求短期稳定的情况下，旱灾直接影响并改变农产品供给数量，破坏农产品市场的供求平衡，加剧供需失衡压力。改变农产品供求双方的决策与行为。旱灾推进农业转型：农民将会重新审视和看待农业生产经营，家庭劳动分工出现新的格局，反过来促使农民“适应性学习”以及观念更新、意识升级（９）；灾害防御与治理是人类社会系统抗衡自然系统的动态过程，同时也是作为贫穷的反馈。接下来，我们将从农民特性角度来理解旱灾发生时期的行为选择。小农行为与动机的研究已经延续数百年，然而却一直存在争议。后文中所界定的小农是指传统农民，相对于现代农民有着本质的差别。在农业发展业态转变过程中，农民的内容指向已由身份标示向职业类型概念发生了转换。邓大才（２００６）根据小农行为与动机将小农理论分成四大学派———生存小农、弱势小农、效用小农和理性小农。“四大”小农理论可以解释特定对象、特定时期的小农行为与动机，但是无法解释中国农村改革（时间定格在１９７８年）以后，生存问题基本解决、社会化程度较高的农户即社会化小农的动机与行为。社会化小农有其独立性和特殊性，基于货币压力，他们崇尚“货币伦理”，追求货币收入最大化［２３］。而在灾害时期，农户家庭行为更具特殊性，农民对灾害的处理融入了理性与非理性因素。农民总是在维持生计基础上追求收入最大化，因此生存是第一位的。一旦当农民的生存约束放松了，我们就很难直接观察到对基本生计的重视了，这就是说，理性小农（利润最大化）、生存小农（生存最大化）、弱势小农（剥削最小化）、效用小农（效用最大化）理论都难以单一地做出解释［２４－２６］。
由于研究历史时期和各自关注重点存有显著差异，前述理论在解释变革中的小农行为也就有了很大局限。恰亚诺夫学派诞生于２０世纪二三十年代，主要以俄国革命以前的小农为研究对象，因此没有将市场纳入分析框架，积淀的理论只能解释前市场化时期传统小农行为与动机。在此之前的马克思小农学派始于１９世纪，主要以英、德、法等西欧国家的小农为研究对象，此时的小农处于快速的两极分化之中，农村矛盾极度尖锐。将小农行为上升到意识形态层面。
２０世纪６０年代至７０年代，舒尔茨小农学派形成并受到推崇，他们主要以印度尼西亚、印度、南美等国的小农案例检验其假说。该说采用古典经济学的完全竞争假设，先验性地确定小农是理性的，以追求利润最大化为行为目标。其理论不仅不能解释市场化、商品化以前的小农行为，也无法解释非完全竞争、非完全社会化条件下小农的行为，特别是无法解释当前中国超小经营规模、高社会化水平小农行为。黄宗智小农理论总体上形成于中国农村改革前，他通过研究１９４９年以前的商品小农建构起切合中国实情的理论框架。但是，四大理论都没有将自己的理论与其他理论放在历史的大框架中进行定位，每一种理论提出的假说都能被其他理论证伪，从而削弱了解释力。特别是四大经典理论对当今中国高社会化程度、超小经营规模农户的行为无法做出合理的解释。为什么农民放弃长期高利润而选择短期较低货币收入？农民生存问题已经基本解决，为什么农民还要进行过密化的劳动投入？再者，农民外出务工异常辛苦，为什么打工劳动力越来越多？有了生存保障的农民为什么很多还愿意在外干脏活累活而不回家过有保障而低现金收入的日子？这些看似与理论相悖的社会经济现象，四大经典小农理论的解释都力所不逮。要解释这些悖论现象的客观需要，催生着新的农业和农村研究框架和农民特质分析理论。
近年来，学界开始从新的视角解释小农行为选择。（１）社会化小农。第一，不确定性风险上升与确定性稳定收入的选择。社会化小农时期，小农家庭安全已经由生存威胁转向不能付现而破产的威胁，即受货币支出压力，面临现金支付危机、家庭预算危机。虽然现金支付危机不会威胁农户家庭的生存，但是能够破坏家庭的正常运转，影响家庭的可持续发展。理性的社会化小农是按照“最大最小化”的原则进行选择：一般会选择低风险、低报酬的方案，确保家庭的正常运转。农业结构调整的案例可以检验这一假设。中央和地方政府大力宣传和倡导农业结构调整，促进农民增收，但农户种植结构变化不大，南方是水稻、棉花、油菜，北方是小麦、玉米、花生、大豆。并非农民不知道结构调整可以获得较高的收入，而是结构调整投资大、风险大，农民承受不了结构调整失败的冲击。对于家中有小孩读书、男儿结婚、有可能老人去世等即期现金支付的农户，其传统收入来源和渠道更不能受到影响，否则就会出现家庭支付危机。农民宁可种植常规的水稻、棉花、小麦，也不愿意种植市场风险、经济风险和投资报酬都比较大的经济作物。农民选择风险最小化，不是厌恶风险，也不是不想从高风险中获取高收入，而是受货币支出压力约束，不能够偏好高风险、高报酬的选择。第二，清闲低收入务农与艰苦较高收入务工的选择。“反农民工”学者会批评说，农民工与其承受脏累苦和剥削，不如回家务农；虽然务农收入低点，但是获得尊重和尊严，减轻了劳动痛苦的程度。按照常理讲，此建议应受农民接受和欢迎，而实际情况却往往相反，农民一如既往成批外出务工，自愿“接受剥削”，有些人还为不能被“剥削”而苦恼。春节以后，农村劳动力带着希望外出，但是总有一部分人铩羽而归；还有一部分农民为了能够外出打工，到处托人找关系，请求、寻求“剥削”。诸如此类的社会现象，我们不能简单套用利润最大化观点解释的，更不能用农民愚蠢、非理性这类侮辱性的观点进行粗论。相反，这恰恰是农民理性的真实体现。农民非常实际，如果不能获得足够的货币收入，家庭生产、生活、交往就寸步难行，家庭支付危机就无法化解，外出打工受累和冒风险能够保证家庭正常运转，通过打工挣钱供养子女读书，寄予家境改变的希望，就有出人头地的一天（从这个角度理解理性家庭会促进农村子女的人力资本投资）。超越小农无大志认识误区，结合农业和非农业对就业吸纳差异和收入补给落差，农村劳动力流动的真实原因迎刃而解。由此可见，社会化小农外出打工，通常是现实压力和对美好未来的期望，其效用评价超越劳累和风险。借助上述分析和假设，我们提出灾害时期的农民理性———小农灾变理性。
从微观农民个体行为来看，其行为选择绝对不是盲目的、完全非理性的，相反却总是具有比较明确的动因和目标，并且会根据新的信息不断地反思、调整自己的行动策略，从而找到一条最佳的行动方案。尽管行动的结果并非完全符合行为者的预期，甚至事与愿违，但并不能由此而否定其行为选择过程的理性成分，只是由于其拥有的信息不充分、认知能力和计算能力的有限性所导致。另一方面，中国农民的行为选择也不可能完全遵从经济利益最大化的目标，他们在当前的经济发展水平和生活条件下，尚不会也不可能像学者那样全面地把握农地的价值构成，而后将其量化，并在农地流转决策时加以衡量；他们考虑的大多是农地流转对于自己生产、生活产生的影响，也就是与自身利益息息相关的那部分价值，只具有有限理性，在信息尽可能充分的条件下按自己所具有的计算和认知能力所做出选择。关于“有限理性”，（１０）阿罗认为，人的行为“是有意识的理性，但是这种理性又是有限的”［２７］。在我们调研中发现，玉米价格随着旱灾的加重和时间延长而持续性上升。根据我们基于乡镇集市的定点观察，２００８年６月在我们定点观测乡镇的集市上玉米买卖价格１．３５元／公斤，２００９年８月份１．４０元／公斤，２００９年１１月份１．６５元／公斤，２００９年１２月份上涨到１．８０元／公斤，２０１０年１月２．３５元／公斤，２０１０年２月２．４０元／公斤；玉米价格上涨和生猪价格下跌的背离事实同时出现（１１）。特殊时期的理性是迫于无奈，没有选择的选择。社会化小农，常常面临货币支出压力，很难实现长期利润最大化目标，而是尽力获取年度、季度甚至是月与天的货币收入，以满足即期货币支出需要。典型例子是：农民往往在收获季节出售农产品，此时农产品价格是整个生产周期最低的，而不是在价格最有利时再出售，农民放弃获取较高收入的机会，而选择获取当期较低货币收入，并非不懂“待价而沽”的道理，只是迫于现实压力（１２）。
在此我们需要指出的是，农民具有有限理性。一般情况下，在物质经济的快速扩张下，他们能够快速接触到外部（市场）信息，感受市场“经济利益”的诱惑，通过计量比较生产事件和行为的投入与产出比例进行决策。但是，这种理性却是极度有限的，当有外部冲击（比如干旱灾害、洪涝灾害及农产品烂市等情况）之时，农民的意识形态、行为将会发生改变，并非以产出最大化为目标和生存最大化为基准，而是被动地与自然和社会进行抗争。这种理性是在无外部风险抗击能力的情况下出现的，是适应事件变化而做出的，有限地获得生存、效用的最大化，不能实现资本与劳动力的配比进行重新生产，甚至农民无力适应社会、自然和市场变化而做出最优安排。
由于受到知识、技能水平约束以及基于家庭组织“维稳”的考虑，而不得不接受现实，这实质上是一种抗争与无奈抗衡的结果。干旱灾害的冲击使得农民更“不愿意”种粮食，高自然风险使得农民放弃和脱离农业生产，这就是灾变时期的农民理性。一方面，他们外出打工很难再回去从事农业生产了；另一方面，农民的“记忆”很好，他们不是那么健忘，对风险的畏惧使得他们不愿意再回去了。农民逃离农业和农村，奔向非农业和城市就业，做此行为选择实属受灾主体对旱灾冲击的响应，参与抗灾、救灾的政府和社会以及政策变迁则是外部响应。社会化小农面临的首要问题是应付即期的货币支出，缓解货币支出压力，维持家庭正常运转。如果农户面临的货币压力不大，或者能够通过其他方式缓解，农民就会按照舒尔茨所描述的路径发展———选择长期较高利润，此时农民就由社会化小农转为理性小农。旱灾冲击下小农只有先解决家庭面临的支付危机，才谈得上可持续发展，或者说只有在货币支出问题解决后，才谈得上利润最大化。说农民行为选择悖论是非理性的判断是武断的，农民同样理性，只不过在灾变发生时期其理性并不是追求利润最大化，而是追求货币压力最小化，收支均衡化，现金收入即期化［２８］。上述经济性和社会性分析并不能完全解释小农行为选择，事实上影响最深的是灾害的制度性特征。有研究指出，古代很多政变和起义之类的反而发生在非灾害时期，不断上演历史悲剧［２９］。灾害发生有着深刻的制度成因，并且灾害对制度安排和变革又产生倒逼效应，相互作用催生螺旋式前进的制度变迁。
四、小农灾变理性下的旱灾冲击和农村改革必然性
（一）旱灾的冲击效应
１．历史上的灾害冲击与社会动乱
已有研究指出，灾民理性和政治专制主义并不能有效整治和应付灾变；相反，由于专制主义自身的政治统治逻辑，其成为自然环境恶化和社会动乱的重要根源，而继续恶化的灾变状态又会进一步强化专制主义。由此我们可以看出，灾民文化是“现实”的，但未必是“合理”的，“人与人是狼”这一霍布斯定理可看作是灾民文化的一种准确概括。而且，任不寐将非地理因素强化或制造的灾变，称为“再适应灾变”［３０］。社会动乱中的两种特例：（１）灾民造反，农民造反基本上发生在饥荒年代，是最典型的生存之战。其包括造反和内乱两种形式，前者针对王朝，后者是不同灾民队伍之间的互相攻伐。（２）“战斗者小团体”，生存之战更普遍发生在人与人之间、家庭与家庭之间、部落与部落之间、村落与村落之间，是中国人人际关系冷漠和缺乏人道主义关怀的根源；“战斗者小团体”比单个个人有更强的生存战斗力因而具有更强的生存能力，因而也就产生灾民的“依附性”，对应于费正清所概括的“社会观念”，或王学泰界定的“游民意识”。灾民团伙是掠夺性和资源垄断性组织，是灾民社会基本的组织形式，奉行一种极端机会主义和实用主义的政治原则。小团体的内部之战和外部之战共存，后者表现为掠夺之战，前者表现为分赃之争，这是一种充满无限悖论的社群主义。在传统农业社会，灾害和变革的相关性程度更高，而且社会动乱的发生大多缘起于灾变。当然，我们还可以找到任不寐对战斗小团体的外部之战分析的文献资料。历史性方面的解释是，外部性战争主要发生在尚未垄断国家权力以前的游民时代。各种造反和骚乱（以“梁山”为代表）都统一地指向粮食和财富的掠夺。当群体发展壮大到一定规模时，由于资源短缺和贪得无厌，互相攻伐不可避免。在历史上，黄帝和炎帝相互联合起来率领各自灾民部落，和蚩尤在远古旷野里，似乎进行了第一场著名的生存之战。春秋战国时期的诸侯之战是典型的战斗小团体的外部之战（“春秋无义战”———春秋时代没有正义的战争），他们所奉行的原则是你死我活。后来的刘邦与项羽、宋江与方腊、朱元彰与张士诚、李自成与张献宗、蒋介石与汪精卫……各种灾民队伍进行搏斗只有一个目的：把对手的饭碗抢过来；因此也必然只有一个结果，那就是彻底在肉体上消灭对手。生存需要基本上是肉体需要，消灭别人的肉体就在根本上消灭了“需求”，同时，也消灭“敌对势力”因生存需要而必然发动的现实的挑战和潜在的挑战。在极端情况下，只要你活着，你就会被当作一个潜在的敌人：“总而言之，你在我身边活着就是你错”，“夷灭九族”的目的就是“赶尽杀绝”。基于相关研究和文献的梳理发现，１９５０年～１９７０年代主导农民、农村研究的是阶级斗争学说，研究揭示了中国历史上的农村仿佛充满受尽压迫与剥削而被逼揭竿而起的农民。
２０世纪８０年代初以来开始盛行市场经济学说，在这一派学者看来，中国历史上的农民仿佛都是受利益驱使、想尽办法挣钱的理性投资者。前一种学说明显是受到了当时阶级斗争意识形态的影响，而后一种思潮则与２０世纪７０年代末农村改革以来的政治与经济生态密切相关。当然，不能否定中国历史上确实出现过不断的农民起义，也存在蓬勃发展的农业、商业，但造反、逐利毕竟只是传统农民中的部分或他们的部分特性，他们中的多数还是力图适应当地环境而生存的劳动者［３１］。中国传统社会是“乡土性”的，传统文化中的“五谷文化”根植于乡土之中。“五谷文化的特点就是世代定居”，“世代定居是常态，迁移是变态”［３２］。
从这个角度理解流民现象的发生属非常态的，现实市场经济条件下的农村劳动力流动也是非常态的，农民为什么选择离开农村、离开土地，如果从农村社会学角度理解，其原因是小农经济适应经济发展需要所做出的有限理性选择、心理诉求和经济利益追求，当然也是其流离农村、逃离农业行动的主要解释变量。当然，如是说来，显得过于粗率。流民现象无疑是一种社会现象。在西方文化社会学者的视野里，几乎一切社会现象都是文化现象［３３］。各种论述给出的解释如下：（１）产生流民的合力是什么呢？近代中国社会的转型；（２）农业生产条件的破坏倾向与农民他适机会的搜寻；（３）土匪、军队和饥馑；（４）宗族分裂和流民的产生；（５）生存环境与文化现象发生的关系，主 体 素 质 与 文 化 选 择 就 会 产 生 行 乞 流民［３４］。总体来看，旱灾发生农村劳动力流动是否可以称其为“流民”，现代意义上的文化倾向和价值伦理判断可能不允许此称谓，但依旧是不同时代意境下“流民”的变身，流动只是农民有限理性和求生存做出的一种必然选择。
２．旱灾救治：经验时代与理性时代在市场化条件之下，考虑到城市偏向、政府发展经济至上的制度安排，灾害应对有怎样的经验教训呢？一方面，农民自组织应对的能力在市场化冲击下弱化，由于政府更关心经济发展，如非大灾，则脆弱的农民可能遭受隐性和慢性的贫困化，而不被关注。相关研究指出，由于严重自然灾害往往带来生命财产损失，破坏生产，影响生活，特别是危及社会稳定和封建国家的统治，因而历代封建国家都非常重视防灾减灾对策［３５］。秦汉以来的历代封建国家，不仅有一套防灾减灾决策体制和行政管理体制，而且还采取一系列切实的防灾减灾措施。例如，兴修水利，推广防治农业灾害技术和抗旱涝高产粮食作物，储粮备荒，建立仓储制度。融合了发展水利、储粮备荒于一体，治标治本相结合的防灾备荒思想，展示着中华民族实践经验的科学总结，在今天仍然具有重要的现实意义［３６］。
救荒还是新掠夺：除兵灾，灾民政府的另一种反映就是救荒。公正地说，这种政府救济活动一定程度上缓解了饥荒的压力，但政府自我救助的目标永远高于救助灾民的目标，灾荒的恶化也往往是政府失职（公共工程的荒废和仓储政策的失败）造成的后果。政府失职最恶劣的表现是在灾荒年月中“囤积居奇”和横征暴敛，苛政往往为了表现政绩而与灾荒并行。由于区域性的特殊恶劣的生存环境束缚生产力发展，反过来生产技术的落后又进一步延续地理和自然环境起制约作用的时间。地理因素起决定性作用的历史时期可以称为“经验时代”，与黑格尔的“自然宗教”时期相对应，这一时期的人类对环境或异己的强力被动采取“必需适应”的文化策略，从而丧失行为自主。这一时期的人类知识主要是“幸免于乱”中积累起来的生存经验。灾民社会处于“经验时代”，这个时代的原则是“义务”。把人类因素起主导作用的历史时期称为“理性时代”，在这里，理性作为自为之物构成人类知识的核心，这个时代的原则是“权利”。随着社会经济的发展和人类社会诉求与施舍的增加，当代的诉求主要集中为农民的生存条件改善要求，施舍是政府对农村问题的重视，农村社会开始踏入以“民生”为第一要义的“新时代”。在一定意义上，政府是在救灾中建立自己的合法性的，于是救灾往往是为了表现“恩人执政”的实时性，而并不是真正体现为灾民利益至上，否则就很难理解“道义中空或欺上媚下”这种政治传统。历代政府救灾频繁施恩的政府行为无疑客观上表明了中国灾变问题的极端特殊性，某种程度上促成农民自救能力的蜕变，以及根源于农民的路径依赖和惯性适应能力形成反而催生潜在的农业生产危机（１３）。
（二）旱灾与农村改革：农业安全视角
１．旱荒与粮食安全：１９５９年～１９６１年历史教训
南方民间二三十年代出生的人通常讲述这样的话语，“５８年饥饿”，不浪费粮食。１９５９年～１９６１年，在中国历史文献中通常被称为“三年自然灾害”或“严重困难”时期，（１４）也即国外一些文献中提到的“灾荒”时期。三年期间，中国各地普遍发生了粮食供应紧张的状况，有些地区因此导致了人口的非正常死亡。从历史文献来看，可以判断灾荒自１９５９年春就已经开始，有些地区自１９５８年冬就出现粮食紧张状况（见《中华人民共和国国务院关于粮食统购统销的补充规定》，１９５７年１０月１１日）。１９５９年和１９６０年是灾荒的两个高峰期，粮食供给变化率最有代表性）。如果从国家统计局２０世纪８０年代中期发布的人口统计资料来看，１９５９年～１９６１年这三个年份的死亡率明显高于其他年份。１９５９年，全国出现严重灾害，且旱灾主要集中在产粮区河南、山东、四川、安徽、湖北、湖南、黑龙江等省区，这些省区成灾面积占全国成灾面积的８２．９％。南方三次出现洪涝灾害，珠江、长江、淮河流域洪水泛滥。进入夏季旱灾、洪涝情况开始对移，旱灾与洪灾同时发生，反差极大；省内，部分地区暴雨洪水泛滥，另部分地区持续干旱。
１９６１年，春荒人口高达２１８００万，相当于１９４９年～１９５８年各年平均值的６．４倍，占全国人口三分之一以上。西南地区 （川 滇 黔）三 省１９５９年～１９６１年遭受连续三年早灾、水灾、风雹、霜冻、病虫等，主要是旱灾［３７］。
众多学者的研究表明，自然灾害的粮食减产、农村极度缺粮的困难不能简单地归结为自然灾害使粮食减产，个中原因也与人为因素和制度安排有关。这体现出旱灾不仅具有自然性，更加具有社会性。范子英和孟令杰（２００７）对灾害时期死亡率给出一种解释，采用面板数据双向固定效应方法对饥荒发生时农村地区的死亡率差异研究发现，制度性因素是导致该差异的主要原因；第一个五年计划中的统购统销制度严重影响随后发生的饥荒的地区性差异，其中缺粮区的衡定是 一个关键因 素［３８］。周飞 舟（２００３）以１９５７年全国粮食产量为标准，１９５９、１９６０、１９６１三年下降的比例为１２．９％、２６．５％、２４．４％。农村极度缺粮的困难不能简单地归结为自然灾害使粮食减产，其余的应该说是决策失误所致。实际情况是，死亡率越高、灾荒越严重的省份，省级政府在积极地发放返销粮救荒。除安徽省外，其他高死亡率省份（高峰死亡率超过２０‰，直接死亡和间接死亡）在１９５９年或１９６０年都加大过返销粮的发放量，其中西南两省四川、贵州反应相对较慢，反而河南、湖南、广西、云南、甘肃和青海则明显在１９５９年就对灾荒采取措施。１９６１年，返销量的减少来自两方面的原因：一方面与灾情已逐渐缓解有关，另一方面因各省粮食库存已耗竭殆尽，无力再增大发放量。灾荒严重的省份并没有采取明显的行动向中央或邻省请求调入粮食，这种行为使人迷惑。过高的死亡率表明，即使这些省份大量发放返销粮，也远远不够，那么为何不向省外请求援助呢？根据零散的历史文献资料发现，许多灾荒严重的省份实际上隐瞒本省的灾情，向中央报告要求调入粮食就等于向中央报告本省发生严重的灾荒，这明显是极“左”思想在作怪。进一步透过数据会发现，有些灾荒严重的省份直到其灾荒达到高峰之际还在坚持调出粮食。周飞舟（２００３）通过对高峰死亡率超过２０‰的省份比较发现，竟然有６个省份在其灾荒的最高峰时期还在大量调出粮食，这６个省分别是安徽、湖北、湖南以及西南三省。一些灾情严重的省份，如甘肃、山东，其灾荒情况较早为中央所知，从数据中明显看到这些省份在１９６０年由粮食调出省变成粮食调入省。据有关文献记载，四川在其灾荒高峰时期还坚持调出粮食到中原地带。由于“蜀道难”，这位书记便号召全省人民展开一场“调出粮食、支援全国”的人民运粮战争，使用人力、畜力往外省运粮（Ｗａｌｋｅｒ，１９８４）。河南虽然在１９６０年开始由外调粮食变为调入粮食，但是调入量非常有限，当时的河南省委书记也是著名的左倾人物，毛泽东主席曾说这位省委书记比自己还要左（徐明，１９９８），对灾荒的隐瞒极为触目惊心。在河南的信阳地区，民兵日夜把住主要路口，以防农民逃荒致使灾情泄漏（楚汉，１９９６）。中国大饥荒在１９６２年结束是一个谜，该年粮食产量并没有上升，医疗水平和分配体制也没有大的变化。范子英等（２００９）通过公共食堂、达尔文现象和政策惯性进行经济学解释，公共食堂的建立和废除与饥荒的发生和终结在时间上具有一致性，但是省级层面的数据只支持达尔文现象；一个省份较早结束饥荒是饥荒本身的一个自然反应，那些遭受饥荒越严重的地方越易结束饥荒，但是政策的惯性延缓饥荒的终结［３９］。１９５９年～１９６１年的大饥荒所造成的严重后果和带来的深远影响，使得我们不得不重视其背后的深层次原因。自然旱情的发生难以避免，但我们可以通过合理的农业生产方式、农产品交易体制、粮食储备制度等制度安排，有效应对自然灾害，将其所带来的负面影响降到最低。在接下来的部分，我们将阐述如何通过构建农民、政府和市场的立体系统来抵御旱灾的冲击，走向稳定富裕的农村发展道路。
２．靠天吃饭与粮食安全
２００９年～２０１０年的西南大旱，尤其是云南省的特殊事实透射出的是云南有效灌溉面积小，“靠天吃饭”太明显，极端干旱拷问“靠天吃饭”的安全性和农业水利设施不足的隐忧。正如罗兴佐所言，农业灌溉是农业生产中最需要合作的事项。人民公社时期的农村之所以能修建起完善的水利系统，并享受这一系统低成本的灌溉服务，除国家动员外还因为农村存在着广泛的合作。然而，自农村改革以来尤其是税费改革后，随着水利市场化改革的推进及乡村组织退出农户的生产环节，原有的合作灌溉模式开始瓦解，农民的抗旱能力逐渐衰减，农业遭受旱灾的可能性上升实属必然［４０］。个体化基础上的灌溉方式无法将大江大河的水引入农田，“不合作”所带来的农业风险其实并不亚于旱灾。乡村干部缺乏治理资源，村庄缺乏内在约束力，包括水利在内的公共品供给严重不足，农业生产成本剧增。要使“减负”真正成为“增收”，尚需完善农村公共品供给机制，而非抽象的“国家退出”所能解决［４１］。改革开放后，中国农村的基层政权和管理体系开始松弛与瓦解。而历来农村的水利组织、管理是与基层社会管理、基层政权紧密联系在一起的。如果脱离了基层政权，脱离基层社会组织去谈水体制的改革，就变成一个无根基的纯技术问题。在当前的国情下，脱离政权和基层社会管理纽带，就没有真正的改革，也很难有农民自组织的水利。频繁的大面积旱灾时刻提醒我们：商业改革与农业传统应该如何衔接还需要决策者慎重考虑，农村供水等公共产品的市场化，更需谨慎而行［４２］。中国的干旱区域很广，４５％的国土属于干旱或半干旱地区。建国以来，干旱的受灾面积占总受灾面积的６５％左右。耕地面积受旱最重的是黄淮海地区，其受旱面积占全国总受旱面积的４６％左右，成灾面积占全国总成灾面积的５０％以上；其次是长江中下游地区，再次是东北、西北、华南和西南地区。根据本文对１９４９年～２００８年（缺１９６８、１９６９年统计资料）全国旱灾受灾面积和成灾面积的统计资料分析，全国多年平均受灾面积约占全国播种总面积的１５．２％，其中成灾面积约占全国播种总面积的６．３８％。近６０年中国的干旱灾害发展具有面积增大和频率加快的趋势。其间全国性的大旱年（受灾面积超过３００００千公顷，成灾面积超过１００００千公顷）有１０年，其中２０００年旱灾最为严重，而成灾率也是新中国以来最大的。由图可以看出，旱灾成灾率呈上升趋势，表明随着气候变化和社会经济的发展旱灾的影响变得越来越严重，同时也表明中国气候的干旱化趋势。
综合前面针对干旱事件发生所作的区域性分析，自然会发现旱灾的受灾面积远远高于水灾受灾面积，旱灾成灾面积也远远高于水灾成灾面积。旱灾受灾面积和成灾面积比较高的四个年份分别是１９５９年、１９６０年、１９７８年和２０００年，都高于３００００千公顷，介于２００００千公顷～３００００千公顷的年份众多，大多数旱灾年份的成灾率都在４０％以上。由此我们会惊奇地发现，全国性的旱灾成灾率最高；而旱灾发生在南方地区与北方地区却有着本质的区别，发生在北方地区成灾率要低得多，南方地区的旱灾成灾率很高，撇开土地面积、地形来看，从水资源丰裕角度却很难解释。事实上同比之下，北方地区缺水，干旱致灾并不那么严重；南方地区多水，干旱就会促成严重的灾害。这其中作祟的就是水利灌溉出了问题，南方地区旱灾到来就显得措手不及。据统计，一些地区由于设施特性和习惯等原因，三分之二的灌溉面积还在沿用传统落后的灌溉方法，灌溉水利用系数仅为０．４５。自然灾害对农业影响最主要的就是粮食生产。粮食生产在农业生产中占主导地位，农业生产周期主要由粮食生产周期引起。自然灾害造成的粮食减产数不断上升。统计数据表明，从１９４９年～２００８年粮食产量发生了１１次波动，典型的有７次大的波动：第一次超常波动发生在１９５３年～１９５４年间，这两年粮食增长率大幅度下降，总产量增长率分别比１９５２年下降１２．３０个百分点和１２．４７个百分点，波动时间长度为２个粮食生产年度；第二次超常规波动发生在１９５７年～１９６１年间，正处于“自然灾害”期间，这五年粮食增长率在－１５．５９％～２．７９％之间徘徊。１９５９年、１９６０年这两年粮食总产量分别减少３０００万吨和２６５０万吨，而粮食增长率下降幅度最大，分别比１９５６年下降１９．９％和２０．４９％，极大地影响了整个国民经济的发展；第三次超常性波动发生在１９７２年，粮食总产量比上年净减９６６万吨，粮食增长率 为－３．８６％，比１９７０年 粮 食 增 长 率 低１７．６０个百分点；第四次超常波动发生在１９８５年～１９８８年间。仅１９８５年粮食产量就由４０７３０．５万吨回落到３７９１０．８万吨，减产２８１９．７万吨，四年间粮食增长率一直在－６．９２％～３．２７％之间徘徊，年均粮食增长率为－０．７３％；第五次超常波动发生在１９９１年～１９９４年，这四年间粮食增长率一直在－２．４９％～３．１２％之间 徘 徊，年 均 粮 食 增 长 率 为０．０３３％；第六次波动发生在１９９９年～２００３年间，其中除２００２年仅有０．９８％的微弱增长外，其余四年均 为 负增 长；２０００年 粮 食 产 量 比 上 年 减 少４６２１．０６万吨，减幅为９．０９％；２００３年粮食总产量为４３０６９．４万吨，比２００２年的４５７０６万吨减少２６３６．６万吨，减幅为５．７７％，这次波动使粮食产量达到２０世纪９０年代以来的最低水平。五年间平均粮食增长率为－３．３４％，并且波及时间长达５个粮食生产年度。接着，第七次波动发生在２００４年～２００８年，２００７年增长率仅为０．８％，整个粮食产量又回落到１９９９年的水平；中国农业生产每次波动都使粮食产量减少，而每次波动都与旱灾有密切的关系。
２０１０年西南地区干旱。云南、贵州、广西、四川和重庆５省（区、市）耕地受旱面积９４４９万亩，占全国的８５％；其中云南省耕地受旱面积４７９４万亩，占全国的４３％。云南是全国农业大省，干旱天气对农业的影响和冲击是最直接的。截至２０１０年３月８日，干旱造成秋冬播农作物３１８１万亩受灾，占已播种面积的８６％，其中成灾２３６８万亩、绝收１３３４万亩，造成云南省农业直接经济损失超过１３０亿元。由于云南省８０％的轻工业原料都直接或间接来自农业，干旱使以农产品为主要原料的烟草、制糖、食品等加工行业也受到极大影响。一旦旱灾继续持续，跨过夏季农业生产的季节，旱灾的影响就不仅是简单意义上的“１年”，对农民收入和农业生产的跨时影响时滞为３年～４年（前后补足则是４年～６年），旱灾影响的不仅是农业、农民当期的收入，而必将是农民家庭经济发展的模式、农业生产与土地经营的重新再次决策（１５）。在农民“靠天吃饭”的农业生产过程中，一旦遇到干旱天气农民就多了一层期盼———降雨。按照商彦蕊（２０００）的理解，农业旱灾＝致灾因子（干旱）＋农业旱灾脆弱性，脆弱性的存在是成灾的根源。这一思想对于理解历次旱灾都有着高度的适应性，干旱影响最深重的对象就是农业和农民。旱灾不仅影响到农村和农业，而且影响到城市和农产品价格，这就不得不提出“农业安全”的主题。大量研究和政策导向都集中为粮食安全，这固然没错，仅粮食安全只是“大问题”中的小部分内容。按照联合国粮农组织与美国国际开发署普遍认同的粮食安全的三个层面（１６），也即：粮食供应（Ｆｏｏｄ　Ａｖａｉｌａｂｉｌｉｔｙ），通过国内生产及进口等策略确保足够数量的粮食供给；家庭以及个人层面获取粮食的能力（Ｆｏｏｄ　Ａｃｃｅｓｓ），确保家庭以及个人能够获得足够食物以及足够营养的膳食；粮食的合理利用（Ｆｏｏｄ　Ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ），比如重视健康以及卫生服务、营养和儿童保健知识、正确的粮食加工与储藏技术（ＵＳＡＩＤ　Ｐｏｌｉｃｙ　Ｄｅｔｅｒｍｉｎａｔｉｏｎ，１９９２，ＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ　Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ，１９９６，Ｐ．２）。
图１给出了粮食安全内涵的架构，这一架构是粮食安全从全球层次到国家层面再到家庭及个人层次的一个纵向的、完备的概念。可以看出，粮食安全不仅包括全球、国家、家庭以及个人层面上粮食的可获得能力，也包括营养安全。全球以及国家层面的粮食安全涉及到生产、储存、贸易等粮食生产的各个环节，家庭以及个人层面的粮食安全与收入密切相关，还涉及到粮食安全与贫困的关系。另外，粮食安全还有一种广泛认可的分类———粮食的长期安全与短期安全。长期的粮食不安全（ｃｈｒｏｎｉｃ）是指一个国家、家庭长时期没有生产能力或者购买能力以获得足够的粮食而引发的经常性的食品不足和营养不良，因此一个国家长期的粮食不安全产生的原因是生产能力低下、人口增长速度过快，这是马尔萨斯的人口论所能够解释的。类似地，一个家庭长期的粮食不安全是指长期收入过低，难以购买到足够的粮食。短期的粮食不安全（ｔｒａｎｓｉｔｏｒｙ）在现代社会中最为普遍，产生的原因有生产、价格或者收入的波动，自然灾害导致粮食减产或者绝收，如干旱、大雪灾、违背市场经济的政治体系（如北朝鲜）、政治动乱（如非洲的种族屠杀）。农业的脆弱性增长可能形成食物危机甚至是饥荒灾害，恢复力减弱或者增强又是决定食物系统稳定性失衡调整周期的主要参数。
３．农业安全和转型
粮食生产在中国国民经济中的战略地位以及农业与国民经济的密切联系，决定农业安全是国家经济安全的基础，确保农业安全的警钟长鸣。农业安全整体上必然处于四种状态：安全、潜在非安全、显在非安全、危机［３５］。保证农业安全，需要采取国家行动，避免内部和外在因素的变化危及农业在国民经济中的基础产业地位，确保农业可持续发展（１７）。
由于区域间存在自然条件、耕地利用方式差异，导致区域耕地综合生产力不同，耕地保有量也表现出鲜明的时间和空间特征。张效军等（２００６）通过分析和估算２００２年和２０１０年全国及３０个省、自治区、直辖市（四川省包含重庆市）的耕地最低保有量和耕地 赤 字／盈 余 发 现：各 省 区 在 人 均４００ｋｇ、４５０ｋｇ、５００ｋｇ生活标准和９５％、９０％自给率 水平下，表现出不同程度的耕地赤字／盈余。在确定区域最低耕地保有量时，只有吉林、黑龙江、安徽、云南、西藏和新疆在４００ｋｇ、４５０ｋｇ、５００ｋｇ，粮食消费标准条件以及９０％和９５％自给率水平下都有耕地盈余；北京、天津、上海、浙江、福建、广东和青海无论在哪种情况下都存在耕地赤字［３６］。根据１９９９年～２００８年中国的分省耕地面积统计，发现占全国耕地面积超过４％的省份有８个，分别为河北、内蒙古、黑龙江、安徽、山东、河南、四川和云南；超过５％的有５个，依次为河北、内蒙古、黑龙江、山东、河南。中国耕地综合生产力自改革开放后有了较大提高，单位粮食播种面积产量由１９７８年的２５２７ｋｇ／ｋｍ２提升到２００３年的ｋｇ／ｋｍ２，其中在１９９８年达到最高值，随后的几年出现一定的下滑，这主要是因为城市化、工业化进程中占用大量优质农田和农民收入偏低所引起的种粮积极性不高等因素 所 致 （张 效 军 等，２００６）。考虑到农业安全和耕地面积产出率的平稳增长，农业大省的“防旱”意识应该提升，有必要更加注重区域农业分工、省区农业发展差异和土地面积差异。从长期来看，农业的地区分布合理与水资源有效利用和供给的意义重大。
为实现农业安全，考虑农业旱灾的脆弱性动态变迁（图２），那么农业发展转型的思路框架应该是：（１）农业内部：包括种植结构优化、作物品种改良、农业灌溉节水技术升级、农业基础设施的投入与管理、农业生态环境改善、农业生产投入要素报酬率提升（尤其是农村劳动力报酬，否则留不住“人”）。（２）社会经济系统：提高农业人口素质和增加农民收入，加强城乡水资源管理和空间优化配置，健全农业安全保障体系。（３）科研、政策与管理：干旱致灾因子研究，农业技术和节水设备研制与改进，农产品价格和节水高效农业激励与约束机制。不同主体对干旱的调整与适应［３７］：
（１）农户行为调整：
·改善土地质量
·使用节水高效设施
·提高劳动力文化素质和技能
·提高收入水平
（２）降低脆弱性的调整（地方水平）：
·水利设施建设与管理
·提高水资源利用效率
·调整作物种植结构
·发展地方经济
·提高农业旱灾认识
·加强农业生态环境建设、管理与维护
（３）降低脆弱性的调整（区域水平）：
·土地利用结构与作物种植结构
·强化水资源开发利用管理
·建立节水高效农业的激励与约束机制
·农产品市场建设
·区域产业政策调整
五、应对旱灾的农村改革系统支持
干旱造成的慢性“伤害”集中体现为旱灾，对于周期性发生的旱灾，政府习惯性地适应只能使得灾害的影响程度更严重，救灾效果达不到预期。农民对旱灾的反应和行为选择是理性的，灾害可能并非百害而无一利。旱灾的发生为农村改革创造了契机，长久的农民生存改善和农民有限理性的心理诉求内生要求农村改革不断推进；旱灾促成的农民的有限理性恰恰会为农村改革创造良好时机；税费改革后，农村基础设施市场化进程弊端以及集体的非理性造成的不利影响在旱灾时期表现得淋漓尽致，由于灾害中和后期农民的理性是建立在成本最小化基础上（即灾变理性）的，为了协调二者的关系和实现农业可持续发展，势必需要政府进行干预。否则农民个体的非理性会放大，社会的注意力放在了抗击旱灾上，接下来可能是水灾比旱灾更严重。当然，必须得承认农村变革也是长期的过程，小农经济发展还必须从思想和意识变革做起，注重思想教育和培育健全的农业经营利益补偿机制。
２０１０年西南大旱暴露出小农经济自给自足的种种弊端，随着旱灾的持续，农民低收入引发的种种问题也会逐渐表现出来，粮食生产与消费的“１年周期”应对旱灾是十分脆弱的。在旱灾严重时期，农民会出现迫于生存追求与货币需求的有限理性选择，那就是为缓解旱灾带来的家庭贫困，离乡外出打工，（１８）在政府部分的指导下进行种植作物的重新选择（抗旱作物，从某种程度上讲是短时行为，原因是农业经营的路径依赖和农民惯性在抗御水灾时会显得措手不及），将有限的收入资金用于农业生产投资，对水资源的渴求超越任何实物与货币需求。正是基于这些行为观察和农民分类考察以及农民行为的分析，本文指出旱灾换来的改革时机的时代意义要远远高于其对农民和农业的损害，关键是如何把握好这种契机———正确的引导配合改革政策出台和顺利实施。应对旱灾所做的上述思考，萌发对中国问题的担忧。忧思并非无中生有，而是在当前“三农”问题基础上做出判断，未来城乡失衡发展难题的解决出路在于农村和农业发展。诸如此类的问题并非独立，而是具有复杂的内在形成机理，为打破系统性难题则需要从农业和农民发展问题上着手，多视角谋求解除旱灾魔咒所带来的一系列困扰。
（一）构建旱灾治理的政府应急信息管理机制
干旱事件的发生是外生的，但是旱灾前后的农民与政府反应却是内生的。农民对旱灾的感知和反应往往超前于政府，原因是他们是直接利益相关者，其经验判断技能要高得多。为什么干旱只有致灾了政府才会有反应，并在社会上产生“轰动效应”呢？这就是信息传导机制，以及信息传递速度问题。“在一个村落的小地方，同样可以感受到国家的权力运作”［３８］。基于上述分析，通过整合信息资源、强化科学分析、健全发布制度、拓宽发布渠道、完善服务网络，逐步形成数据可靠、分析准确、发布权威的灾害信息体系，有效地引导农民进行抗灾活动。与２０世纪６０年代相比，过去１０年里自然灾害的绝对量增加了２．２倍；自然灾害造成的经济损失增加６．７倍（Ｍｕｎｉｃｈ　Ｒｅ　Ｇｒｏｕｐ，２００４）。此外，近期政府间气候变化委员会（ＩＰＣＣ）公布的报告表明，自然灾害造成的经济损失在全球范围内都呈上升趋势，而且这一趋势 在 近 期 内 没 有 停 止 的 迹 象 （Ｐａｒｒｙ等，２００７）［３９］。应用系统动力学分析方法解答农业安全，包括资金支持系统、农村劳动力就业与供求平衡系统、粮食安全维护系统、防灾与抗灾系统（干旱）。如果旱灾从低级形态演变为高级形态，自然灾害风险就可以通过全球配置来规避，实现全球联动的防灾体系建设，譬如全球气候期货、全球农业保险体系建设。当今世界上有２０亿人依靠干旱地区的生态系统，９０％的人又都生活在发展中国家。发展中国家基础设施条件差，生态脆弱，最易受到干旱气候变化的不利影响［４０］。倡导国际社会遵循“共同但有区别责任”的原则，加大这一领域的国际交流和合作，帮扶发展中国家提高应对干旱和适应气候变化的能力，特别是要提高发展中国家防灾减灾、早期预警和灾害管理的能力，以减缓生态恶化及气候变化的不利影响。
（二）顺应灾民的有限理性与政府干预
灾害的发生以及市场经济的冲击，将迫使农民的观念发生巨变，这种冲击将迫使“生存最大化小农”、“效用最大化小农”转变为“成本最小化”小农。从企业理论的角度理解，这可以说是理性的；但是综合了农民与土地以及农业的关系来看，这又是非理性的，正是在这种非理性的条件下，农民的行为将会是“有限理性”。从农村社会经济发展来看，改变农村传统发展模式和推进农村变革，实现农业产业转型，这确是很好的契机。现代经济社会，旱灾影响程度较深的注定是农村，原因是农业与水资源的绑定就客观决定了这一结果；同时也会影响到城市，使农产品市场均衡重新建立，城市和工业用水的不平衡配置关系凸显，并加快了人口流动等。在广大农村地区，旱灾直接影响到农业生产与农民生活用水，旱灾的发生某种程度上会促成“返贫”甚至加剧农村贫困，还可能促成一种新的持续性贫困局面形成。从区域产业分工角度来看，旱灾却成为灾区农业产业转型和劳动力配置的内生推动力，如何打破农村发展的僵局？旱灾救治，将政府和农民家庭的关系互动激发到极致，政府政策行为对家庭行为会产生直接和快速影响，相关举措一定程度上使得农民受益（获得实质性自由和发展），反过来农民会对措施进行理性反应。旱灾是小农行为与政府行为的一次智慧对抗试验，更是自然与人类的抗衡，使人们对市场与政府干预程度进行再思考。在中国，长期以来占多数的农民被视为传统保守力量。长期“日常”农业生产方式下形成的农民理性，在农业社会内部的功效是有限的，主要是生存理性。而这种理性以其惯性进入工商业社会后会形成扩张势态，产生一种农民理性与工业社会优势结合的“叠加优势”，释放出其在传统农业社会和现代工商业社会都未有的巨大能量［４１］。透过学界的研究分析，中国农村改革３０年的历史又是一幅什么画卷呢？诸多关键词如［４２］家庭承包经营制度、乡镇企业、农村合作经济组织、农村劳动力市场、农业经营体制、农业产业化经营、农业资源与生产条件、农业的市场化、组织化、农民的非农化、乡村民主化等让我们看到一个完整的发展纵断面。近代中国农村改革是在高度正统的政府框架下进行的，但又是中国农民迫于生存试探出来的，相互牵制而又互相推动。农民的思想受到经济思潮的冲击，思想解放和意识提升，这在某种程度上推进着农业的改造和发展，农村的变革和演化表现出可圈可点的成绩且与小农合作密不可分，旱灾后的农村改革出路何在？只有政府智慧与中国农民“突发奇想”的创造精神配合才能取得根本性的变化。接下来，有待继续研究的是政府和市场是否能引导农民进行新的发展选择呢？本文的答案是，旱灾的长期性与严重危害性会形成无形的改革力量，只是政府和市场如何适应农民的利益诉求和心理预期。
（三）构设政府带动的公共品供给的平衡机制：
解决人、地与水的矛盾针对农村改革（１９７８年）以来农田灌溉均衡问题，贺雪峰和罗兴佐（２００６）指出，由于农民特殊的公正观，乡村组织退出农村公共物品供给领域后，农村很可能出现第二或第三种均衡的糟糕局面，即既无乡村组织借重国家强制力，也无村庄强人借重私人暴力来抑制搭便车行为，从而形成以微型水利灌溉为主的均衡；或者由农户以村民小组或村为单位组织用水协会，由农户选举产生用水协会会长，由会长负责收取水费并组织农户灌溉的均衡。农村公共物品供给，必须以国家的强制力作为保障，形成国家与村庄之间的合作与互补的供给机制［４３］。农业用水并不是一般意义上的“商品”，其特殊性就在于其公共属性和自然属性。农村税费改革以后，水费成为向农民收费的唯一途径，也成为搭车收费和截留挪用的目标，基层截留、挪用水费用于弥补财政资金缺口的情况不断出现，无形中加重农民的负担，严重影响了水利的正常投入与再生产，由中央与省级政府介入才能形成农村供水的区域与城乡平衡机制。云南出现大范围干旱，气候为主要原因，但也与农村环境与农业基础设施配套不全、农村生产技术落后、难以抵御自然灾害的现状有关；在旱灾面前加快农田水利等农业基础设施建设显得尤为迫切和重要。从全国城乡和地区经济发展分布格局来看，经济工业发达的地区自然条件最适合发展农业，然而农业发展的地位却被工业和城市的发展挤占；而那些不适合发展工业的地区很多也不适合发展农业，只是出于某些原因某些人搬到了那里，估计是避难避种族冲突战争等，勉强靠农业维生，而现在自然灾害增加，使得这些地区变得不适合居住，发展农业极为困难，发展工业无区位和集聚优势，人口和产业搬迁未免不是一个做法。要让农民突破生存的基本约束，需要政府对公共品配置和人口分布做出调整。
（四）探索统一经营的农业转型之路
家庭联产责任制后，高度分散的小规模家庭在灾害应对方面总是表现出劣势地位，抵御市场风险能力脆弱。长期以来，人们一直认为只有集体才是统一经营层次，过分强调统一经营主体的所有制属性，选择的统一经营形式也过于单一。农村改革以后，集体统一经营的主体主要有三类：一是村集体经济组织，二是乡村集体企业，三是国家基层农业经济技术部门等社会化服务组织。从实践来看，三类主体并没有构筑起一个完整的统一经营层次。如何探寻完善的统一经营层次的农业转型之路，适应生产和市场需要是优先条件，为农户提供各种生产经营和技术服务，帮助农户抵御自然风险和市场风险，扩大经营规模，谋求农户家庭最大收益，实现共同发展。转型过程中不可避免地要整合土地、资本、劳动力和技术等各种生产要素，但要素整合并不必然地要通过社区集体组织，更没有必要改变生产要素的所有制性质。通过发展农户之间、农户与其他市场主体之间（企业）的联合与合作同样可以实现要素整合，也同样可以发挥对农户生产经营的带动、指导和服务功能。
当前和今后一个时期，实现农业转型需要重点解决好的问题主要有三方面：一是在发育多元化农业经营组织方面，要扶持和规范实践中出现的农业产业化组织、农民专业合作经济组织、农业生产经营服务组织、农村综合服务组织等形式，使组织起来的农民真正成为有竞争力的市场主体；二是在农民与各类经济组织的利益联结机制上，要总结各地的有益探索和成功经验，探索通过政策扶持、舆论监督等措施，建立社区经济组织、农民专业化合作经营组织、工商企业和农户之间的利益联结机制，真正解决好农户分散经营与大市场之间的对接难题，形成用纸投票的自由进退空间，提升农民讨价还价的能力；三是在发展农业社会化服务方面，要把发展农业生产性服务业作为农村产业发展的重要领域，突出重点，加以鼓励和重点支持，加快构建农业社会化服务体系，更好地发挥服务功能。
（五）完善农产品市场调控机制，优化农产品市场结构，配合转型
坚持市场化，一直是近３０多年来中国农村改革的基本价值取向。随着社会主义市场经济体制的不断完善，农村的市场体系也逐步健全。农产品市场体系发育相对较快，但农产品市场制度建设相对滞后；农村生产要素市场虽然取得发展，但农村金融服务仍是相对薄弱的环节［４４］。要实现农业产业转型：完善农产品市场制度，创新农村金融服务方式是基础性准备工作。其次，优化农产品市场结构：在规范农产品初级市场的基础上，重点加强农产品批发市场建设，在区域化、专业化、规模化生产基地建设设施配套的专业性产地批发市场，完善农产品市场调适机制，建立和完善对粮食等重要农产品的国家储备制度，进一步明确划分中央政府和地方政府的储备责任，完善政府与收储企业的委托代理关系，特别是要建立健全监督机制和问责制度，通过及时有效的吞吐调节，稳定国内农产品市场供应。建立灵活的农产品进出口调节机制，严格调控农产品进口和培育农产品种子和农业种植技术，鼓励扩大优势农产品出口，充分利用国际农产品资源和国际市场来调节国内市场供求关系。
（六）注重农业发展评价和形成农业转型配套政策
黄宗智认为，商品经济的发展必然导致经济发展和近代化，这是中西学术界都承认的“规范认识”。自明清以来，高度的商品化和餬口（养家）农业长期并存，城市工业化和农村不发展并存，虽有增长而无发展等现象，又是对规范认识的“悖论”。中国明清以来的商品化，是在人口压力条件下产生的，不能引起近代化质变的“过密型商品化”。可以看出，黄宗智的核心就是以人口压力推动下的“过密型商品化”解释“没有发展的增长”。严重的人口压力和由此产生的谋求基本生存条件的迫切需要，造成了华北地区人口成百万地向东北和内蒙古地区迁移。在人口压力的驱动下，近代华北农村技术经济作物的扩大，亦农亦商的普遍趋向，以副补农的普遍存在等，都可以视为农业经济发展的表征。判断明清以来中国农业有无发展，并不能仅仅局限于单位工作日劳动生产率的狭窄范畴。在行龙（２０００）看来，衡量农业发展的标 准，应 当 包 括 生 产 力 和 生 产 关 系 两 个 方面［４５］。在注重民生的今天，农业发展的评价应当树立“太高生产关系的权重”的思想，在旱灾、水灾等自然灾害后的特殊时期尤其必要。进入２１世纪，在利农政策不断出台的情况下，农民的生存条件改变引发“三农”问题研究进入了一个全新的高潮。国内学术界从不同角度提出了各自理解的学术观点和政策建议，然而，由于中国小农经济生态的特殊性，各种政策实施效果并未如预期那么良好。在现有框架思路下：进行农业和农村经济结构的战略性调整已经上升为政策实践，其注定是一长期过程；实践中某些地方开始减少政府行为干预；实施城镇化战略，转移农村剩余劳动力，希冀解决人地矛盾，以实现城乡平等，这本来应是一个自然的发展过程，可是不顾成本地盲目推进必然使得缺乏内生产业支撑的速生的外生型城市注定要成为有城无市的空心城市，城乡平衡发展的初衷被扭曲；推行农业产业化革命，以公司加农户为主要模式，将农业办成一个具有完整产业链条和高附加值的大产业（１９）。前面提起农村改革是一长期过程，这也决定了农业产业转型也是一长期过程，这也必然要求农业产业配套政策服务于产业转型。农业离不开政府，过去是现在是，未来也是。学者也都承认和支持政府在农业发展中的影响，如吴伟荣对抗战时期国民政府的农业经济政策及国统区农业的发展也给予一定的肯定［４６］。苑书义、吴春梅、赵朝峰以及台湾学者的中国现代化区域研究成果，也对政府在农业现代化过程中的历史作用，做了积极的评价［４７］。郑磊从１９２８年～１９３０年旱灾后关中地区种植结构变化发现，政府开始有效地介入地方经济。严厉禁止农民种植鸦片，但考虑到烟农的生计，大力推行优质棉花的种植。抗战爆发后，为满足战时对粮食的特殊需求，又减缓棉花的发展势头，促进大量种植粮食作物。这一变迁，反映国家利益和小农利益的平衡和协调，也表现出国民政府在履行国家职能方面胜过以往任何王朝［４８］。他从国家政权与农业经济互动的视角进行分析，为旱灾后中国农业转型实践和学术研究提供了一个很好的范例。
查阅相关资料发现，１９７８年春夏之交，安徽发生了“百年”不遇的特大旱灾。而正是旱灾的冲击，安徽省凤阳县小岗村１８户农民，在公社（人民）和（生产）大队生产方式下探索“包产到户”。实行“包产到户”一年后，小岗村生产队大获丰收，全年粮食产量由原来的１．５万公斤猛增到６万公斤，１９７９年卖给国家粮食１．２万多公斤，超过政府计划的７倍；卖给国家油料超过国家规定任务的８０倍。“吃粮靠返销，花钱靠救济，生产靠贷款”的“三靠队”，第一次向国家交公粮，还贷款（２１）。旱灾虽然不是新中国农村改革的直接动因，但今天看来可以视为导火索。历史上的一幕幕总会不断重演，１９７８年后全国范围内的分地运动再次重演了西汉吕后时代的历史，这就是发展前行中的中国；历史的重演可以说是自然的巧合，社会经济发展的内在规律所决定；历史事件的发生总是极其相似，千年传统农业社会的变迁谱写中国的发展篇章。未来学界和政界应该聚焦的当代中国问题是“五农”形态，即农业安全、农业灾害防治、农业转型、农民适应性、农民社会（２２）。旱灾作为一种自然事件可以有理由被忽视，但作为社会经济事件激起的改革大讨论应当再度掀起，全文的分析正是基于这样的逻辑主线。当下，对中国农村改革进程的把握已经有较好的素材和理论层面的总结［４９］。
１９７８年可以说是新中国的改革与发展元年，历时３０多年的风雨征程，当下是否走入了一个新的改革动力区间和时间拐点，需要政府审时度势，谋求新道路。对旱灾的全面解读需要多学科知识的融合，旱灾抗击和救助的举措和政策机制设计需要覆盖经济学、气象学、自然和人文地理学、工程学、社会学、农学和管理学研究知识，切忌“头疼医头、脚疼医脚”的政策冲动，这是一项系统性大课题，有待做更深更广泛的学术研究，从而为政策制定提供参考。
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