解析《穹顶之下》中环境民事公益诉讼主体资格:解读《环_读书_微信公众号大全
当前位置： &
& 解析《穹顶之下》中环境民事公益诉讼主体资格:解读《环
　　微信搜索“人民法院出版社”，点击关注，赐稿请发邮箱，一经采用，我社纸版图书将优先刊登，稿费从优。　　第五十八条　　对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。　　【条文主旨】　　本条是关于环境民事公益诉讼的规定。　　【条文理解】 　　本条是新增的条款。 　　　　关于环境民事公益诉讼是本法修改过程中争议较大、引起关注较多的条文之一。本条在内容上主要明确了两点：（1）明确了环境民事公益诉讼的受案范围，即对产生危害社会公共利益后果的污染环境与破坏生态的行为，有关主体可以为了维护环境公共利益提起公益诉讼；（2）明确了环境民事公益诉讼的起诉主体，对可以提起公益诉讼的社会组织的范围、条件及要求等作了一系列限定，在保障有关社会组织诉权的同时，又加以适当限制，防止实践中发生滥诉的情形，并可在积累一定实践经验后再逐步充实和完善。　　一、关于环境民事公益诉讼制度?　　（一）关于环境民事公益诉讼的受案范围　　环境民事公益诉讼的受案范围与公益诉讼的目的和功能密切相关。与传统的个人因人身、财产权益受到损害而提起的私益诉讼相比，环境民事公益诉讼制度是为了解决对“环境”的损害而确定的特殊制度，即以保障环境公共利益为指向的诉讼制度，它突破了民事责任的个人责任与个体补偿原则，体现的是环境法上的社会责任与公益补偿责任。环境民事公益诉讼的目的不在于保护和救济私人权益，而在于预防环境公共利益受到环境污染、生态破坏行为的损害，或在损害发生后通过法院的审判和执行予以最大可能的修复，最终实现生态平衡，因此环境民事公益诉讼在维护环境公共利益方面具有不可替代的特殊价值。此外，环境民事公益诉讼也是环境保护法中公众参与原则的集中体现，该制度为环保社会组织依法有序介入社会公共事务提供了制度通道，通过诉讼将群体性纠纷纳入司法渠道化解，有利于维护社会和谐稳定。环境民事公益诉讼还可以有效地弥补行政管理手段的不足，使社会公众可以通过司法途径，督促执法机关及时执法、严格执法，并为制度完善和公共政策形成提供良好契机。总之，诉讼目的及功能上的公益性是环境民事公益诉讼最显著的本质特征，这既决定了起诉主体不需要与环境污染或生态破坏行为具有直接的利害关系，也决定了公益诉讼的受案范围应严格限制为损害环境公共利益的行为。　　2012年《民事诉讼法》修订时增加了民事公益诉讼制度。该法第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这就将环境民事公益诉讼的受案范围限于污染环境损害社会公共利益的行为。本次《环境保护法》修改则将受案范围扩展为“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”， 既与本法第六条、第二十条、第五十七条、第六十四条等规定保持一致，又将《民事诉讼法》《侵权责任法》未予规定的破坏生态的行为囊括进来，具有重要意义。具体如下：　　1．环境民事公益诉讼应针对污染环境、破坏生态的行为。前者是指人的活动向环境排放超过环境自净能力的物质或能量，导致环境质量下降，影响人类及其他生物正常生存、生活和发展，如违法排放废水、废渣、废气等；后者是指人类不合理地开发利用自然资源，过量地向环境索取物质和能量，使得自然环境的恢复和增殖能力受到破坏或者造成生态失衡、资源枯竭，如滥砍滥伐、无度开采等。实践中两种行为不能截然分开，而是可以互为因果、相互转化。　　2．环境民事公益诉讼应针对损害社会公共利益的行为。污染环境、破坏生态的行为既可能造成环境公共利益的损害，也可能造成私人人身、财产权益的损害，还可能同时造成上述两种损害，但环境民事公益诉讼的目的只在于预防及修复公共利益的损害。公共利益的概念具有不确定性，其本质特征在于公共性、普遍性和整体性，即应为不特定多数人享受美好环境、利用充足资源的利益，与私益诉讼所要保护的个人性和私人性利益截然有别。　　3．不能单纯以受损害人数的多少来区分公共利益和个人利益。例如在海洋环境污染中，既有沿海渔民遭受养殖、捕捞损失，也有海洋环境损害，尽管渔民成千上万，但其养殖、捕捞等损失的赔偿请求仍属于私益诉讼范畴，只有依法行使海洋环境管理权的国家机关请求赔偿环境损失（如清污费、恢复生态治理费用、生态损失等）才能纳入公益诉讼。　　4．环境民事公益诉讼不仅针对已经发生环境公共利益损害后果的行为，也针对即将发生损害后果的行为。这是因为环境损害后果一般具有滞后性、潜伏性、不可逆转性的特征，在损害发生后又具有修复成本高、周期长的特点，因此，在环境保护领域应贯彻预防为主的原则，具体到公益诉讼，只要能根据有关情况合理判断环境公共利益存在潜在的受损可能性就可以提起。比如应依法进行环境影响评价的建设项目未经过环评就开始建设的，即使尚未产生现实的环境损害的后果，也应允许有关社会组织提起消除危险或排除妨碍的环境民事公益诉讼。　　（二）关于环境民事公益诉讼的原告资格　　尽管环境民事公益诉讼涉及实体法和程序法等许多方面的内容，但其中原告资格是确立该制度首要的、核心的问题。2012年《民事诉讼法》修订时将民事公益诉讼的主体限于法律规定的机关和有关组织，是考虑到民事公益诉讼是一项新制度，需要循序渐进的发展，为了防止滥诉，因此没有实行起诉主体多元化，而是实行“基本法+单行法”的制度模式，将公益诉讼原告的主体范围交由各单行法予以明确。本次环境保护法修改时，初次审议的《环境保护法修正案（草案）》没有规定环境民事公益诉讼制度。在征求意见的过程中，很多意见提出，民事诉讼法已经明确规定法律规定的机关和组织可以对损害社会公共利益的污染环境行为提起公益诉讼，因此，应当在环境保护法中将环境民事公益诉讼制度进一步细化，尤其是需要明确哪些主体具有提起环境民事公益诉讼的原告资格。本条吸纳了各界意见，重点对原告的范围和条件进行了规定。　　1．关于国家机关的原告资格问题。虽然在2012年《民事诉讼法》修订之前，我国尚未有法律明确规定环境民事公益诉讼制度，但在理论界和实务界的共同努力之下，在贵阳、无锡、昆明等地已经开始了环境公益诉讼的探索和实践，其中行政机关尤其是环境保护主管部门以及检察机关作为原告提起了数量较多的环境民事公益诉讼。在一些地方出台的规范性文件中，比如无锡市中级人民法院制定的《环境公益民事诉讼的审理规则（试行）》、昆明市中级人民法院和昆明市人民检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》等，也赋予了环境保护主管部门与检察机关以环境民事公益诉讼的原告资格。但在立法中是否应赋予这两类国家机关原告资格，仍需要冷静思考。　　（1）关于是否应当赋予行政机关原告资格的问题。本次《环境保护法》修订过程中，一些意见提出负有环境保护职责的部门可以提起环境民事公益诉讼。原因是《民事诉讼法》规定“法律规定的机关”可以提起环境民事公益诉讼，这个机关就应当是负有环境保护职责的部门；此外，《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”理论界一般认为这就是行使海洋环境监督管理权的部门代表国家提起的环境公益诉讼。但是考虑到我国行政强制法对环境污染规定了代履行制度，环境保护主管部门可以责令污染者治理污染、恢复原状。当污染者不履行或不能履行时，环境保护主管部门可以代履行或委托他人代履行，代履行的费用由污染者负担，而当污染者不支付代履行费用时，行政机关可以申请人民法院强制执行。从以上规定来看，负有环境保护监督管理职责的部门无须通过环境民事公益诉讼的途径向污染者索取治理污染、恢复原状的费用。此外，环境保护主管部门提起公益诉讼，与其自身所享有的国家环境管理权以及应承担的保护环境的法定职责之间存在一定的内在矛盾。有的观点认为，负有环境保护职责的部门是国家利益的代表者，其代表国家向污染者提出赔偿损失的诉讼请求，符合民事诉讼法关于原告资格的“直接利害关系原则”，而公益诉讼是与损害行为无直接利害关系的主体为了维护公共利益而提起的诉讼。因此，负有环境保护监督管理职责的部门为了国家利益所提起的损害赔偿之诉属于普通的民事诉讼，不属于公益诉讼。由于存在不同的认识，本法没有赋予行政机关提起环境民事公益诉讼的原告资格。当然，《民事诉讼法》及《环境保护法》均采取了开放型的立法模式，并不排除随着环境民事公益诉讼在实践中的开展以及相关经验的累积，其他环境保护单行法，比如《水污染防治法》《大气污染防治法》今后修订时赋予环境保护主管部门以原告资格，这种情况下便符合《民事诉讼法》关于“法律规定的机关”的规定，有权提起环境民事公益诉讼。　　（2）关于是否应当赋予检察机关原告资格的问题。从司法实践看，2000年，最高人民检察院发布了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》，强调“检察机关应充分发挥检察职能，对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼”。各地检察机关根据最高人民检察院的要求，进行了公益诉讼的实践，其中包括环境民事公益诉讼的实践。在《环境保护法》修订过程中，对于检察机关能否提起环境民事公益诉讼，有不同意见。有的意见认为，人民检察院作为宪法规定的法律监督机关，自身的性质和任务决定了其不适宜作为环境民事公益诉讼的原告，如果企业违法排污造成环境损害，检察机关可以督促政府有关部门加强执法，或者支持受害人起诉，没有必要通过提起诉讼的形式来解决环境损害问题。另外，在一些诉讼程序和诉讼制度上还有很多问题难以解决，如举证责任如何分担、专业性问题如何判断、诉讼费用如何缴纳等。由于存在不同的认识，本法没有赋予检察机关提起环境民事公益诉讼的原告资格。　　（3）关于支持起诉的问题。虽然本次《环境保护法》修订时未赋予环境保护主管部门和检察机关以原告资格，但是并不排除两者作为支持起诉人参加环境民事公益诉讼。支持起诉是我国民事诉讼的一项基本原则，《民事诉讼法》第十五条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。环境保护主管部门作为负有环境保护监督管理职责的机关，检察机关作为法律监督机关，均可以依据该条规定，支持社会组织提起环境民事公益诉讼。支持起诉的具体方式包括提交支持起诉书等书面意见，提供法律咨询，代交诉讼费用，协助社会组织进行调查取证，在庭审中发表支持起诉意见及参加法庭辩论等。人民法院在诉讼中应将其列为支持起诉人。　　2．关于社会组织的原告资格问题。《民事诉讼法》明确规定有关组织有权提起环境民事公益诉讼，本次《环境保护法》修订时也将能够提起环境民事公益诉讼的社会组织的范围和条件作为重点予以规范。2013年6月第二次审议的《环境保护法修正案（草案）》第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼”，使中华环保联合会及在省级民政部门登记的环保联合会独揽公益诉讼实施权，引发了较大争议，尤其是社会公众对环保联合会是否会借此进行“权力寻租”产生了质疑。2013年10月第三次审议的《环境保护法修正案（草案）》第五十三条规定：“依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼”，该规定虽然有限度地扩大了提起环境民事公益诉讼原告资格的范围，但只赋予全国性社会组织以起诉的资格，很多意见认为还是太窄，不利于调动专门从事环境保护的社会组织的积极性，不利于我国环保事业的发展。立法机关在科学立法、民主立法精神的指引下，高度重视社会各方面的意见，最后通过的《环境保护法》将提起环境民事公益诉讼的原告资格扩大到在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会公益性组织，拓宽了提起环境民事公益诉讼的主体范围，回应了社会呼声。从立法进程来看，对社会组织原告资格的规定呈现如下倾向：在范围上逐步扩大，在条件上逐步放宽，在要求上逐步明晰。对该条的解释亦应遵循立法机关的该种倾向。　　（1）关于社会组织的类型。在《民事诉讼法》修订过程中，第一次审议和第二次审议的修订草案均将公益诉讼的原告限定于“有关社会团体”，而在正式出台的《民事诉讼法》中则将“有关社会团体”修改为“有关组织”。这明确表明，立法者意图放宽可以提起公益诉讼的组织的范围，因社会团体只是我国非营利性社会组织的一种类型，有关组织的范围显然比社会团体的范围更加宽泛。本法中采用了社会组织的概念，且要求该社会组织依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记。根据我国《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》的规定，目前在民政部门登记的社会组织包括社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型，三类组织均有资格提起环境民事公益诉讼。需要注意的是，目前在国务院民政部登记的还包括境外基金会代表机构，因为根据《基金会管理条例》的规定，该代表机构依据境外基金会的授权开展活动，不具有法人资格，且不得在中国境内组织募捐、接受捐赠，所以目前不宜作为环境民事公益诉讼的原告提起诉讼。　　（2）关于“设区的市级以上人民政府民政部门”的范围。需要注意，本条文中采用了“市级以上”的概念，而不是“市以上”的概念，因此只要在行政区划的等级上与设区的市相当，即符合该条的要求，而不应作狭义的理解。具体而言，“设区的市级以上人民政府民政部门”除民政部及省、自治区、直辖市的民政厅或民政局之外，还包括设区的市、自治州、盟、地区（如西藏的阿里地区）以及不设区的地级市（如广东的东莞等）的民政部门，也包括四个直辖市的区、县民政部门。在上述民政部门依法登记的社会组织，在符合其他法定条件的情况下可以提起环境民事公益诉讼。　　（3）关于“专门从事环境保护公益活动连续5年以上”的界定。本条之所以要求提起环境民事公益诉讼的社会组织应连续5年以上专门从事环境保护公益活动，是因为实践中环保社会组织的诉讼能力、技术力量等参差不齐，而长期专门从事环保公益活动的社会组织，一般具备了一定的人员、资金基础并获得了相当的专业技能和丰富的实践经验，有更强的能力维护环境公共利益，也能够更好地保障环境民事公益诉讼顺利进行，提高诉讼的效率和质量。实践中，应同时从两个方面判断社会组织是否满足该项条件：第一，社会组织的宗旨和业务范围应包括维护环境公共利益的事项。以中华环保联合会为例，其宗旨为“实施可持续发展战略，实现国家环境保护目标，维护公众环境权益……”；业务范围为“组织开展环境论坛、法律援助、宣传教育……”，即符合专门从事环境保护公益活动的要求。当然，为拓宽环境民事公益诉讼的原告主体范围，也不宜对此限制过死，比如某社会组织的宗旨或业务范围可能较为宽泛，只要其中一项或几项明确规定为维护环境公共利益即可。根据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的规定，社会组织的章程是其开展活动的依据，且名称、宗旨、业务范围等事项是章程的必须记载事项，所以社会组织在提起环境民事公益诉讼时，应提交章程以证明其符合该项要件。第二，社会组织在起诉前5年内应实际从事了环境保护公益活动，某些社会组织的宗旨虽然包含维护环境公共利益，但实际并未从事过该类活动，则不应赋予其原告资格。实践中，社会组织可向人民法院提交其起诉前连续5年的年度工作报告书或年检报告书，因为该报告书是社会组织向民政部门申请年检时必须提交的材料，并被要求记载本年度所具体从事的活动，法院可据此判断其是否在起诉前5年连续从事过环境保护公益活动。　　（4）关于“无违法记录”的认定。因环境民事公益诉讼的目的在于维护社会公共利益，若允许有历史污点的社会组织提起公益诉讼，公众可能对诉讼的进程及结果产生质疑，因此有必要排除该类社会组织的原告资格。《环境保护法修正案（草案）》第三次审议时，曾规定只有“信誉良好”的社会组织才能提起公益诉讼，但“信誉良好”的标准过于模糊，实践中不易判断，最终又修改为“无违法记录”，操作性逐步增强。当然，何谓“无违法记录”以及实践中如何认定，尚须进一步解释。首先，对违法记录应限定在社会组织自身因违反法律、行政法规的规定而受到刑事、行政处罚的情形。如《社会团体登记管理条例》第三十三条规定的“涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借社会团体印章的，拒不接受或者不按照规定接受监督检查的，从事营利性的经营活动的，违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助”等情形，而不应包括那些情节轻微的违规行为，也不包括社会组织成员的违法行为。其次，社会组织在民政部门的年检结论不宜作为判断其有无违法记录的唯一依据，因为民政部门对社会组织年度检查时仅进行形式审查，且只能依据《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》的规定对属于其主管范围的事项进行调查并作出处罚，并不掌握该社会组织是否有受到公安、税务、审计等其他部门处罚的违法记录，因此年检合格并不一定意味着无违法记录。最后，由于法院的被动性和力量的有限性，也不可能主动去所有国家机关采集社会组织有无违法记录的信息，实践中可以考虑的途径是由社会组织“自证清白”，即由其出具法定代表人或负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。若被告认为原告不具有主体资格，可举证证明该社会组织存在违法记录，法院予以审查并认定后，裁定不予受理或驳回起诉。这样的处理方式既容易操作，降低了社会组织提起环境民事公益诉讼的难度，也符合举证责任的分配规则，赋予被告推翻原告主体资格的权利。　　（5）关于相关性的要求。虽然本法并未明确规定提起环境民事公益诉讼的社会组织应与起诉事项具有相关性，但民事诉讼法中采用了“有关组织”的概念，实际上要求社会组织应与案件“有关”，而民事诉讼法对所有类型的民事公益诉讼均应适用，环境民事公益诉讼自然也不能例外。首先，社会组织提起的环境民事公益诉讼所涉及的环境公共利益，应与其宗旨与业务范围具有一定的关联性。这是因为《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》均明确规定社会组织不得超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动，进行合理限制也有利于促使社会组织更好地利用其经验和专业技能推动环境民事公益诉讼有序、有效地开展。当然，对相关性的要求也不宜过高，即并不需要达到一一严格对应的程度。比如一般情况下以保护野生植物为宗旨的社会组织不能单纯为保护野生动物而提起公益诉讼，但当一个污染行为同时造成野生动植物的损害时，其就有权提起诉讼；或者是水污染行为，但附带造成了野生植物的损害时，其也有权提起诉讼。其次，虽然有观点认为社会组织提起环境民事公益诉讼还应与其服务地域相符，但我们认为似不应限制过死。一方面，民办非企业单位和基金会因其活动特点，没有活动地域的限制，社会团体虽然必须在章程和登记证书上记载活动地域，但《社会团体登记管理条例》并未明确规定超地域活动的法律后果；另一方面，社会组织是为保护环境公共利益而提起的诉讼，公共利益应该是不分地域的，且环境污染或破坏生态行为往往是跨区域的，造成的影响也较为广泛，限制过死不利于社会组织跨区域提起环境民事公益诉讼。　　（三）关于环境民事公益诉讼中原告提出诉讼请求的范围　　本法只规定符合条件的社会组织可以提起环境民事公益诉讼，没有规定可以提出哪些诉讼请求。环境民事公益诉讼中由于原告不是直接的受害人，与损害结果没有直接的利害关系，所以其能提出诉讼请求的范围实属环境民事公益诉讼的焦点问题之一。原告所提出的诉讼请求的范围，也就是要求被告承担侵权责任方式的范围。《侵权责任法》第十五条规定，承担侵权责任的方式主要有：（1）停止侵害；（2）排除妨碍；（3）消除危险；（4）返还财产；（5）恢复原状；（6）赔偿损失；（7）赔礼道歉；（8）消除影响、恢复名誉。以上承担侵权责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。上述八种责任方式中，返还原物属于典型的物权请求权，行使的前提是他人无权占有本人之财产，而环境民事公益诉讼针对的是对环境公共利益造成损害的行为，没有返还原物责任的适用空间。“消除影响、恢复名誉”属于典型的保护人格权尤其是名誉权的责任方式，根据环境损害行为的特点，一般也不适用。其余六种责任方式则均可能在环境民事公益诉讼中适用，根据目的和功能的不同，可进行如下划分：　　1．关于预防性责任。预防性责任是指当生态环境损害的后果极有可能发生或已经发生时，原告有权请求被告停止侵害行为或采取一定措施防止损害结果的发生、扩大。预防性责任是环境保护法预防为主原则的集中体现，由于环境损害结果往往具有难以逆转或者修复成本高、周期长的特点，通过充分利用预防性责任达到“防患于未然”的目的，已成为环境民事公益诉讼的一项重要功能。从其他国家和地区的立法来看，预防性责任也是最为重要的责任方式之一。如美国的公民诉讼中，原告可提出排除妨害的诉讼请求，主要是要求法院颁发禁令以制止违法行为，这些禁令包括禁止性禁令、预防性禁令。印度的环境民事公益诉讼中，作为公民能够提起的诉讼请求仅限于要求企业不作为。我国台湾地区，经过许可的公益性的社团法人和财团法人只能对污染企业提起不作为之诉，即请求法院对污染企业下发禁令，要求企业停止某些行为或者禁止从事某些行为。我国《侵权责任法》中规定的停止侵害、排除妨碍和消除危险三种责任方式均属于预防性责任，而在一些环境保护单行法，如《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》中规定的排除危害责任，也应属于预防性责任。“停止侵害”是指被告污染或破坏行为仍在持续的，原告可请求其停止该行为，例如某企业进行铁矿石搬运活动，造成了粉尘直接侵入周边居民住宅，原告可请求其停止搬运；“排除妨碍”是指被告实施的行为使得社会公众的环境权益受到妨害时，原告可请求其采取一定措施予以排除，例如某环保组织起诉，要求某企业移走长期堆放在公共场所的建筑垃圾；“消除危险”可以理解为包括类似于美国的预防性禁令，主要是指被告的行为对环境公共利益产生威胁的，原告可请求其采取一定措施消除这种威胁，例如某企业在尚未依法取得排污许可证的情况下准备排污或者未依法经过环评即开始项目建设，环保组织可以向法院申请禁止其从事该行为。从我国目前环境民事公益诉讼的实践来看，大多数案件中原告都提出了预防性责任，甚至不少案件中预防性责任作为其唯一的诉讼请求，其中绝大多数也得到了法院的支持，在防止环境损害发生或扩大方面发挥着重要作用。　　2．关于恢复性责任。恢复性责任是指在环境损害后果已经发生的情况下，原告请求被告采取一定措施对受到损害的生态环境进行修复，以使其恢复到污染或破坏行为发生前的状态，如“恢复土地生产能力”“恢复生物物种种群数量”等。被告承担恢复性责任将会一劳永逸地解决生态环境受到损害的问题，也符合环境民事公益诉讼的最终目标，而且在我国目前环境损害评估机制尚不完善的情况下，判决被告承担恢复原状的责任更有利于维护环境公共利益。恢复性责任与侵权责任法中恢复原状的责任方式是对应的。《固体废物污染环境防治法》第八十五条规定，造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。这是在环境保护单行法中首次将恢复原状作为一种环境民事法律责任，体现了立法者已经认识到环境恢复责任在环境保护领域的重要性。相应地，人民法院在环境案件的裁判中要体现出保护、恢复生态环境的司法目的，在环境损害结果已经发生的情况下，应将判令被告承担恢复原状责任作为原则，以金钱损害赔偿责任作为补充，不能以恢复生态环境有违经济效率为由采取“一赔了之”的简单裁判方式。当然，环境民事公益诉讼中恢复原状的含义应该是较为宽泛的，既包括在原地对受到损害的生态环境进行修复，使其恢复原有的生态服务功能，也包括原地原样恢复客观上不能时，通过替代性修复等方式，使整个区域范围内恢复生态容量水平。恢复原状形式的多元化是由生态环境的整体性特征所决定的，目前司法实践中有部分法院如无锡中院、昆明中院等创造性地采取异地补植、异地复绿、建设“环境公益诉讼林”等方式对受到破坏的生态环境进行替代性修复，产生了良好的效果。此外，在被告拒绝履行恢复原状的义务或者明显缺乏恢复生态环境的专业技能的情况下，人民法院可以委托有关单位代为履行，由此产生的修复生态环境费用，包括制定修复生态环境方案费用、生态环境损害修复费用和监测、监管费用等，应全部由被告承担。　　3．关于赔偿性责任。环境民事公益诉讼中的赔偿性责任，是指环境损害结果已经发生时，原告请求被告支付一定数额的金钱，以弥补环境本身受到的损害以及原告因此而支出的合理费用。赔偿损失是环境私益诉讼中最为重要的责任承担方式，但环境民事公益诉讼中原告能否提出赔偿损失的诉讼请求，还存在较大争议。有一种观点认为，从法理上讲，赔偿损失的诉讼请求，应该是基于污染行为使自己的财产直接受害才能提起。环保组织自己的财产没有直接受害，因此原则上不能提出赔偿损失的诉讼请求。但从充分保障环境公共利益的角度出发，似不宜否定环境民事公益诉讼原告的损失赔偿请求权。首先，损害担责原则是环境保护法的基本原则之一，党的十八大报告也提出了“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。污染环境、破坏生态行为可能造成两种损害，即个人的人身、财产权益的损害与环境公共利益的损害，对这两种损害，行为人均应承担赔偿责任，才能使污染环境、破坏生态行为产生的外部成本全部内部化，也才真正符合损害担责原则的要求。若在环境民事公益诉讼中不允许原告提出损害赔偿的诉讼请求，则生态环境本身受到的损害无法弥补，本应由被告支付的赔偿费用也将由全社会承担，显然违背了“污染者付费”的原则和保护环境公共利益的目的。其次，不承认原告损害赔偿请求权的主要理由是其本身并未受到损害，也就无权提出该项请求。但环境民事公益诉讼的原告本来就是与案件没有直接利害关系的主体，因此问题的关键不在于限制其损害赔偿请求权，而在于合理确定赔偿金的支付对象和控制赔偿金的使用用途，使赔偿金专项用于弥补环境公共利益受到的损害。实践中，有些地方政府如昆明市建立了“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”，通过设立专门账户来接受、管理、使用赔偿款，并制定法规来保证赔偿款专门用于修复被污染、破坏的生态环境，有效解决了赔偿款的支付和使用问题。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中也明确提出要探索设立环境公益诉讼专项基金，将环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益；尚未设立基金的地方，可以与环境资源保护行政执法机关、政府财政部门等协商确定环境赔偿金的交付使用方式。因此，社会组织作为环境民事公益诉讼的原告，应有权提起损害赔偿的请求，但赔偿款的支付对象和款项用途应受到严格限制，尤其是禁止社会组织将赔偿款私分挪用，通过诉讼牟取经济利益，这也是本条第三款规定的意义所在。　　在损害赔偿的具体范围上，环境保护部于2011年颁布了《环境污染损害数额计算推荐方法（第1版）》，该推荐方法将污染对环境本身造成损害的范围划分为：（1）人身损害；（2）财产损害；（3）应急处置费用；（4）调查评估费用；（5）污染修复费用；（6）期间损害。其中人身损害和财产损害属于传统损害，是环境私益诉讼中要解决的问题，其余四项原则上均应由环境民事公益诉讼中的被告予以赔偿。污染修复费用是在原告自己或委托他人对受损的环境进行了治理，或者被告拒不履行、客观上不能履行恢复原状义务而法院委托有关单位代为履行时，被告应承担的由此产生的相应费用，其目的是使受损害的环境恢复到污染发生前的状况，所以也具有恢复性责任的性质；应急处置费用是为防止生态环境损害发生、扩大而采取一定的预防措施，所支出的必要的、合理的费用；调查评估费用包括生态环境损害调查评估、鉴定、分析检测等费用；期间损害则是指纯生态损失，即从损害发生到恢复到原有的生态环境服务功能期间的生态损失，如《海洋环境保护法》中规定的海洋环境污染损害就包括海洋水产资源的期间损害。上述费用一般应由专业机构或专业技术人员进行评估、鉴定，无法鉴定或鉴定费用过高的，可由法官在个案中根据相关因素进行裁量。此外，社会组织因提起环境民事公益诉讼而支付的合理的律师费及其他费用等亦应由被告一并赔偿。目前在司法实践中，虽然直接提出赔偿请求的环境民事公益诉讼案件较少，但已有法院支持了原告关于应急处置费用、评估费用及治理污染费用的赔偿请求。 相信随着我国环境损害评估机制的进一步完善，环境民事公益诉讼中的赔偿性责任将逐步得到落实。　　二、环境行政公益诉讼制度　　环境行政公益诉讼是指当环境行政主管部门的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而提起行政诉讼，要求环境保护主管部门履行法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。在现实生活中，不排除有的行政机关作出的行政许可、行政规划等行政行为导致环境的破坏。例如有的地方政府违法占用耕地建开发区，有的地方政府将风景名胜区内的土地出让给开发商建别墅，有的地方政府批准摄制组进入风景名胜区拍摄从而破坏风景名胜等等。另外，如果负有环境保护监督管理职责的部门对企业事业单位以及其他生产经营者的污染环境行为不作为，也会导致环境的破坏。因此，有必要运用行政公益诉讼的手段，使违法行政行为得到司法机关的监督和纠正，从而形成有效的权力监督和制约机制，达到保护环境，维护环境公共利益的效果。这也是世界许多国家和地区都在立法中明确规定环境行政公益诉讼制度，并在司法实践中大力推行的主要原因。　　关于本条规定是否包含环境行政公益诉讼的内容，存在不同的观点。一种观点认为我国现行《行政诉讼法》并未规定行政公益诉讼，社会组织提起环境行政公益诉讼缺乏诉讼法的依据，因此本条只是对环境民事公益诉讼的规定，环境行政公益诉讼应在《行政诉讼法》修改相关内容后才能正式确立。另一种观点认为虽然目前只有《民事诉讼法》规定了民事公益诉讼，《行政诉讼法》尚未规定行政公益诉讼，但是环境行政公益诉讼不一定需要有《行政诉讼法》的依据，本条规定并未明确将环境行政公益诉讼排除在外，社会组织即可依据本条提起环境行政公益诉讼。我们认为，《行政诉讼法》及其司法解释对于原告主体资格适用“法律上利害关系”说，据此与被诉具体行政行为之间缺乏法律上利害关系的环保组织就被排除在适格主体之外，若肯定该条规定包含环境行政公益诉讼的内容，将与现行《行政诉讼法》的规定相矛盾。从其他国家和地区的立法例来看，一般也都是先在诉讼法中确立公益诉讼的基本规则，再在环境保护的法律法规中予以明确和细化，两者应互相支撑。　　　　比如我国台湾地区的“行政诉讼法”中规定了行政公益诉讼，该法第九条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者限。”其“环境基本法”第34条据此确立了环境行政公益诉讼制度，该条规定：“各级政府疏于执行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提起诉讼。行政法院为判决时，得依职权判令被告机关支付适当律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用予对维护环境品质有具体贡献之原告。”因此，在《行政诉讼法》尚未修改之前，尚不能说本条规定确立了环境行政公益诉讼制度。　　需要注意的是，目前我国的《行政诉讼法》正在修订过程之中，许多专家都提出了增设行政公益诉讼制度的建议，逐步扩大行政诉讼的原告范围业已形成共识。且我国司法实践中也存在一些环境行政公益诉讼的探索，已积累了一定的实践经验。考虑到环境行政公益诉讼是促使环境保护行政主管机关或其他机关积极、有效执法的有力工具，为更好的维护环境公共利益，我们认为对于符合本条规定的社会组织提起的环境行政公益诉讼，人民法院也不宜一律拒绝受理，而是可以综合考量环境保护主管部门或政府有关部门未履行职责的事实以及因其未履责所造成或可能造成的环境污染、生态破坏的后果，并结合当地实际情况，在不突破法律底线和基本原则的情况下，灵活掌握，慎重处理, 在环境行政公益诉讼的受案范围、具体程序、责任承担等方面进行进一步探索和实践，也为下一步的立法奠定基础。　　【审判实践中应当注意的问题】　　环境民事公益诉讼仍属于民事诉讼的范畴，因此在诉讼程序的很多方面，如送达、受理、开庭审理、判决和裁定以及执行等方面均可适用《民事诉讼法》的一般规定。但毕竟环境民事公益诉讼在目的和功能上具有特殊性，若完全适用一般民事诉讼的规定，也并不合理。　　一、正确区分公益诉讼与私益诉讼，妥善协调两类诉讼的关系　　（1）环境民事公益诉讼与私益诉讼最大的区别在于前者是为保护环境公共利益而提起的，具有 “主观为公益”的特点，虽然私益诉讼中也可能涉及公共利益事项，如受害人请求污染者对其财产损失予以赔偿的同时还请求其停止排污，客观上起到了维护环境公共利益的作用，但实质仍然是“主观为私益”。因此社会组织在提起环境民事公益诉讼时，应向法院提交被告的行为已经或者即将产生损害环境公共利益后果的证据材料，并在诉状中明确说明其起诉目的。　　（2）公益诉讼与私益诉讼在诉讼目的、诉讼请求上存在区别，因此同一污染环境、破坏生态行为既损害社会公共利益，又损害公民、法人和其他组织民事权益的，法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼，不影响受害人另行提起私益诉讼。　　（3）因两者在认定污染环境、破坏生态行为是否成立方面具有共通性，在因果关系的认定上也可能存在重合，为避免两个诉讼在事实认定上出现矛盾，充分发挥公益诉讼对私益诉讼的示范效应，人民法院可以根据私益诉讼原告的申请依法中止审理私益诉讼，待环境民事公益诉讼判决作出后，私益诉讼的原告可直接主张适用在先判决对其有利的认定。　　（4）被告在环境民事公益诉讼和私益诉讼中均被判决承担赔偿责任而其财产又不足以全部支付的，因个人的生存权应优先获得保护，所以，被告应先承担私益诉讼所确定的民事责任。　　二、重视发挥证据保全和行为保全的作用　　（1）环境民事公益诉讼案件具有证据容易湮灭、迁移、变化的特点，因此应充分发挥证据保全制度的作用，有效固定证据。在提起环境民事公益诉讼前原告申请保全证据的，人民法院应予准许并及时采取保全措施，案件受理后人民法院原则上应及时到污染发生地或者损害结果地进行现场勘验，现实了解环境污染、生态破坏情况，有必要保全证据的应及时采取相应措施。　　（2）环境损害结果具有不可逆转和修复成本高、周期长的特点，因此应充分发挥行为保全制度的作用，及时防止损害结果的发生或扩大。在环境污染、生态破坏行为持续存在，并将对生态环境产生重大影响的情况下，人民法院应根据《民事诉讼法》的相关规定，依申请或者主动依职权裁定被告立即停止侵害行为，并颁发禁止令。　　三、适当强化职权主义色彩　　环境民事公益诉讼中，在坚持司法中立原则的同时，也要在合理限度内强化法院的能动作用，防止因原告的不作为或诉讼能力较弱，导致环境公共利益得不到充分保护。（1）在原告所提出的诉讼请求不能够全面保护和救济环境公共利益时，人民法院应予以释明，告知其变更或增加诉讼请求；对原告放弃、变更诉讼请求的，亦应在不损害社会公共利益的情况下才能予以准许。（2）因原告举证证明的事项涉及社会公共利益，法院在调查取证方面应有更强的主动性。对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据当事人因客观原因不能自行收集的，人民法院应当调查收集；对于原告承担举证责任的事实确有必要进行鉴定的，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。（3）环境民事公益诉讼的裁判发生法律效力后，对于需要采取强制执行措施的，人民法院应主动移送执行，即无需等待原告提出执行申请，直接移送至第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。　　四、严格限制公益诉讼原告的处分权　　社会公共利益原则上不能由私人随意处分，因此原告在环境民事公益诉讼中的处分权亦应受到严格限制。（1）对原告自认的限制。对原告在诉讼过程中承认对方诉讼请求的及承认对己方不利的事实的，人民法院均应当在全面、客观地审核其真实性、合法性后方可确认；人民法院认为原告的自认损害社会公共利益的，可不予确认。（2）对撤诉和和解的限制。当事人经调解达成调解协议或者自行达成和解协议的，人民法院可通过公告程序予以公示，允许他人在一定期限内提出异议；还应主动对调解协议或和解协议进行审查，若认为相关内容损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，应当不予确认或者裁定不准许撤诉。　　五、公益诉讼裁判效力的扩张　　环境民事公益诉讼因具有公益性，在裁判效力方面与私益诉讼有所差异，这集中体现在裁判生效后，其他具有原告资格的主体就同一污染环境、破坏生态行为再次起诉的，人民法院一般不应受理，除非是前案原告的起诉被裁定驳回，前案原告申请撤诉被裁定准许或者发现新的证据并据此提出新的诉讼请求等情况。　　六、加大对环境民事公益诉讼原告的司法救助力度　　环境民事公益诉讼的原告并不是为自己利益而是为公共利益提起诉讼，因此应尽量减轻原告的诉讼负担，降低其诉讼成本，鼓励环保组织提起公益诉讼。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》明确规定环境民事公益诉讼的原告向人民法院依法申请缓交、减交案件受理费、保全申请费的，可以予以准许。在原告胜诉时，原告支出的合理的律师费、调查取证费、鉴定评估费等费用可以判令由被告承担。鼓励从环境公益诉讼基金中支付原告环境民事公益诉讼费用的做法，充分发挥环境民事公益诉讼主体维护环境公共利益的积极作用。本文摘自《中华人民共和国环境保护法条文理解与适用》一书主编：奚晓明
编著：最高人民法院环境资源审判庭定价：72元出版时间：2014年11月书号：3如欲了解更多环境审判资料，请参看《最高人民法院环境资源审判实务丛书》（全4册），定价：316元转发请注明原文出处，赐稿请发邮箱，一经采用，我社纸版图书将优先刊登，稿费从优。<
微信公众平台运营
微信公众帐号推荐
功能介绍：黎玑美钻钻石珠宝对于如何打造超凡脱俗的钻石有着无与伦比的深刻体会微信认证：黎玑珠宝(上海)有限公司
功能介绍：江苏卫视《非诚勿扰》官方微信微信认证：《非诚勿扰》,江苏卫视旗下;;一档聚焦全球华人视线的大型生活服务类节目,由孟非、乐嘉、黄菡联袂呈现.自开播以来屡屡创下收视神话; 全中国收视率最高的电视节目之一!非诚勿扰24盏灯全灭
功能介绍：紫金论坛是紫金第一县城生活社区门户,打造河源市紫金县最新的新闻、人气最旺的紫金县论坛网,紫金事、紫金人、人在他乡白领,上班族最喜爱的紫金县论坛家乡网.
功能介绍：精彩搞笑幽默视频,喜剧小品段子每天免费为你推送,免费订阅哦!微信认证：南昌疯狂软件科技有限公司
健康，长寿，素食，旅游，补肾，男女，情感，美容
微信文章阅读榜
简介：5hb.org收录了微信公共账号,微信美女账号,微信明星帐号,微信搞笑账号等各种类型的微信公众账号以及微信、微信网页版的使用方法。声明：本站与腾讯微信无任何关联，非腾讯微信官方网站！& &
&微信公众号大全 微信公众号推荐平台 5hb.org,All Rights Reserved.