政府公共事务风险管理国际经验综述及趋势研究
作者：崔艳武、高晓红 &&来源：《标准科学》2013年第2期发布时间：
摘要：本文意图对以加拿大、美国和澳大利亚等国家为代表的西方国家在政府风险管理体系构建过程中的实践经验进行有效总结，从这些国家在实施风险管理过程中的推动力量、推进过程、体系结构、应用效果和未来发展趋势等几个方面分别进行介绍，以供我国相关政府部门和研究学者进行参考和借鉴。
随着上世纪90年代以来国际政治环境的剧烈变化，政治格局不断调整，各类突发事件（或称：危机事件）层出不穷。一些西方发达国家经过对国家利益的认真审视，率先将风险管理（RiskManagement）纳入到了政府公共管理职能体系中来。政府在面临风险和危机时的应对效率也被学者和选民作为评测政府行政能力的重要指标[2]。
本文对以加拿大、美国和澳大利亚等国家为代表的西方国家经验进行有效总结，在实施风险管理过程中的推动力量、推进过程、体系结构、应用效果和未来发展趋势等几个方面分别进行介绍，对我国在政府部门中推行风险管理提出一些政策建议。
1国外政府风险监管的实施诱因
1.1财政经济压力
加拿大政府对风险管理的重视起源于上世纪该国面对的财政预算困境。上世纪80年代至90年代期间，加拿大经历了两次短暂的但相当严重的经济衰退。第一次衰退发生在财政年度，失业率从1981年少于8%的水平猛增到1983年的12%；1991年，加拿大经济再次出现衰退，并一直持续到1995年。由于中央政府和地方政府都有相当沉重的，而且在不断增加的债务负担，这成为国家未来经济发展的主要障碍。为回应对预算程序过于封闭的批评，加拿大政府开始向社会承诺致力于加强财务公开。这也是在日后加拿大的风险管理体系构建过程中，一直由主要承担财政职能的加拿大国库委员会秘书处来主导进行[3]的原因。
1.2公共服务部门改革吁求
与加拿大政府主要出于财政风险的考虑不同，风险管理体系在澳大利亚政府中的引入得益于&新公共管理&模式的改革浪潮。上世纪80年代以来，随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，西方各国进入了公共服务部门尤其是政府管理改革的时代，相继掀起了政府改革的浪潮。尤其是在南半球的澳大利亚、新西兰，引入市场竞争机制，在以提高公共管理水平及公共服务质量为特征的&新公共管理&纲领的指引下，&企业化政府&成为澳大利亚政府改革运动的最基本趋势。风险管理这项早在上世纪50年代即在商业企业中发展成熟的管理实践，与公共管理绩效评估一起，被澳大利亚政府纳入到了其常态政府职能中来。尤其值得提出的是，在澳大利亚政府风险监管的推动过程中，无论是在风险管理体系的酝酿阶段，还是行政运作过程中，以澳大利亚/新西兰标准联合技术委员会等为代表的学术研究机构和研究人员起着非常重要的作用[2]。
1.3重大突发事件压力
9&11恐怖袭击事件使得美国政府教训深刻。自此其开始注意对于危机事件进行前馈控制的重要作用，风险管理体系随后得以迅速建立。由于政府资源的稀缺和有限，美国政府将风险监管的侧重点主要放在了反恐和国土安全上，例如：海关、国防等安全部门的风险监管成为重中之重。特别提出的是，美国政府在2002年专门成立国土安全部。英国政府虽然受恐怖主义威胁不大，但在疯牛病、口蹄疫等突发事件面前政府表现不佳，政府风险管理不断暴露出弱点和缺陷，受到民众的广泛质疑。在这种情况下，英国政府在内阁办公室中建立战略小组，专门致力于改善政府处理风险和不确定性事件的能力。重大突发事件的频发也成为日本、德国等国家实施政府风险监管的重要驱动力量。
2国外政府风险监管的推进过程
2.1加拿大政府的风险监管推进过程加拿大政府早在上世纪90年代初即开始召集研究学者、大型企业管理人员和相关政府部门职能人员，共同研究风险管理在加国政府职能中的应用问题。总体看来，加拿大推行政府风险监管的过程大致可分为规划期、试点期及推广期等三个阶段，循序渐进[4]。1997年，加拿大政府将&风险管理&列为该国公共管理现代化的四个主要支柱之一，并逾越了单一的行政审计范畴。从1997年起，加拿大政府先后颁布了&审计现代化法案&（1997），&私有和公共部门最佳风险管理实践&（1999），&为加拿大人民服务&（2000）和&为加拿大和加拿大人民的风险管理&（2000）等文件。最终，在2001年，TBS提出了日后著名的&集成风险管理框架&一文，标志着以风险管理为导向的新型政府行政管理模式的形成。2003年，TBS对该政府集成风险管理模式的实践情况进行了总结报告；2004年，TBS又提出了相应的实施指南。至此，由加拿大政府主导的公共风险管理体系的构建阶段基本完成。这一阶段的主要成果即是建立起了一个统一、清晰的风险管理最高框架，为日后各个政府职能部门制定具体的风险管理制度提供了很好的指导标准。2001年以后，加拿大政府的风险监管进入了试点推行与普遍推广阶段。例如：2001年后加拿大国家研究委员会就承担了部分风险管理的推行任务，从2001年到2010年，该机构每年都会出台相关的推行方法和具体操作指导文件[5]。
2.2澳大利亚政府的风险监管推进过程
1995年，澳大利亚和新西兰两国制定了澳/新风险管理标准的第一版(AS/NZS4360)。这是国际上制定最早并且影响最大的风险管理标准。历年来澳政府对该标准进行了不断修订，目前，该标准已广泛应用于新南威尔士州、英联邦卫生组织等机构。我国近期陆续出台的《中央企业全面风险管理指引》和《山东省省管企业全面风险管理指引》均在很大程度上借鉴了此标准。澳大利亚政府对于风险管理的标准制定和执行非常重视，鼓励各州政府和各个行业建立自己的风险管理标准。相对而言，目前，在西方国家中澳大利亚的风险管理体系是最为健全和合理的。
实践证明，标准化管理是提升管理绩效和水平的有效办法。从澳大利亚和新西兰开始，西方国家纷纷制定全国性风险管理标准，指导和推动风险管理的发展。借鉴澳大利亚和加拿大政府的作法，英国、日本等国家也相继建立起了本国的风险管理标准。总体来看，在各国政府风险监管体系的构建过程中，大都遵循了以下普遍原则：以政府部门为推动主导，以民间组织和学术机构为辅助机构；从总体原则和纲领文件的先行构建到具体实施、操作指南的配备；从政府需求先行推动到职能部门具体承担。澳大利亚和加拿大的成功实践验证了以上原则和经验的普遍适用性，可供我国政府借鉴利用。
3国外政府风险管理的体系架构与构成要素
3.1&整合风险管理框架&的基本构成
对风险管理的全新认识和管理模式的变革是加拿大政府在风险监管体系构建中的最大亮点。长期以来，传统政府组织在风险领域的关注重点，主要集中于事后的危机管理（CriseisManagement）上，侧重于对突发事件的紧急处置和及时控制。在公共服务领域中，危机管理也几乎成为风险管理的代名词。而在操作层次上，传统政府部门对风险的处理也是条块割明显，各个职能部门各个承担对具体业务风险的管理。可以看出，传统的风险管理体制是以分领域、分部门的分散管理和事后处理为特点的[6]。
加拿大政府提出的&整合风险管理框架&为政府组织提供了一种系统、综合的风险管理思路，将风险管理决策融入到政府的整体战略决策中，与政府的其他管理活动融为一体，从而全面应对其所面临的各类风险。为指导整个政府范围内的风险管理活动，加拿大的&整合风险管理框架&提出了具体实施的四大要素，构成包括。
（1）制定组织的风险规划。对组织运作环境的深刻理解是有效构建组织风险规划的首要步骤。通过扫描和识别组织风险，评估当前的风险状态，以此制定风险规划。
（2）建立健全组织的风险管理功能。以风险管理为导向，加强组织内部的沟通与理解，合理配备组织资源，将风险管理整合到现有的决策过程中去。
（3）实践综合的风险管理。从风险识别、风险评估到风险处置，该框架提出了一个9阶段的可普遍适用的风险管理程序，运用动态、灵活的方法把风险管理具体融入到组织的政策、计划、行动以及日常的决策中；
（4）确保持续的风险管理学习。着重塑造适应风险管理的组织文化和学习氛围，支持组织进行持续的风险管理实践创新。
以上四要素必须作为一个整体来考虑，从整个政府角度来实施集成风险管理。此外，我们也应认识到，该集成风险管理模式还只是一个框架性、指导性、基础性的文件，需要各部门在具体应用中不断完善[7]。
3.2其他国家风险标准的基本构成
澳洲风险标准（AS/NZS4360）的正文包括5部分：一是应用范围与概念；二是风险管理要求；三是风险管理概论；四是风险管理步骤；五是风险管理记录和档案。另外7个附件为加拿大的风险管理实际操作提供了一套适合于各种机构和个人风险管理的方法和程序，满足了综合风险管理的需求。
英国政府风险管理的常态运作主要得益于2002年11月实施的《两年风险计划》。该计划涵盖了20多个主要部门，包括5部分规范。（1）鼓励部门内部形成良好的风险管理文化和氛围。通过扩大部门间的联系、尽可能统一风险管理方法、传播和交流经验、向私营部门学习、提供培训和指导等做法，使风险文化得以确立。（2）提高部门高层对风险管理意义的认识。开展高层管理论坛、评选优胜者等活动，使部门高层更深刻地理解和认识风险管理对本部门乃至整个社会的重要性。（3）提升部门处理所辖公共风险的能力。具体是从制定原则、改善方法、制定执行计划等层面依次进行。（4）确保政策制定充分考虑到风险。英国首相曾专门指示，要求内阁层面的政策制定必须经过明确的风险评估。为此，有关部门联手出台了指导性文件，分析成功的政策制定需要面对的常见风险。（5）将风险管理融入部门的管理过程。在决策、计划、建议、执行等日常的管理环节中充分包括风险涵义，实现风险管理职能的全面覆盖。
4国外政府风险管理体系运行的其他特点
4.1承担风险管理的组织体系
传统的风险管理体制是以分领域、分部门的分散管理为特点的。这种管理体制一方面不利于资源的有效利用和风险管理效率的提高；另一方面，也难以适应防范复杂的综合风险的需要。从西方国家的实践来看，建立一个综合协调的机构定期分类进行风险评估，从而实现对风险的综合防范、综合治理是普遍的作法。但是由于对风险管理的理解和实施侧重点存在差异，不同国家承担风险管理职能的政府组织结构有所不同。
以英国为例，目前已初步形成了以内阁办公室、财政部和政府贸易办公室为核心的组织体系，统一应对和管理英国政府可能面对的风险。（1）在内阁办公室的首相传达小组负责为各部门风险管理提供协助和意见；国内紧急状态秘书处则负责为应对重大突发风险提供跨部门协调和审查；管理和政策研究中心主要为风险管理人员提供培训。
（2）财政部的风险支持小组为各部门风险管理提指导和意见；开支小组每半年一次对各部门计划中的风险进行评估；保险控制和风险局负责就内部控制报告、审计委员会和制定风险管理标准向各部门提供意见和指导。（3）政府贸易办公室负责为各部门的风险管理提供技术帮助。美国联邦政府的12个部门、40个机构的主要职责都与风险管理有关[8]。例如：商务部关于就业、高技术出口管理的工作其主要目的就是化解失业风险、避免出口的高技术给美国造成潜在风险。而美国国土安全部则承担了最主要的联邦政府风险管理职能。成立国土安全部是美国政府50多年来最大的一次改组行动，它统筹指挥、协调22个机构，几乎覆盖所有安全风险的领域，其中包括原先负责灾害和突发事件管理的主要机构&&联邦应急管理署。美国成立国土安全部的做法，其着眼点在于整合有限的政府资源和力量，协调和统一各部门职能，从而增强美国政府防范和应对安全风险的能力。
除了常态的风险管理体系，为了保持紧急状态处置工作的效率和效益，一些国家又设立了专门性处置机构，统一应对和处置风险。如：英国新成立的内阁办公室的国内紧急状态秘书处；日本政府在内阁增加了安全保障会议的职能，在总理府新设相当于副部长级的风险管理总监和内阁风险管理中心；俄罗斯有联邦安全会议和紧急事务部等；美国成立联邦紧急事态管理局(FEMA)等。
总体而言，从以上西方国家的实践来看，建立一个综合协调的机构对日常政府风险进行综合防范、评估和处置，再根据各国自身情况成立各类专门性的风险应对机构是较为稳妥的作法。
4.2风险管理文化的引导和建立
风险管理实践要求建立学习型和柔性的风险管理文化以与之相匹配，它旨在通过持续学习和相互学习，避免僵化，鼓励创新，促进变革。加拿大和英国政府尤为强调组织和社会文化在政府风险管理过程中所起的作用。主要作法包括：在政府组织内部，促使政府工作人员形成对风险的正确理解和认知，提高他们的风险意识和责任感，注重培育有利于规避和处理风险的组织环境，支持能够有效承担风险和变革的组织文化发展；在政府组织外部，通过各类媒介向公众广泛开展风险宣传和教育，组织有关的安全培训与演习，培养其风险防范意识，引导和建立与风险社会相适应的风险管理文化。英国从2000年9月开始在学校设置与风险相关的课程，对学生进行正规的风险教育；日本政府也历来重视对本国公民的风险意识和危机意识教育，经常组织各种培训与演习，并且通过设定法定的&防灾日&来加强宣传。
4.3风险管理的社会共担机制
发挥风险管理主体多元化的优势。在&风险社会&中，政府固然要承担起积极的风险管理主导作用，但是有效的政府风险监管体系的构建和运作，必须要求整个社会的共同承担，注重吸纳各种社会力量、调动各种社会资源共同预防和应对风险，而政府更多地则承担起监督者和管制者的角色。因此，政府风险管理在强调政府主导的同时，也要形成社会整体的风险管理网络。一些国家就此摸索出了一些作法，已发展得较为成熟，可供我国政府借鉴。（1）商业保险的有效介入。在德国和日本，政府可以强制某些行业和领域必须进行商业投保，由保险行业通过市场机制来应对可能存在的风险，发挥保险业对于危险行业的风险共担机制。（2）企业风险责任的严格追究。在某些应由企业承担的风险背景下，政府此时的责任在于监督和指导企业承担应有风险，而不能将风险转移给社会或他人。英国政府就采取了&谁污染，谁负责&的办法，让污染环境者(大多为企业)承担治理污染的费用。（3）发挥非营利组织在风险管理中的独特地位和作用。如：国际红十字会就一直在灾后救助和恢复重建中扮演着重要角色。
5政府风险管理体系的未来发展趋势
5.1政府风险管理的常态运作
西方国家在政府风险管理近10年来的实践表明，风险管理的常态运作效用显著，势在必行，并且必然向着更普遍的各领域和方向深入发展。例如：近年来我国质检部门就一直致力于建立以风险管理为中心环节的质量安全监管制度，力求做到对质量安全问题早发现、早研判、早预警、早处置，提高监管工作的针对性和有效性。2011年，中纪委也专门发文要求相关机构逐步构建廉政风险的惩防体系。由此可以看出，跳出危机事件处理的简单范畴，政府风险管理的常态运作大有可为。
5.2政府风险管理标准化体系的建立与完善
风险管理制度的标准化，有利于风险管理实践的规范和改进[9]。制定标准的目的是为了在一定范围内获得最佳秩序。风险管理标准提供了一种共同的术语，使得实施风险管理的相关各方就可以使用相同的风险管理过程，在统一的决策、处理基础上进行沟通。2008年，我国成立了全国风险管理标准化技术委员会，随后我国的风险管理标准化工作得以迅速发展，目前，已出台发布了多项风险管理国家标准，为相关领域的风险管理标准化工作提供了理论指导与标准支持。
然而与其他领域的标准化成果相比，当前在公共服务风险管理领域，标准化研究的基础依然较为薄弱，亟待得到实质改进。从澳大利亚、加拿大等国家风险管理标准化的成功实践可以看出，在各类政府部门和行业中风险管理制度的建立和健全，是政府风险管理实践得以顺利实施的重要前提和保证。
注释略
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实际上，在确认政府风险管理的目标，以及风险管理的目标、培育政府内部的风险管理文化等措施，以促进公共政策优化、服务照顾，在风险管理方面承担制定规章，英国政府最大的风险之一就是无法了解应扮演的角色与任务.、实施管理等三方面的职责，建立政府风险管理的战略框架。英国政府把保障公众安全作为政府的核心工作之一，提供更好的公共服务，设定风险管理、提升风险管理能力，注重通过建立战略框架，英国政府严格审查各部门风险管理的现状、原则.，总结和参考国内外风险管理的典型案例，无法取得公众的信任，这三方面职责之间部分存在交叉。 首先， 同时、原则方面、加强与公众的风险沟通。为此。其主要工作包括让各部门了解政府的角色与责任，在加强组织内部风险管理机构建设的同时 在整体风险管理建设中
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出门在外也不愁美国公共安全管理模式及其启示
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美国公共安全管理模式及其启示
云南行政学院学报
摘 要:风险社会使公共安全管理日渐成为显学,无论是出于政治的利益还是关乎百姓的考量,公共安全管理都是政府和社会的重要责任。如何应对风险,如何保持公共安全,如何建设和谐社会,我们或许可以从美国公共安全管理模式中得到点什么启示。
关键词:风险,公共管理,启示
一、风险社会与公共安全管理
德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)早在上个世纪80年代就预言人类已经进入“风险社会”。贝克认为风险概念是一个很现代的概念,是个指明自然终结和传统终结的概念,或者换句话说:在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方,才谈得上风险。风险概念表明人们创造了一种文明,以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具有可预见性,从而控制不可控制的事情,通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种风险带来的外部副作用。[1] (P118)英国著名社会学家吉登斯(AnthonyGiddens)发展了贝克的风险社会理论。吉登斯判断我们身处一个生态失衡、贫困、战争和暴力的高风险社会,而这些风险都是人类行动和抉择的难以预期的后果。在全球化的过程中,风险和灾难无处不在,人们无法避免。而这又会冲击社会的政治、经济、文化的发展,从而使得社会局势失去往日应有的和谐,变得灾难深重民不聊生,从而导致政权的衰亡和国家的毁灭,这种社会就是风险社会。风险社会就是风险无处不在的社会,而且有各种各样的类型,政治的、经济的、社会的、技术的、环境的、自然的、人为的等等。
风险社会一般具有以下几个特征:首先,风险社会具有现代特性。风险社会是现代化的产物,是对现代性的反思。人类社会的每一次进步,带来了经济的巨大腾飞,但与此同时也意味着人类破坏自然的能力的提升,自然的和谐遭到更大的失衡,这是各种风险比如气候变暖、山体滑坡、水灾雪崩、飓风海啸等形成的主要原因;其次,风险社会具有不确定性。而这种不确定性又决定了它的管理难度,正因为风险是人难以预测的,所以人类面对风险的到来往往措手不及,这也是风险为什么会带来巨大损失的主要原因;第三,风险社会具有开放性。在“风险社会”中,现代风险———特别是环境风险、化学污染风险、核技术风险等———对社会成员的影响将是广泛的,一旦空气或水受到大面积污染,每个地方都有可能受到或多或少的波及。在这个意义上来说,全球的命运是相关的,基于此,应对现代风险有必要实现全球治理。
正因为风险社会的不确定性越来越大,公共安全就成了人们的渴望和企求,政府如何利用公权去营造和维护一种安全的公共环境,已经成为一个政治合法性、政府合理性的主要来源,所以,政府如何去预测、应对、救助、恢复正常的公共秩序,如何去争取“最小的损失、最大的机遇”,这些都随着风险社会的来临而日益成为一个需要研究的显学。
二、美国公共安全管理模式
当今世界每个国家都在积极进行公共安全的管理,尤其是西方发达国家,在其中美国是当之无愧的翘楚。美国的公共安全管理起源于年的世界性经济危机时期,由于胡佛总统实行自由主义的放任经济,信任那只“看不见的手”对市场经济的操纵,认为市场自身会有一种“自生自发”秩序,结果由于市场的盲目性和滞后性而导致了大规模的经济危机,可政府却没一点准备,以至在不期而遇的大萧条中措手不及。富兰克林·罗斯福上台后,果断采取凯恩斯主义,进行全面的政府干预,在全国实行宏观调控,效果立竿见影,社会、经济很快恢复勃勃生机。人民重又安居乐业,政府也由此得到民众的大力支持根基稳固。自此以后,美国政府就开始在制度上正式介入公共安全事务。虽然美国的公共安全管理体制发展的时间不长,但由于美国的法治比较完善,社会自治能力和经济发达,所以美国的公共安全管理体系能够后来居上执西方牛耳,研究美国公共管理模式对中国的安全管理、社会稳定等有重要的借鉴意义。
可以说,美国独到而卓有成效的公共安全管理机制是在与各种灾难的斗争过程中逐渐发展起来的。最早的政府管理是对经济危机的应对,此后是在20世纪50年代对苏联的军事安全应对,以防止臆想中的“核战争”的到来,并且为此支付了大量的财政。[2] (P2)但预料中的核战争迟迟没有发生,意料之外的自然灾难却连年让人们措手不及,比如日发生的佐治亚州四个县的龙卷风灾难,所以美国的安全管理被迫把重点又投注到民众的现实生活,以挽回民众对政府的失望和支持率的下降。“9·11”之后,美国政府更加重视公共安全管理,重新思考、整顿了原有的系统,使得原有体系更加完善。综观美国的安全管理系统,大体可分为以下以下几个主要内容:
一、公共安全管理立法。早在上个世纪30年代,美国为了应对经济危机就出台了《全国产业复兴法》、《洪水控制法》, 50年代又颁布了一个在美国安全管理历史上的重要里程碑《灾难救济法》(DisasterReliefact),此法在1974年又进行了修订,日臻完善。到目前,美国的安全管理立法已经达到100多项。[3]使得安全管理有法可依,井然有序。美国的公共安全管理体系构筑在整体治理能力的基础上,通过法制化的手段,完备的应急计划和高效的协调机构来应对各种公共安全事件的发生。
二、减灾和减负并举。美国政府在减灾的同时努力减少政府出于援助而产生的财政开支,美国政府认为,灾难的负担全部落到政府头上势必会使政府勉为其难,而且长期下去政府必定会疲于奔命、财力枯竭。所以政府试图努力减少政府的财政援助支出,将灾难救助转到保险公司,提升保险业在灾难救助方面的作用。1968年的《全国洪水保险法》(NationalFlood Insurance Act)的出发点就基于此。尼克松时期为了减轻政府在这方面的负担,甚至实行强制政策,将联邦抵押住房贷款和参加保险挂钩。[4] (P7)
三、公共安全管理理念的革新与转变。美国公共安全管理机制也经历了一系列理念的革新过程,首先,从应对性到预防性的转变。1971年的旧金山大地震,造成了大量的人员伤亡和财产损失,政府发现已有的安全管理存在严重的隐患,所以从此以后就强调将联邦政府的安全管理从对灾难的应对发展到对灾难的预防和准备,提出了“预防性”的公共安全管理模式;其次,有弹性的社区理论(ResilientCommunity)。努力培育能够抗击灾难的社区,在克林顿时期,提出为了应对灾难,要加大社区自身的抗灾能力,提出要把全面的风险评估、脆弱性分析和风险避免手段等纳入社区日常事务决策程序,以发展社区的自救和恢复能力,以使它们能最小化损失、最大化机遇;第三,整合危机管理办法(All - hazard Ap-proach)。风险降临,需要有一个总体指挥机构以应对灾难的发生,防止责任推委和权力扯皮。这样做一来可以节约公共管理成本,二来可以进行系统的应对和救助。尤其是“9·11”以后,美国国民对政府效率低下、行动不力非常抱怨,小布什决定组建全国的统一机构———国土安全部,全力以赴去维护美国的公共安全。
四、政治化与社会化共存。由于公共安全是国家和政府的合法性来源,是公民对政府支持与反对的主要根据之一,所以,公共安全管理必然是政府的主要内容,但是在美国,公共安全管理机构很多,既有政治性的,也有社会性的。从层级上大体还可以分为以下两种: (1)政府机构。政府机构可以分为三级,联邦、州、县,联邦是总统公共安全管理的最高领导,除此之外还有常设机构:国土安全部。应该说,国土安全部是美国的最高的公共安全机构,它里面包含很多个分支,针对各种自然的和人为的灾难,集中在一总部进行统一的部署,因为一种灾难往往都并发其他的灾难,比如说地震会引起火灾,整合在一起有利于资源的整合和成本的降低,因为有很多设备是可以共享而通用的。(2)非政府机构。非政府机构又可以分为两部分,一是以人道主义为宗旨的常设机构,里面有世俗的也有宗教的,比如红十字会、救世军等;其次是以公共安全服务的组织,主要是各种各样的志愿者组织,在美国这样的组织很多,正式注册的就超过100万个, [5](P9)分布于全国和各个社区和各个行业。它不但有助于公共安全的管理,还有助于人们的道德培养、政治参与,有助于公民社会的形成和发展,有助于社区自身的成熟。
三、美国公共安全管理模式给我们的启示
确保公共安全是建设和谐社会的前提和主要内容,但与此同时,我国的公共安全却面临很大的问题,公共安全事故居高不下,地震、洪涝灾害连绵不绝,食品药物卫生问题严重,公共犯罪形势严峻等等,这些都影响到我们国家的稳定、社会的和谐。为了应对风险社会的挑战,我国也已建立自己的公共安全管理机制,规模初具,而且功能日渐强大,但我国的起步较晚,而且理论也不完善,所以,研究西方发达国家的公共安全管理体系就非常有必要,当然,研究的现实价值是为了借鉴,而美国先进的公共安全管理模式无疑可以给我们很多的启迪。
首先,加强相关制度创新,建立健全公共安全管理的法律,做到对公共安全管理的制度化、法治化。目前我们国家也出台了一系列相关法律,比如《戒严法》、《防震减灾法》、《安全生产法》、《防洪法》、《传染病防治法》以及这两年出台的《国家突发公共事件总体应急预案》等,但总体来说还是不健全的,有的相关法律阙如,有的法律不具备可行性。在我国,经济不发达是很多公共安全事故发生的原因,“政府不作为”或“政府不当作为”是公共安全事故屡屡发生的社会原因,而且这种社会原因造成的恶劣影响有时更甚于它的物质损失,所以,一定要通过法律和制度来规范政府公共安全管理的权限和责任。
其次,加大预测和脆弱性分析,未雨绸缪防患于未然。在政府进行生产、城镇规划和其他布局的时候,一定要先进行可行性分析、脆弱性分析,风险大的项目要谨慎规划,不要盲目上马,对未来的风险隐患做到尽可能的预测,对现实灾难做好公告通知,以便政府单位和广大人民能采取积极的准备和措施,提高应对灾难的有效性,以更好的规避未来风险带来的损失。工业知识的发展一方面造就了风险的可能性,但另一方面也为风险的预测提供了基础,我们可以通过现代知识识别出风险的程度,并可加以预测。[6](P163)
第三,建立一个统一整合的领导机构。因为灾难往往有并发症,所以会牵涉到很多相关的部门,这就要求政府要调动一切需要的力量进行全力的救助,而且这种整合也可以节省一定的设备和人员开支。无论是什么灾难,人为的还是自然的,它的救助和恢复都不能离开医疗、治安、交通、消防等部门的支持,所以政府只有建立一个全方位的领导,否则单独的部门应对这些灾难一则难以胜任,二则会出现推委扯皮,推卸责任。
第四,风险责任企业化、社会化。政府的财政开支过大会影响政府自身发展,而且会加大广大人民的经济税务负担,因此,政府在减灾的同时一定还要注意减负,否则自身的发展将会受到限制,而且这种政府包办一切的作风也会破坏公民社会的形成,甚至会造成对公民社会的侵犯与伤害,政府在公共安全管理的时候,也要注意培养社会基础,提高个人、社区自己自救的能力;另一方面,政府要鼓励广大公民积极参加保险,通过保险公司来减少公共安全事故所带来的损失,国家可以制定政策引导公民积极保险,努力推进保险事业的发展。这样,通过多种社会化的渠道,损失就会在这些主体之间分担,从而能更有利于事故后的恢复重建。
第五,加大公共信息网络建设,使公共安全管理相关信息快速传达到民众。公共安全和每个公民息息相关,关乎每个人的切身利益,相关信息越全面、越及时,决策也就越科学、越合理,人们只有掌握危机事件的具体信息,才能对未来做出比较理性的选择,因此,政府的公共网络建设就显得特别重要。
第六,建立以地方为主的安全管理体系。美国的公共安全管理的主力在州、县政府,只有影响较大的、灾难深重的才启动联邦公共安全管理系统。由于现代风险的高度复杂性和广泛影响,因此风险的责任不能再由中央政府单独承担,而要建立起中央政府和地方政府、社区和企业相联合的新管理模式,以地方政府自己管理为主,中央政府可以进行监管和督促,只有影响重大和灾难深重的事件才启动国家机制。
第七,倡导志愿者文化。志愿者活动不但可以进行风险救助,而且还有助于我们公民社会的形成,有助于社区自治,有助于公民道德素质的提高,有助于推动社会的和谐发展,西方发达国家都非常注重这种志愿者组织的发展,建立了各种各样的志愿者组织。政府可以通过文化导向指引广大民众去建立和参加各种志愿者组织,发展志愿者文化。发展志愿者文化就是发展乐于助人的文化,发展我为人人、人人为我的文化,就是发展大公无私的文化,就是发展我们社会主义建设所必需的先进文化。
第八,加大公共安全管理知识的国民教育。美国和其他西方发达国家都十分重视对民众的安全意识培养和防灾知识的教育培训,政府不仅要通过经济和科技手段来提升应对风险和危机的能力,还要加强对各级单位、社区、公民的公共安全知识教育,提高人们的风险意识,提高公民应对公共安全事故的能力,从而使人们对公共安全事故的来临保持健康的心态,积极地应对面临的危机,在风险到来之时更好地保护生命和财产的安全,事后也可以更快地恢复生产和生活,保证社会的可持续发展。事实上,公民风险意识和减灾知识的提高,不仅有利于风险来临的救助,更有利于各级政府应急系统的完善,所以要加大这种减灾知识教材的编写和宣传,政府可以通过学校教育、电视报纸等媒体普及公共安全管理教育,培养各级各类公共安全管理人才,既是当下必需也是当务之急。
[1]乌尔里希·贝克,约翰内斯·威尔姆斯.自由与资本主义[M].杭州:浙江人民出版社, 2001.
[2] B. Wayne Blanchard, The American CivilDefense ,Planning Specialist for Civil Defense Programs Federal EmergencyManagement agency national Emergency Training Center Emmitsburg, Maryland, MONOGRAPH SERIES, FEMA107 /July
1986,.中说明美国联邦民防管理局在此期间的花费总额达到30亿美元.
[3] https: //www. fema. gov/about/history. shtm.
[4]夏保成。美国公共安全管理导论[M ].当代中国出版社, 2006.
[5] [美] LeslieP Norton.志愿者:社会资本创造者[J],交流,2002, (2).
[6 ] Ulrich Beck, Risk society, [M ]. London, Sagepublication, 1992.
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