第三章 特殊教育的法规与政策

/zhengce/content/2015－06/08/content_.cn。美国学前特殊教育的政策法规及启示/黄永秀 赵 斌考借鉴，也是发展特殊教育所需，更是保障教育公平、构建和谐社会所必需。

2 美国学前特殊教育的政策法规

2.1 美国学前特殊教育政策法规概述

美国是世界上学前教育最发达的国家之一，在美国立法中，关于在公立学校中向残疾儿童提 供教育的有关规定由来已久。但美国学前特殊教育政策法规从无到有，经历了从忽略到关注 再到重视的一个演变过程。十九世纪六十年代末开始，美国相继制定了一系列的联邦法规： 包括早期教育计划（1966年修正）、障碍儿童早期教育援助法（1968年）、障碍儿童早期教 育计划（1969年）等。

美国残疾儿童教育状况大为改观得益于两项重要的立法。一项立法是1973年通过的《康复法 案》（即PL93—112法，第504部分）。《康复法案》有助于唤起公众对数以百万计的残疾青 少年和成年人的注意。另一项立法是1975年11月颁布的《向所有的残疾儿童提供教育的法案 》（即PL94—142法,以下简称“教育法案” ），这是美国特殊教育立法中最重要的的一部 法案。该法案规定，必须向3岁到21岁残疾儿童提供恰当的、免费的教育及有关的特殊服务 。该法案还规定，学校必须按照法律条例实施特殊教育才能得到联邦政府的相［］关教育拨款3 。教育法案所规定的向残疾儿童提供的服务是各州必须提供的最低限度的服务的法律依据， 这使得残疾儿童受教育权得到法律保障。美国相关的政策法规明确了残疾儿童的权利，并就 此制定了特殊教育基本原则。

2.2 美国学前残疾儿童享有的权利

《教育法案》被称为残疾人的人权法案，该法案的要点是保证所有残疾儿童及其家长在以下 七个方面享有权利。

《教育法案》规定学校必须为3～21岁的残疾儿童提供适当的教育并规定了学生接受特殊教 育的标准、提供教育服务的种类、注意事项等。地方当局不得以任何借口加以拒绝，这保障 了所有残疾儿童受教育的权利。这也是保障学龄前残疾儿童受教育权利的法律依据。

《教育法案》规定联邦政府有义务向所有儿童，不论是正常还是残疾的提供财政资助，以使 他们得到免费的教育。法案还特别规定，向残疾儿童提供的教育应该而且必须是免费的，不 管其费用多么巨大，都不应该向残疾儿童及其家长收取任何费用。免费的项目有：个别教学 费用、学费、交通费，为残疾儿童所进行的各种疗法（工疗、理疗、言语矫正等费用），膳 食费等，还包括儿童的教育或康复所必需的设备和器材费用。

2.2.3 受最恰当的教育的权利

《教育法案》认为，有了恰当的教育课程计划，所有儿童都能从教育中受益，所有儿童都是 可教的。残疾儿童所接受的教育不应是形式上的教育，必须是符合其身心特点的、是残疾儿 童所需又是其能接受的教育。法案规定，必须为每个残疾儿童制定一项“个别化的教育课程 计划(Individualized Education Program)”，即IEP，这是法案的核心。IEP的目的有二： 第一，个别化的教育课程计划是对儿童进行教育和补偿的总体规划或蓝图，包括残疾儿童的 教育目标，以及实现该目标所必须提供的全部特殊教育服务。第二，个别化的教育课程计划 为残疾儿童做出恰当的教育环境设计和安排，有利于实现其教育目标。

2.2.4 在最少受限制的环境中受教育的权利

最少受限制的教育环境是美国特殊教育立法中的重要概念。法案认为，最少受限制的教育环 境意味着向残疾儿童提供了平等的机会。伴随“最少受限制的环境” 的提出， 回归主流教 育（Mainstreaming）、普通教育主动性运动（The Regular Education Initiative）、全 纳教育（Inclusion）等教育改革运动随之而生，极大地促进了美国残疾儿童教育发展。2.2.5

法案保障了残疾儿童家长充分参与其子女的诊断、制定个别化的教学课程计划及评估过程的 权利。法案规定：学校为残疾学生所采取的任何措施，家长有权事先得到书面通知，并有权 要求学校解释采取这些措施的理由；家长有权对学校的决定提出异议；家长有权查阅对儿童 的评估测试记录，对评估测试结果做出评价，并有权要求学校解释这些结果；家长有权对学 校为其子女制定的教育课程计划表示同意或不同意，当家长与学校意见不一致时，家长有权 要求一名不偏袒的官员来主持意见听证会对家长与学校进行仲裁；假如意见听证会仍然不能 使家长和学校之间达成一致意见的话，则由法院做出裁决。所有的交流都必须以家长的母语 进行，如果家长不会讲英语的话，必须向家长提供翻译。法律保障家长充分参与的权利，使 家长理直气壮。如果没有明确的理由和家长的参与，学校不能单方面改变残疾儿童的教育安 置，也不能开除他们。只有在家长签字之后，学校对残疾儿童所做的教育决定才能生效。

2.2.6 残疾儿童隐私受保护的权利

法案明确规定，对残疾儿童的记录，包括评估结果、教育安置意见和日常的教育、康复活动 记录等都属于儿童及其家长的隐私，没有家长或儿童的法定监护人的书面同意，任何无关的 人不能阅读这些材料。

2.2.7 在评估过程中不受歧视的权利

法案明确规定对非白人儿童，不能因为其不同的文化、种族、语言或交流方式而在评估过程 中受到歧视和不公正对待。测试除了必须由训练有素的、有资格的专业人员来实施以外，主 试必须讲被试的母语，或者配备一名翻译。

2.3 美国政策法规制定的特殊教育原则

1997年美国对1975年的特殊教育法重新做了修订，新的教育法称为《能力缺陷者教育法》， 根据残疾儿童所享有的权利，提出了美国特殊教育应遵循的教育原则。

学校首先应保障所有障碍学生接受教育的权利，最大限度地将残疾学生安置在普通班级接受 教育，与正常儿童一起学习和生活。学年，美国已有95.9%的障碍学生在普［］通教育 情境中接受教育4。学年，0-2岁婴幼儿接受早期教育干预的人数约为2

3［］万人，3-5岁学前儿童接受特殊教育服务的人数约为60万人5。

学校在对学生进行评估时必须排除一切偏见和歧视，保证评估工具、评估过程和结果的公正 性、科学性和准确性。

适宜性原则要求学校为每个特殊学生提供适合其需要的个别化教育，为所有3-21岁的障碍个 体制定个别教育计划和为出生到2岁的个体制定个别家庭服务计划。

2.3.4 最少限制环境原则最少限制环境原则指学校为安置特殊儿童提供的环境尽可能有正常学生，尽可能安置在正常 学校或班级。只有当障碍学生有特殊需要且原来教学环境或资源教室不能满足其需要时才采 取一定程度的隔离教育，并要将这种隔离降低到最小程度［6］。

2.3.5 合法诉讼程序原则

家长有权了解学校为残疾儿童做出的决定和采取的措施，如果出现分歧，家长有权 与学校交 涉，如果双方无法协商解决，可以通过由教育主管部门组织的听证会协调，直到最终通过法 庭仲裁解决问题。

2.3.6 家长和学生参与原则

残疾儿童的评估、鉴定、安置、课程计划等内容都要求学校与家长及学生共同参与，协

［］调合 作，共同设计和实施特殊教育计划7。

《中国特殊教育》2008年第1期(总第91期)2.4 美国其他与学前特殊教育有关的政策法规

美国法律中还有1958年《国防教育法》，1965年《初等和中等教育法》，1994年《2000年目 标：美国教育法》，1996年国家学前教育研究协会颁布的《发展的适当的学前教育方案》， 1999年5月18号的《1999年儿童问题》等，或多或少都涉及到对学前特殊教育的规定，但没 有专门针对学前特殊教育的法律法规。目前，美国的政策走向中，能够明显感受到美国对于 5岁以下心理、生理不利的幼儿与家庭，优先提供服务的教育理念。另外，在美国的学前教 育机构——幼儿园中，还有专门的发展幼儿园，面向那些至少接受过1年以上特殊教育训练 的5—6岁儿童的教育，这些都是美国学前特殊教育发展的重要保证和强有力的法律依据。

3 我国学前特殊教育及其政策法规的现状

2001年，我国对天津市等12个市县进行了0-6岁残疾儿童抽样调查，结果显示：全国约有0～ 6岁残疾儿童19.9万。3～6岁残疾儿童接受学前教育率为43.92%，其中城市为61.48%，农村 为26.41%,远低于普通幼儿园入园率（70.55%）。原因有二：一是为残疾儿童提供学前教育 的特殊教育机构严重匮乏，二是普通学前教育机构缺少接纳残疾儿童的师资［］力量和相应设施 8。

我国残疾儿童教育现状表明，一方面残疾儿童受教育的基本权利没有得到有效保障；另一方 面，无论是与普通儿童相比还是残疾儿童内部，都存在着教育机会不平等现象。与普通儿童 相比，残疾儿童义务教育入学率、学前教育入学率相对较低，辍学率高于普通儿童［9 ］。究其原因，学前特殊教育发展滞后的主要原因是缺乏相关的政策支持、缺少法律依 据和保障。因此学前特殊教育的发展亟待完善相关的政策法规。

1988年我国颁布了第一个残疾人事业发展五年规划《中国残疾人事业五年工作纲要》（1988 －1992），随后相继制定了“八五”、“九五”、“十五”规划，1990年颁布了《中华人们 共和国残疾人保障法》，1994年的《残疾人教育条例》等，有力地推进了特殊教育的进程。 但是现有法律条款主要在于法律意义上的保障残疾人平等受教育的权利，存在明显不足：一 是相关条款分散，法的级别不高，尤其缺乏核心的《特殊教育法》，权威性不强；二是宣誓 性的语言过多，部分条款用词空泛，可操作性不强；三是存在明显的程序瑕疵，加之问责不 严，［］缺乏应有的强制性10。因此，特殊教育成了普及义务教育的薄弱环节，学前 特殊教育更是学前教育和特殊教育的软肋。

4 发展我国学前特殊教育的政策法规方面的建议

4.1 完善现行特殊教育政策法规

构建和谐社会、树立和落实科学发展观、世界文明的进步等都必须关注残疾儿童教育和［11］［］其教 育公平问题。制定并颁布特殊教育法是促进残疾儿童教育公平的基石12 。《特殊教育 法》中必须坚持“平等”、“适宜性”、“参与性”、“包容性”原则。“平等” 强调残 疾儿童包括学前残疾儿童享有跟普通儿童同等受教育并且受相同的教育的权利；“适宜性” 指残疾儿童接受适合其身心特点的教育；“参与性” 强调政府、教育主管部门和家长共同 参与残疾儿童的评估、计划和训练过程，更强调家长和残疾儿童的参与，体现人本主义精神 ；“包容性”强调法律要具体规定残疾儿童从早期发现和干预、学前教育、初等教育、中等 教育再到高等教育等的各个层次的目标、保障、部门职责等，体现终身学习理念。而且，残 疾儿童《特殊教育法》各条文的表述必须清晰，对各方权利和责任界定清楚，具有可行性， 避免［］产生歧义13。

4.2 细化现有相关法律条款，明确责权关系，加大执法力度

如果完善现行特殊教育政策法规是解决“有法可依”问题，那么更进一步就是解决“有法必 依”和“执法必严”的问题。加大执法力度首先必须细化相关法律中对特殊教育的规定，突 出法律条款的指导性和操作性，避免部门执行时以“不知道该怎么具体操作” “没有可以 借鉴的模式”等为借口，相互推诿。另一措施是明确法律法规中对未履行法律规定的权利与 义务的机构与个人逐层问责的条款，使特殊教育法律条款真正发挥相应的法律效力。

4.3 建立评估验收“一票否决”预警机制

建立特殊教育评估预警机制是保证特殊教育政策条款落实的有效措施。义务教育达标评估把 特殊教育纳入其评估体系，作为义务教育评估的一票否决预警制，有效促进了普教和特教的 融合、兼顾特殊教育和教育协调发展。同理，可以把学前特殊教育，包括普通幼儿园接纳残 疾儿童入园情况纳入学前教育体系，纳入评估特殊教育和学前教育的双重预警机制。

1 赵中建.教育的使命——面向二十一世纪的教育宣言和行动纲领.北京:教育科学 出版社,1996.6

2 陈东珍.学前特殊教育.北京：北京师范大学出版社，

3 5 佟月华.美国全纳教育的发展、实施策略及问题.中国特殊教育，2006,(8)：1-8

7 佟冬月.当代美国特殊教育的新发展.中国特殊教育,

8 孟万金，刘在花，刘玉娟等.推进残疾儿童教育公平任重道远——四论残疾儿童教育公平 .中国特殊教育，2007，(2)：1-8

9 孟万金，刘在花，刘玉娟等.残疾儿童教育不公平现象的原因分析——五论残疾儿童教育 公平.中国特殊教育，2007，(3)：1-3

10 汪海萍.论加强特殊教育立法的必要性与可行性.中国特殊教育，2007，(7)：2 -6

11 孟万金.全社会都要关注残疾儿童教育——一论残疾儿童教育公平.中国特殊教育，2006 ，(9)：3-5

12 孟万金，刘在花，刘玉娟.采取有力措施，促进残疾儿童教育权利平等和机会公平—— 六论残疾儿童教育公平.中国特殊教育，2007，(4)：3-5

13 邓猛，周洪宇.关于制定《特殊教育法》的倡议.中国特殊教育，2005，(7)：3-6

教育法含义：广义的教育法指国家机关（包括权力机关和

行政机关）依照法定权限的程度制定颁布的所有有关教育

的规定性文件的总称。狭义的教育法指由国家权力机关制

定颁布的教育法律，在我国是指由全国人民代表大会及其

才常务委员会制定的教育法律。我们认为，教育法是由国

家制定或认可并由国家强制保证实施的调整和规定教育活

动和教育关系的行为规范的总个称。

教育法的规范作用：指引作用；评价作用；教育作用；预

我国教育法体系纵向的四个层次：教育法律，教育行政法

规，地方性教育法规和政府教育规章。

《中华人民共和国教育法》是基本法。在我国法律体系中，义务教育具有基础性义务教育的基本原则 国家，社会，学校，家庭予以保障的原则；统一性与灵活性相结合的原则；省级统筹，县级管理的原则。 义务教育法第二十二条规定，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。 本法所称未成年人是指未满18周岁的中华人民共和国公民。 《未成年人保护法》关于未成年人有以下合法权益 人身权利，包括生命健康权，发展权，姓名权，肖像权，人格权，名誉权，荣誉权的是每个人具有的权利。 受保护权，包括家庭保护，学校保护，社会保护，司法保它仅次于《中华人民共和国宪法》，与《中华人民共和国刑

法》《中华人民共和国民法》等处于同等法律地位，均属于

国家基本法律。在我国教育法律体系中，《中华人民共和国

教育法》处于教育的母法或教育的宪法的地位，起着统领

作用，具有最高的法律权威，是所有其他教育单行法的立

教育法律规范的结构：法定条件；行为准则；法律后果；

教育法律关系，是指由教育法律规范所确认和调整的，表

现为教育法律主体之间权利和义务联系的社会关系。

教育法律关系的构成要素有三个：教育法律关系主体，教

育法律关系客体，教育法律关系内容。

任何教育法律关系都是其主体间形成的一种权利与义务关

教育法律关系客体一般包括物，行为，与人身相联系的精

神财富（精神产品和其它智力成果）等。

权利和义务是法律关系的核心，没有权利和义务为内容，

学校与学生的关系既是教育与被教育的关系，又是管理与

教育法律责任的构成要件：教育法律责任主体；违法行为；

行为人有过错；有损害事实；违法行为与损害事实之间具

教育根据违法主体的法律地位和违法行为的性质，规定了

承担教育法律责任的三种方式：行政法律责任，民事法律

教育法律救济：是指教育法律关系主体的合法权益受到侵

害并造成损害时，通过裁决纠纷，纠正，制止或矫正侵权

行为，使受害者的权利得以恢复，利益得到补救的法律制

《教师法》确立的这项维护教师合法权益的行政救济程序

的制度，即教师在其合法权益受到侵害，依照法律，法规

的规定，向主管的行政机关申诉理由，请求处理的制度，

中华人民共和国教育法于1995年3月18日经第八届全国

人大第三次会议通过，自1995年9月1日起实施。这是我

国教育发展史上的一次划时代的里程碑，是我国教育改革

与发展走上全面依法治教的法制轨道的重大标志。

中华人民共和国宪法为教育法的制定提供了立法依据。邓

小平理论为教育法的制定提供了理论基础。中国教育改革

和发展纲要为教育法的制定提供了政策依据。教育改革和

发展实践为教育法的制定奠定了实践基础。

教育法第一条规定：为了发展教育事业，提高全民族的素

质，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，

教育1法适用范围：该法的空间适用范围仅限于中华人民共

和国境内，即适用于中华人民共和国大陆地区，不包括台

教育公共性原则：教育活动必须符合国家和社会公共利益。

我国教育公共性原则具有自身的特点一，是在中国境内举

办学校及其他教育机构应当坚持公益性，不得以营利为目

的；二，教育必须面向全体公民，对国家，人民和社会公

共利益负责；三，教育活动应当依法接受国家，社会的监

督，任何组织和任何个人从事教育活动，必须遵守宪法和

法律，不得违背国家的意志，或损害国家利益，人民利益

和社会公共利益，否则，必将受到法律的制裁。

受教育机会平等原则：是指具有中华人民共和国国籍的公

民以不受任何限制的均等的学习机会，其包含三层意思：

公民享有不可剥夺的平等受教育权利，受教育机会既是每

个公民享有的法定权利，也是必须履新的义务。

是义务教育阶段公民的就学机会，教育条件和教育效果平

是义务教育阶段结束后公民的入学机会，竞争机会，成功

义务教育是国家根据法律规定对适龄儿童，少年实施的一

定年限的强迫，普及的，免费的学校教育，它属于基础教

育，我国实行是九年义务教育，采用六三三或五四制或九

我国的学位分为学士，硕士，博士三级。

设立学校的基本条件：有组织机构和章程；有合格的教师；

有符合规定标准的教学场所及设施，设备等；有必备的办

学资金和稳定的经费来源；

怎样落实教育优先发展的战略地位

加强党和政府对教育工作的领导，是落实教育优先发展战

确保教育投入，落实教育优先发展战略的根本措施。

落实教育优先发展的战略地位，必须调动教师的积极性。

落实教育优先发展的战略地位，必须加强教育执法和监督。

教师有两种身份：一方面，他们是普通的公民；另一方面

他们是从事教育工作的专业人员。

教师的义务：是指依照《教师法》及其他的法律法规，从

事教育工作必须履行的责任，表现为教师在教育教学活动

中必须做出一定行为或不得做出一定行为。

遵守宪法，法律和职业道德。

贯彻教育方针，完成教育教学人物。

依法教育学生，开展有益的社会活动。

关心爱护学生，促进学生全面发展。

制止侵害学生的行为，保护学生健康发展。

提高思想觉悟和教育教学水平。

教师资格制度，是国家对教师实行的一种特定的职业资格

认定制度，是公民获得教师工作的特定条件和资格。

实行教师聘任制度，将本着公开招聘，平等竞争，择优录

教师招聘形式依其聘任主体实施行为的不同可分为：招聘，

续聘，解聘，解聘，辞聘。

教师考核的内容：教师法第二十二条规定考核内容是政治

思想，业务水品，工作态度和工作成绩四个方面，即德，

《中华人民共和国义务教育法》简称《义务教育法》于2006

年6月29日经第十届全国人大常委会第二十二次会议审议

通过，并于2006年9月1日起实行。

义务教育具有免费性护等 财产权，指未成年人享有合法继承权。 受教育权，国家，社会，学校，家庭依法保障适龄儿童接受义务教育。 劳动权利，包括就业安排，报酬取得，劳动成果等方面权利。 其他合法权益，如参与权，隐私权，司法保护权等。 确保学生的身心健康和生命安全是学校保护的核心。 问题学生包括学习有困难的学生和思想品行有问题的学生。 对未成年人人格尊严的保护和尊严主要体现在 要爱护和平等对待每一个未成年人。 要尊重学生的隐私权。 要尊重学生的人格。 要尊重学生的名誉权，肖像权，荣誉权。 防范未成年人沉迷于网络 学校和家庭联合 学校要拓展学生学习之外的生活空间。 学校要给予学生多元化的评价。 学校要积极引导学生正确使用网络。 学生伤害事故是当前困扰中小学及幼儿园教学与管理的一个重要问题。 《学生伤害事故处理办法》适用范围 在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍，场地，其他教育教学设施，生活设施内发生的，造成在校学生人生损害后果的事故的处理，适用本法。 学校对学生只负有教育，管理，和保护的责任，不承担监护职责，因此在自己的职责范围内有过错才承担相应的责任。但在特殊情况下学校应该依法承担相应的监护职责：一，法律有明确规定的，学校应该承担监护的职责。二，学校依法接受委托，承担相应的监护职责。 学生伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害结果之间的因果关系依法确定。 学生伤害事故可分为意外事故和过错事故两类。意外事故是指无过错方且无法预见的事故。过错包括故意和过失两种。 实施素质教育就是全面贯彻党的教育方针，以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的创新精神和实践能力为重点，造就有理想，有道德，有文化，有纪律的德智体美等全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。 双基：基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲。 教育未来发展的原则：教育部提出实施《行动计划》应当采取“全面规划，突出重点，抓住关键，重在落实”。《教育规划纲要》提出了指导我国教育发展的工作方针：优先发展，育人为本，改革创新，促进公平，提高质量。 提高教育质量，要树立科学的质量观和以提高质量为核心的教育发展观，建立以提高质量为导向的管理制度和工作机制。 优先发展和改革创新则是实现着两大重点任务（促进公平和提高质量），全面推动教育事业科学发展的两大重要保证。 《教育规划纲要》确定了学前教育，义务教育，高中阶段教育，职业教育，高等教育，继续教育以及民族教育和特殊教育八项发展任务。明确了六项重点改革任务：改革人才培养体制，改革考试招生制度；建设中国特色现代学校制度；改革办学体制，改革管理体制；扩大教育开放。提出六项保障措施：加强教师队伍建设；保障经费投入；加快教育信息化进程；推动依法治教；重大项目和改革试点；加强组织领导。